Ontwerpbesluit tot wijziging van onder meer het Besluit studiefinanciering 2000 ten behoeve van de nadere uitwerking van de vouchers in het kader van het studievoorschot hoger onderwijs en het doorvoeren van technische wijzigingen in verband met het nieuwe stelsel van studiefinanciering in het hoger onderwijs en in verband met de Aanpassingswet studiefinanciering BES, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 6 juli 2016, no.2016001220, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van onder meer het Besluit studiefinanciering 2000 ten behoeve van de nadere uitwerking van de vouchers in het kader van het studievoorschot hoger onderwijs en het doorvoeren van technische wijzigingen in verband met het nieuwe stelsel van studiefinanciering in het hoger onderwijs en in verband met de Aanpassingswet studiefinanciering BES, met nota van toelichting.

1.Delegatiegrondslag informatie-uitwisseling
Het voorgestelde artikel 26 van het Besluit studiefinanciering 2000 (hierna: Bsf 2000) verplicht de instelling voor hoger onderwijs die een opleiding aanbiedt met gebruikmaking van een voucher, om de Minister desgevraagd de gegevens te verstrekken die voor de toekenning van de voucher van belang zijn. De delegatiegrondslag voor dit besluit bepaalt dat nadere regels kunnen worden gesteld over de aan de voucher verbonden verplichtingen voor de rechthebbende of de instelling. (zie noot 1)

De Afdeling merkt op dat de bedoelde bepaling geen toereikende grondslag biedt voor de gegevensuitwisseling tussen instelling en de Minister zoals bedoeld in artikel 26 Bsf 2000. In het bijzonder wijst de Afdeling op het gebruik van het Burgerservicenummer en de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 24, eerste lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens, waarin specifieke eisen zijn opgenomen voor de verwerking van nummers ter identificatie van een persoon.

De Afdeling adviseert voorafgaand aan de inwerkingtreding van artikel 26 Bsf 2000 de grondslagbepaling voor de delegatie op dit punt aan te vullen.

2.Vaststelling delegatiegrondslag
De delegatiegrondslag voor de wijziging van het Besluit studiefinanciering BES is gelegen in artikel 6.1, vierde lid, van de Wet studiefinanciering BES. De Aanpassingswet studiefinanciering BES waarin onder andere wordt voorgesteld om artikel 6.1 te wijzigen is nog niet door de Tweede Kamer der Staten-Generaal aanvaard. Indien amendering van de Wet studiefinanciering BES leidt tot wijzigingen van het Besluit studiefinanciering BES dient het Besluit opnieuw ter consultatie te worden voorgelegd

3.Inzet voucher alleen in Nederlands hoger onderwijs
De toelichting op het ontwerpbesluit wijst erop dat in de Wet studievoorschot hoger onderwijs is bepaald dat de studievoucher alleen kan worden ingezet bij door de NVAO geaccrediteerde opleidingen in het hoger onderwijs in Nederland. (zie noot 2) Deze beperking van de inzet van de voucher tot hoger onderwijs in Nederland is pas na advisering door de Afdeling in de Wet studievoorschot hoger onderwijs opgenomen. Om die reden heeft de Afdeling zich hierover nog niet eerder kunnen uitspreken.

De Afdeling wijst erop dat het niet kunnen inzetten van de voucher bij een instelling voor hoger onderwijs in het buitenland een belemmering oplevert voor de uitoefening van rechten die aan het Unierecht kunnen worden ontleend.(zie noot 3) In de toelichting bij de Wet studievoorschot hoger onderwijs noch in de toelichting bij het onderhavige besluit blijkt waarom deze beperking is opgenomen en waarom deze belemmerende maatregel gerechtvaardigd is.

Gelet daarop adviseert de Afdeling in de toelichting deze maatregel alsnog dragend te motiveren. Indien dat niet mogelijk is, adviseert zij de wet op dit punt aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 16 mei 2017

1. Delegatiegrondslag informatie-uitwisseling
Het advies van de Afdeling om de grondslagbepaling voor de delegatie op het punt van de informatie-uitwisseling aan te vullen wordt overgenomen.

Ten aanzien van de algemene gegevensuitwisseling, niet zijnde een burgerservicenummer (hierna: BSN), lees ik het volgende. In de eerste plaats lees ik ten aanzien van voornoemde algemene gegevensuitwisseling tussen mij en de instellingen, dat de Afdeling van mening is dat de formulering van artikel 12.15, vierde lid, aanhef, van de Wet studiefinanciering 2000 (hierna: WSF 2000) te impliciet is om daar regels in een algemene maatregel van bestuur over gegevensuitwisseling op te kunnen baseren. Om die reden zal ik in een wetsvoorstel een voorstel opnemen om artikel 12.15, vierde lid, van de WSF 2000 aan te passen in die zin dat een expliciete grondslag wordt opgenomen met betrekking tot de algemene gegevensuitwisseling. De delegatiegrondslag zal aldus worden aangepast.

Ten aanzien van het gebruik van het BSN geldt dat artikel 1.7, eerste lid, onder b, van de WSF 2000 een algemene grondslag geeft voor het uitwisselen van onder andere het BSN ter zake van de uitvoering van deze wet met personen en instanties voor zover deze zelf gemachtigd zijn tot het opnemen van het BSN in een persoonsregistratie. Hoewel het grootste deel van de aanvragers van een voucher onder de werking van artikel 1.7, eerste lid, onder b, van de WSF 2000 valt, geldt dat niet voor de aanvragers die geen student of debiteur (meer) zijn. Inmiddels heb ik daarom een wijziging in voorbereiding met als doel voor die specifieke groep een grondslag in de wet op te nemen die het mogelijk maakt het BSN te gebruiken.

