Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte in verband met actualisering van de boetebedragen.

Bij Kabinetsmissive van 12 oktober 2016, no.2016001778, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte in verband met actualisering van de boetebedragen, met nota van toelichting.

De kern van het ontwerpbesluit vormt het afstemmen van de bedragen voor de bestuurlijke boete met de bedragen die thans door middel van een strafbeschikking worden opgelegd voor gemeentelijke overlastfeiten, zoals bijvoorbeeld het hinderlijk ophouden in een voor het publiek toegankelijke ruimte. Op dit moment gebruiken veel gemeenten voor het aanpakken van overlast in de openbare ruime de strafbeschikking; (zie noot 1) de bestuurlijke boete wordt thans nog door geen enkele gemeente gebruikt. (zie noot 2) Wel overwegen enkele gemeenten, zo vermeldt de toelichting, om de bestuurlijke boete voor overlastfeiten te gaan inzetten.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht aanpassing van het ontwerpbesluit aangewezen met betrekking tot het overgangsrecht.

1. Overgangsbepaling
Artikel II van het ontwerpbesluit bepaalt dat artikel I geen gevolgen heeft voor gedragingen die voor het tijdstip van inwerkingtreding van het besluit hebben plaatsgevonden. (zie noot 3) De nota van toelichting stelt hierover dat de hogere bedragen enkel gelden voor gedragingen die plaatsvonden na het moment van inwerkingtreding. (zie noot 4)

In de toelichting wordt gesteld dat veel gemeenten voor het aanpakken van overlast in de openbare ruimte gebruik maken van de strafbeschikking en dat de bestuurlijke boete tot nu toe niet is gebruikt. Tevens stelt de toelichting dat vanuit enkele gemeenten het signaal is gekomen dat zij overwegen om van de huidige strafrechtelijke handhaving (de strafbeschikking) over te gaan op bestuursrechtelijke handhaving (de bestuurlijke boete). (zie noot 5) Daarom wordt in het ontwerpbesluit voorgesteld om de boetebedragen in het bestuursrecht en strafrecht gelijk te stellen.

De Afdeling wijst erop dat artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat een bestuurlijke sanctie slechts wordt opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. Deze bepaling is de pendant van het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel, zoals neergelegd in onder meer artikel 16 van de Grondwet en artikel 1, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht. (zie noot 6) De bepaling brengt - voor zover hier relevant - mee dat het op te leggen boetebedrag voorafgaand aan de gedraging bij of krachtens wettelijk voorschrift is omschreven.
In het licht van deze in de Algemene wet bestuursrecht opgenomen pendant van het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel is het voorgestelde artikel II niet nodig.

De Afdeling adviseert artikel II te schrappen.

2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W03.16.0320/II

- Artikel I, onderdeel A "onverminderd artikel 154b, zevende lid, van de wet en artikel 5:46, derde lid, van de Algemene Wet bestuursrecht" schrappen (deze bepalingen uit de Gemeentewet en uit de Algemene wet bestuursrecht gelden reeds; zo nodig dit verduidelijken in de nota van toelichting).

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 7 december 2016

1. Het advies is gevolgd. De overgangsbepaling is vervangen door een opmerking in de toelichting bij artikel II (nieuw).

2. Ook aan de redactionele opmerking van de Afdeling is gevolg gegeven en de nota van toelichting is hierop aangepast.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de nota van toelichting te actualiseren. De tarieven en de formulering van enkele overlastfeiten uit de bijlage bij het Besluit bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte (hierna: Bboor) zijn – in tegenstelling tot wat eerder in de nota van toelichting was opgenomen – niet gebaseerd op de 22^e editie van de OM-Tekstenbundel, maar op de 21^e editie van de OM-Tekstenbundel (uitgave januari 2016).

Voorts is een aantal feiten aan de bijlage bij het besluit toegevoegd, te weten de feiten A.47 t/m A.53. In tegenstelling tot de overige feiten uit de bijlage, die in de OM-Tekstenbundel de kwalificatie politiefeiten (P-feiten) hebben gekregen, zijn de feiten A.47 t/m A.53 OM-feiten (zogeheten *-feiten). Deze feiten horen bij nader inzien ook thuis op de bijlage van het Bboor, vanwege het feit dat ze bestuurlijk beboetbaar zijn op basis van artikel 154b van de Gemeentewet in samenhang met de artikelen 2 en 3 Bboor, en omdat in de OM-Tekstenbundel een vast boetebedrag voor deze feiten is vastgesteld.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Veiligheid en Justitie

---

(1) Nota van Toelichting, algemeen. De strafbeschikking is geregeld in Titel IVA van het Wetboek van Strafvordering. Op grond hiervan heeft de officier van justitie de bevoegdheid om zonder tussenkomst van de strafechter bepaalde sancties op te leggen terzake van overtredingen en misdrijven waarop een gevangenisstraf is gesteld van maximaal zes jaar.
(2) Artikel 154b van de Gemeentewet biedt gemeenten de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen voor overtreding van plaatselijke voorschriften betreffende gedragingen die kunnen leiden tot overlast in de openbare ruimte. Artikel 154b, eerste lid, van de Gemeentewet luidt: De raad kan bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd voor overtreding van: a. voorschriften uit zijn verordeningen betreffende gedragingen die kunnen leiden tot overlast in de openbare ruimte en die tevens krachtens artikel 154 strafbaar zijn gesteld, met uitzondering van de bij algemene maatregel van bestuur bepaalde voorschriften, en b. de bij algemene maatregel van bestuur bepaalde voorschriften die op grond van artikel 10.23 van de Wet milieubeheer zijn vastgesteld in een verordening en die strafbaar zijn gesteld.
(3) Artikel I, onderdeel B, bevat een bijlage met de actualisering van de boetebedragen voor overlast in de openbare ruimte.
(4) Toelichting op artikel II.
(5) Nota van toelichting, algemeen, tweede alinea. Op de site van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten wordt gemeld dat de gemeenten Amsterdam en Den Haag met ingang van 1 januari 2017 als eerste gemeenten de bestuurlijke boete gaan toepassen bij de aanpak van overlast in de openbare ruimte. Zij maken gebruik van de bevoegdheid die gemeenten op grond van artikel 154b van de Gemeentewet hebben. (https://vng.nl/onderwerpenindex/veiligheid/openbare- ordebevoegdheden/nieuws/besluit-bestuurlijke-boete-overlast-in-openbare-ruimte).
(6) Artikel 1, eerste lid, Sr luidt: Geen feit is strafbaar dan uit kracht van een daaraan voorafgegane wettelijke strafbepaling. Vgl. artikel 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en artikel 15, eerste lid, van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Overigens is met betrekking tot de bestuurlijke boete in artikel 5:46, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaald dat artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht van overeenkomstige toepassing is. Daarin is het strafrechtelijke beginsel verankerd dat bij verandering van wetgeving na het tijdstip waarop het feit is begaan, de voor de verdachte meest gunstige bepaling moet worden toegepast. Vgl. ook EHRM 17 september 2009, 10249/03 (Scoppola tegen Italië).

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 250 kB)