Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit omgevingsrecht, het Besluit milieueffectrapportage en Besluit algemene regels milieu mijnbouw (vergunning aanleg boorgat), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 19 september 2016, no.2016001585, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken, mede namens de Minister van Infrastructuur en Milieu en de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit omgevingsrecht, het Besluit milieueffectrapportage en Besluit algemene regels milieu mijnbouw (vergunning aanleg boorgat), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit regelt een vergunningplicht voor milieuaspecten van boringen in de opsporingsfase van mijnbouw (het aanleggen, wijzigen of uitbreiden van een boorgat). Aan deze nieuwe vergunningplicht wordt een mer-beoordelingsplicht gekoppeld. Het ontwerpbesluit voorziet daarnaast in een algemeen adviesrecht voor gedeputeerde staten bij omgevingsvergunningen voor mijnbouwwerken.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht met betrekking tot het voorgestelde algemeen adviesrecht voor gedeputeerde staten een dragende motivering aangewezen. Indien die dragende motivering niet kan worden gegeven, adviseert de Afdeling het voorgestelde adviesrecht te schrappen.

1. Adviesrecht voor gedeputeerde staten
Het ontwerpbesluit regelt dat het college van gedeputeerde staten van de betrokken provincie, net als het college van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeente in de bestaande situatie, een algemeen adviesrecht krijgt met betrekking tot aanvragen voor een omgevingsvergunning ten aanzien van een mijnbouwwerk, indien het gaat om de aanleg, wijziging of uitbreiding van een boorgat of het winnen van delfstoffen of aardwarmte, waarvoor de minister van Economische Zaken bevoegd gezag is. (zie noot 1)

In de toelichting is vermeld dat het voorgestelde algemene adviesrecht naast een aantal bestaande provinciale adviesrechten komt. Het college van gedeputeerde staten heeft reeds, zoals de toelichting ook opmerkt, beperkte en specifieke adviesrechten bij omgevingsvergunningverlening. (zie noot 2) De Afdeling merkt op dat het college van gedeputeerde staten daarnaast een adviesrecht heeft met betrekking tot aanvragen voor opsporings- en winningsvergunningen op grond van de Mijnbouwwet. (zie noot 3) In het wetsvoorstel tot wijziging van de Mijnbouwwet (versterking veiligheidsbelang mijnbouw en regie opsporings-, winnings- en opslagvergunningen) is bovendien voorzien in een adviesrecht voor (onder meer) gedeputeerde staten bij de instemming met winningsplannen. (zie noot 4)
De toelichting motiveert het voorgestelde adviesrecht als volgt: "Het is voorstelbaar dat bij het aanleggen van boorgaten en het winnen van delfstoffen of aardwarmte nog andere belangen in het geding zijn, waaronder provinciale ruimtelijke belangen. Een advies met betrekking tot deze belangen kan in het vergunningverleningsproces bijdragen aan een zorgvuldige besluitvorming". (zie noot 5) Hieruit kan worden afgeleid dat de toegevoegde waarde van het voorgestelde adviesrecht voor gedeputeerde staten vooral moet worden gezocht in de behartiging van provinciale ruimtelijke belangen. De Afdeling merkt ten aanzien hiervan het volgende op.

De behartiging van provinciale ruimtelijke belangen is thans reeds anderszins gewaarborgd, namelijk via bestemmingplannen. Veelal zal voor mijnbouwactiviteiten, zoals de toelichting ook opmerkt, wijziging van het bestemmingsplan nodig zijn. Gemeenten moeten bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met provinciaal beleid. Verder kunnen provincies (in een verordening) algemene regels stellen over de inhoud van bestemmingsplannen, alsmede daaromtrent onder omstandigheden proactieve en reactieve aanwijzingen geven. (zie noot 6) Provinciale ruimtelijke belangen kunnen met deze bevoegdheden bij de vaststelling van bestemmingsplan worden behartigd, ook als het gaat om het mogelijk maken van mijnbouwactiviteiten. Als echter het bestemmingsplan niet wordt gewijzigd, maar bij de minister een aanvraag wordt ingediend voor een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan, vraagt de minister van Economische Zaken aan de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen. (zie noot 7) Volgens de toelichting bij het ontwerpbesluit houdt de gemeenteraad bij het afgeven van zo’n verklaring rekening met de provinciale ruimtelijke verordening. Als een verklaring van geen bedenkingen wordt geweigerd dan is de minister van Economische Zaken gehouden de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te weigeren. Ook via deze weg zijn provinciale ruimtelijke belangen dus gewaarborgd.