De inwerkingtreding van de toevoeging van artikel 26 aan het Besluit studiefinanciering 2000 (hierna: BSF 2000) wordt bij Koninklijk besluit geregeld en conform het advies van de Afdeling zal dit niet eerder gebeuren dan nadat bovengenoemde wijzigingen tot wet zijn verheven en in werking treden.

2.Vaststelling delegatiegrondslag
Ik begrijp dat de Afdeling, mede gelet op aanwijzing 280 van de Aanwijzingen voor de Regelgeving niet wil adviseren over een ontwerp van een algemene maatregel van bestuur zonder dat de grondslaggevende wet door de Tweede Kamer der Staten-Generaal is aanvaard. Anders dan verwacht was de grondslaggevende wet, ten aanzien van artikel IV van onderhavig ontwerpbesluit, nog niet aanvaard door de Tweede Kamer der Staten-Generaal ten tijde van het opmaken van het advies door de Afdeling. Inmiddels is de wet in werking getreden (na - zonder amendering van de grondslag voor artikel IV - aanvaard te zijn door de Tweede Kamer der Staten-Generaal en ook door de Eerste Kamer der Staten-Generaal) (zie noot 4). De inwerkingtredingsbepaling van onderhavig ontwerpbesluit is daarop aangepast.

3.Inzet voucher alleen in Nederlands hoger onderwijs
In de eerste plaats wijst de Afdeling erop dat zij zich nog niet eerder heeft kunnen uitspreken over de beperking van de voucher tot hoger onderwijs in Nederland, zoals opgenomen in de Wet studievoorschot. Hoewel ‘in Nederland’ nog niet als zodanig in de versie van het wetsvoorstel Wet studievoorschot stond dat destijds ter advisering naar de Afdeling is verzonden, was ook in die versie al ‘geregeld’ dat de voucher alleen kon worden ingezet voor hoger onderwijs in Nederland. In het destijds voorgelegde artikel 12.15, tweede lid, onder c, van de WSF 2000 werd verwezen naar onderwijs in de zin van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW) - welke wet geldt voor Nederlands hoger onderwijs. Ook in de toelichting (paragraaf 5.2) was reeds opgenomen dat de voucher inzetbaar is bij door de NVAO geaccrediteerde bekostigde en niet-bekostigde opleidingen in het hoger onderwijs in Nederland. De bedoeling om de inzet van de voucher te beperken tot hoger onderwijs in Nederland volgt ook uit het doel van de voucher - zoals ook is genoemd in voornoemde toelichting - om te zorgen dat studenten, die als eerste te maken krijgen met het studievoorschot, maar die nog niet maximaal hebben kunnen profiteren van de extra investeringen in de kwaliteit van het onderwijs, deze kwaliteitsimpuls alsnog terug kunnen zien in het onderwijs dat zij volgen. Deze kwaliteitsimpuls zal alleen worden gezien in het hoger onderwijs in Nederland en niet in het hoger onderwijs in het buitenland. Nadat de Afdeling destijds over de ontwerpregeling met toelichting had geadviseerd, is louter ter verduidelijking vervolgens in de wetstekst ingevoegd ‘in Nederland’.

De Afdeling is van oordeel dat het Unierecht eraan in de weg staat de inzet van de voucher te beperken tot hoger onderwijs in Nederland. Nu de onderhavige voucher expliciet is geformuleerd als een tegemoetkoming voor de kosten voor het volgen van hoger onderwijs, is daarop - anders dan eerder door mij onderkend en anders dan voor de reguliere studiefinanciering - de Raulin-jurisprudentie van toepassing. (zie noot 5) Ik zal daarom conform het advies van de Afdeling bevorderen dat de wet op dit punt in lijn wordt gebracht met het Unierecht. Omdat dit expliciet op het niveau van de wet is geregeld, zal ik een wetswijziging voorstellen om artikel 12.15 van de WSF 2000 aan te passen in de zin dat besteding buiten Nederland ook toegestaan zal zijn. Daarbij wordt de wet waar nodig ook op andere punten aangepast. Nu voor de inzet van de voucher in het Nederlandse onderwijs accreditatie is vereist zal bijvoorbeeld in ieder geval een vergelijkbare kwaliteitsmaatstaf worden opgenomen in de wet voor de inzet van de voucher in het onderwijs in andere EU-lidstaten.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

---

(1) Artikel 12.15, vierde lid van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000).
(2) Toelichting, paragraaf 2.1 Inleiding.
(3) Zie de artikelen 20 en 21 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) (betreffende de rechten van Unieburgers) en artikelen 45 en 56 VWEU (betreffende het vrij werknemers- en dienstenverkeer).
(4) De grondslag voor artikel IV van onderhavig ontwerpbesluit is (door middel van een nota van wijziging) opgenomen in de Wet van 22 februari 2017 tot wijziging van enkele onderwijswetten om deze meer te laten aansluiten bij de Algemene wet bestuursrecht en om de overgangsbepalingen voor onderwijshuisvesting in Caribisch Nederland te verlengen en aanpassing van de Wet studiefinanciering BES om die in overeenstemming te brengen met de uitvoeringspraktijk (Stb. 2017, 80; Kamerstuknummer 34 607 (Kamerstukken II 2016/17, 34 607, nr. 6 en 7)).
(5) Zaak C357/89, Hof van Justitie van de Europese Unie, 26 februari 1992.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 308 kB)