Gelet op het vorenstaande is onvoldoende duidelijk welke toegevoegde waarde het voorgestelde algemene adviesrecht van gedeputeerde staten heeft. Daar komt bij dat - zoals in de toelichting bij het ontwerpbesluit is vermeld - de Omgevingswet niet voorziet in algemene adviesrechten voor decentrale overheden (zie noot 8), zodat temeer de vraag rijst welk gewicht toekomt aan de argumenten die ten grondslag liggen aan de introductie in het ontwerpbesluit van een algemeen adviesrecht voor gedeputeerde staten.

De Afdeling adviseert in de toelichting met inachtneming van het vorenstaande dragend te motiveren waarom het noodzakelijk is dat het college van gedeputeerde staten een algemeen adviesrecht krijgt voor omgevingsvergunningen voor mijnbouwwerken. Indien die dragende motivering niet kan worden gegeven, adviseert de Afdeling het voorgestelde adviesrecht te schrappen.

2.Wetstechnisch
Het aanleggen, testen, onderhouden, repareren of buiten gebruik stellen van een boorgat gebeurt met mobiele installaties. (zie noot 9) Mobiele installaties zijn in de systematiek van de Mijnbouwwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) aangemerkt als mijnbouwwerken. Artikel 2.5 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en artikel 4 van het Besluit algemene regels milieu mijnbouw (Barmm), zoals die thans luiden, regelen dat mobiele installaties en onderzeese installaties zijn uitgezonderd van onderscheidenlijk de omgevingsvergunningplicht voor het oprichten en in werking hebben van een mijnbouwwerk op grond van de Wabo en de mijnbouwmilieuvergunningplicht op grond van de Mijnbouwwet. (zie noot 10), (zie noot 11) Degene die het voornemen heeft om een boorgat aan te leggen moet dat thans voor de aanvang van de werkzaamheden melden aan de minister van Economische Zaken. (zie noot 12) Het Barmm geeft algemene regels voor mobiele installaties en onderzeese installaties. (zie noot 13)

Het ontwerpbesluit regelt dat voor de aanleg, wijziging of uitbreiding van een boorgat met een mobiele installatie in de opsporingsfase een vergunningplicht zal gaan gelden, en dat dus niet meer met een melding zal kunnen worden volstaan. (zie noot 14) De algemene regels van het Barmm blijven wel van toepassing. De invoering van deze vergunningplicht wordt in het ontwerpbesluit geregeld door wijzigingen
- van artikel 2.5 van het Bor en de artikelen 4 en 5 van het Barmm - die ertoe leiden dat uitzonderingen van uitzonderingen van de vergunningplichten worden geformuleerd. Dat maakt dat de regelingen lastig leesbaar zijn.

De Afdeling adviseert te bezien of de desbetreffende artikelen zo kunnen worden geredigeerd dat daarin enkel nog de uitzonderingen op de vergunningplicht zijn genoemd - te weten mobiele installaties waarmee bij de opsporing een boorgat wordt getest, onderhouden, gerepareerd of buiten gebruik wordt gesteld en onderzeese installaties voor opsporing -, en zo mogelijk om het ontwerpbesluit aan te passen.

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W15.16.0282/IV

- In artikel III, onderdeel E, in artikel 5a, omwille van de duidelijkheid tot uitdrukking brengen dat het daar geregelde verbod om zonder instemming met een mobiele installatie in het continentaal plat een boorgat aan te leggen, uit te breiden of te wijzigen alleen geldt voor mobiele installaties die niet zijn geplaatst bij of verbonden zijn met een voor winning bestemd mijnbouwwerk op het continentaal plat.
- In artikel III, onderdeel L, in artikel 66a, tot uitdrukking brengen dat voor een melding die vóór de inwerkingtreding van het besluit is gedaan en die betrekking heeft op een activiteit voor het aanleggen, wijzigen of uitbreiden van een boorgat eveneens geldt dat die kan worden begonnen tot 12 maanden en voortgezet tot 18 maanden na de inwerkingtreding.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 24 februari 2017

1. Overeenkomstig het advies van de Afdeling is paragraaf 3.3, tweede alinea, van de nota van toelichting aangevuld met een nadere motivering van de toekenning van een algemeen adviesrecht aan gedeputeerde staten. In de motivering is aangegeven dat het adviesrecht niet alleen betrekking heeft op belangen die krachtens formele wetgeving aan de provincie zijn toevertrouwd, zoals natuurbescherming en landschap krachtens de Wet natuurbescherming, grondwaterbescherming krachtens de Wet bodembescherming en ruimtelijke belangen krachtens de Wet ruimtelijke ordening, maar ook andere belangen die provincies door bestendig beleid behartigen en waarvoor een mijnbouwactiviteit consequenties kan hebben.

2. De Afdeling adviseert om de wijziging van de artikelen 2.2 van het Besluit omgevingsrecht en de artikelen 4 en 5 van het Besluit algemene regels milieu mijnbouw zodanig te formuleren dat daarin enkel nog de uitzonderingen op de vergunningplicht zijn genoemd.
Aan dit advies is geen gevolg gegeven. Gekozen is voor een formulering van artikel 2.5 van het Besluit omgevingsrecht die aansluit bij de bestaande formuleringen van andere bepalingen in dat besluit en die begint met een afwijking van artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De uitzondering is een uitzondering op de afwijking. Hoewel dit wellicht lastig leesbaar is, heeft deze constructie als voordeel dat artikel 4 van het Besluit algemene regels milieu mijnbouw eenduidig geformuleerd kan worden en dat de door de Afdeling voorgestelde bewoording "onderzeese installaties voor opsporing" vermeden kan worden, aangezien dergelijke installaties niet als zodanig bekend zijn.

3. De tekst van het besluit is gewijzigd in overeenstemming met de redactionele opmerkingen van de Afdeling.

4. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de bewoording van de artikelen 1 en 6 van het Besluit algemene regels milieu mijnbouw, door invoeging van het woord "stimuleren" in overeenstemming te brengen met de artikelen 67, eerste en tweede lid, 74, eerste lid, 76, eerste lid, en 77, onderdeel a, zoals die artikelen komen te luiden bij de inwerkingtreding van de algemene maatregel van bestuur houdende wijziging van het Mijnbouwbesluit (wijzigingen in verband met het toezicht op de naleving bij opsporing en winning van een delfstof). De toelichting is daarbij aangepast.
Tot slot zijn in de toelichting enkele redactionele verbeteringen van ondergeschikte aard aangebracht.

Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Infrastructuur en Milieu en de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Economische Zaken

---

(1) Het college van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeente kan aan de minister van EZ advies uitbrengen met betrekking tot een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een mijnbouwwerk (dit volgt artikel 6.1, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor)). Dit algemene adviesrecht geldt ook ter zake van de met het ontwerpbesluit geïntroduceerde omgevingsvergunningplicht voor het aanleggen, wijzigen en uitbreiden van een boorgat.
(2) Paragraaf 6.1 van het Bor.
(3) Artikel 16 van de Mijnbouwwet.
(4) Kamerstukken II 2015/16, 34 348, nr. 2. Het betreft artikel I, onderdeel M.
(5) Paragraaf 3.3.
(6) Artikel 4.1, 4.2, en 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro).
(7) Artikel 6.5 van het Bor. Een verklaring van geen bedenkingen is alleen niet nodig, wanneer de minister van EZ in overeenstemming met de minister van I&M beslist over een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan bij een project van nationaal ruimtelijk belang (artikel 3.2, aanhef en onder b, van het Bor). Volgens paragraaf 3.3 van de toelichting bij het ontwerpbesluit wordt deze procedure niet lichtvaardig toegepast en is het uitgangspunt dat de minister in goed overleg met de betreffende gemeente(n) tot een besluit komt.
(8) Wet van 23 maart 2016 houdende regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Staatsblad 2016, 156). Deze wet treedt naar verwachting in 2019 in werking (brief van de minister van I&M van 25 mei 2016 aan de Tweede Kamer; kamerstukken II, 2015/16, 33 962, nr. 186).
(9) Artikel 1, onderdeel b, van het Besluit algemene regels milieu mijnbouw.
(10) De Wabo geldt niet voor het continentaal plat. Voor mijnbouwwerken in het continentaal plat geldt op grond van de Mijnbouwwet in beginsel een mijnbouwmilieuvergunningplicht.
(11) Mobiele installaties of onderzeese installaties die zijn geplaatst bij een voor winning bestemd mijnbouwwerk zijn wel vergunningplichtig.
(12) Dit is geregeld in de artikelen 7 en 8 van het Barmm.
(13) Deze algemene regels - en ook de uitzondering op de vergunningplichten - gelden echter niet voor werkzaamheden met een mobiele installatie in een gevoelig gebied, en ook niet voor werkzaamheden met een mobiele installatie op het land indien een beperkt kwetsbaar object binnen de 10-6 per jaar veiligheidscontour is gelegen (het huidige artikel 5, tweede lid, van het Barmm).
(14) De voorgestelde wijziging van artikel 2.5 van het Bor, in samenhang bezien met de voorgestelde wijzigingen van artikel 4 en 5 van het Barmm. Voor zover het betreft de aanleg van een boorgat in de opsporingsfase in het continentaal plat gaat het, in het hiertoe voorgestelde artikel 5a van het Barmm, strikt genomen niet om een vergunningplicht, maar om de plicht om de minister van Economische Zaken te vragen in te stemmen. Het beoordelingskader voor de instemming is echter nagenoeg hetzelfde als voor de vergunning.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 343 kB)