Ontwerpbesluit tot wijziging van het Arbeidstijdenbesluit vervoer in verband met richtlijn nr. 2014/112/EU van de Raad van 19 december 2014 tot uitvoering van de Europese Overeenkomst betreffende de regeling van bepaalde aspecten van de organisatie van de arbeidstijd in de binnenvaart die op 15 februari 2012 is gesloten door de Europese Binnenvaartunie, de Europese Schippersorganisatie en de Europese Federatie van Vervoerswerknemers.

Bij Kabinetsmissive van 8 september 2016, no.2016001537, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Arbeidstijdenbesluit vervoer in verband met richtlijn nr. 2014/112/EU van de Raad van 19 december 2014 tot uitvoering van de Europese Overeenkomst betreffende de regeling van bepaalde aspecten van de organisatie van de arbeidstijd in de binnenvaart die op 15 februari 2012 is gesloten door de Europese Binnenvaartunie, de Europese Schippersorganisatie en de Europese Federatie van Vervoerswerknemers, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit beoogt met wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit, het Arbeidstijdenbesluit en het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv) uitvoering te geven aan implementatie van Richtlijn 2014/112/EU (zie noot 1) (hierna: de richtlijn).
Op een enkel onderdeel sluit de wijziging van het Atbv niet geheel aan op de richtlijn of is een keuze onvoldoende gemotiveerd.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht op onderdelen een aanpassing van het ontwerpbesluit en de toelichting aangewezen.

1. Noodsituaties
Het eerste lid van artikel 5.5:6 van het Atbv is de implementatie van het eerste en tweede lid van clausule 13 van de richtlijn. Deze clausule bepaalt dat de kapitein of diens plaatsvervanger in noodsituaties de arbeidstijd van een bemanningslid kan verlengen, mits hij ervoor zorgt dat na het beëindigen van een noodsituatie voldoende rust in acht genomen kan worden. Van een noodsituatie is sprake indien de onmiddellijke veiligheid van het vaartuig, de personen aan boord of de lading in het geding is dan wel bijstand moet worden verleend aan andere schepen of personen die in nood verkeren. De voorgestelde wijziging van artikel 5.5:6, eerste lid, merkt ook de bedreiging van de veiligheid van het milieu aan als een noodsituatie. De toelichting licht deze afwijking van de richtlijn niet toe.

De Afdeling merkt op dat in een situatie waarin tegelijkertijd met de veiligheid van het milieu ook die van het personeel, het schip dan wel de lading in het geding is, er sprake is van een overlap en de afzonderlijke vermelding geen toegevoegde waarde heeft. Is er uitsluitend sprake van bedreiging van het milieu, dan is volgens het artikel ook sprake van een noodsituatie, terwijl dat volgens de richtlijn niet het geval is. In die situaties wordt derhalve in strijd met clausule 13 van de richtlijn verlenging van de arbeidstijd mogelijk gemaakt.

Gelet op het vorenstaande adviseert de Afdeling het ontwerpbesluit aan te passen.

2. Overtredingen
Artikel 8:3A van het Atbv regelt de strafbaarstelling van de bepalingen voor de binnenvaart en merkt daartoe de niet naleving van een aantal artikelen aan als overtreding. Op deze wijze wordt uitvoering gegeven aan artikel 3 van de richtlijn. Op grond van dit artikel bepalen de lidstaten zelf welke sancties van toepassing zijn wanneer op basis van de richtlijn ingevoerde nationale bepalingen worden overtreden, maar de sancties moeten wel doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. De Afdeling merkt hierover het volgende op.

a. De bestaande opsomming in artikel 8:3A van het Atbv is aangevuld met artikel 5.4:1 van het Atbv, dat de registratie van de rusttijden regelt ter uitvoering van clausule 12 van de richtlijn. Het voorgestelde artikel 5.4:2 van het Atbv dat de aanvullende eisen bevat ten aanzien van de registratie van de arbeids- en rusttijden van de bemanningsleden die werknemer zijn, is achterwege gebleven. Ook met dit artikel wordt echter clausule 12 van de richtlijn geïmplementeerd.
Nu ook deze aanvullende voorschriften de veiligheid en de gezondheid van de bemanning ten doel hebben, zal ook voor deze verplichtingen in strafbaarstelling voorzien moeten worden.

De Afdeling adviseert artikel 8:3A aan te vullen en de toelichting aan te passen.

b. De toelichting merkt op dat de pauzeregeling in de Arbeidstijdenwet uitsluitend civielrechtelijk gehandhaafd wordt. (zie noot 2) Om die reden is er, volgens de toelichting, voor gekozen ook de pauzeregeling in het voorgestelde artikel 5.5:5b van het Atbv niet straf- of bestuursrechtelijk te handhaven. Om vergelijkbare redenen wordt ook de regeling van compensatiedagen, waar artikel 5.5:5a naar verwijst, niet publiekrechtelijk gehandhaafd, aldus de toelichting. (zie noot 3) Artikel 5.5:5a bevat de implementatie van de clausules 5 en 6 van de richtlijn. Clausule 5 regelt de dagelijkse en wekelijkse arbeidstijd en het toegestane maximum aantal achtereenvolgende arbeidsdagen. Clausule 6 voorziet in de mogelijkheid om in geval van seizoensarbeid in de passagiersvaart binnen een zekere marge af te wijken van de voorschriften van clausule 5. Het bemanningslid komt dan wel in aanmerking voor compensatie. Deze vereffening komt in overleg tussen werkgever en werknemers (vertegenwoordiging) tot stand. Afwijking kan dan ook alleen bij collectieve regeling plaatsvinden.

Zonder nadere toelichting is niet duidelijk waarom sprake zou zijn van "vergelijkbare redenen" op grond waarvan artikel 5.5:5a in zijn geheel, net als artikel 5.5:5b, uitsluitend civielrechtelijk gehandhaafd wordt. Met de richtlijn wordt beoogd de gezondheid en veiligheid van werknemers in de binnenvaart te beschermen. Om die reden zijn in de richtlijn en de hieraan gehechte overeenkomst minimumnormen vastgelegd. (zie noot 4) De vaststelling van het aantal arbeids- en rustdagen, de afwijking voor de seizoensarbeid in de passagiersvaart, en de compensatieregeling betreffen direct de bescherming van de gezondheid en veiligheid van de werknemers. (zie noot 5)

De geldende Arbeidstijdenwet kent de mogelijkheid van privaatrechtelijke handhaving van een aantal normen, waaronder de pauzeregeling. De verschuiving van publiekrechtelijke naar privaatrechtelijke handhaving heeft plaatsgevonden bij de Wet van 30 november 2006 tot wijziging van de Arbeidstijdenwet in verband met vereenvoudiging van die wet. (zie noot 6) Daarbij is de keuze gemaakt dat handhaving door de overheid zich zal blijven richten op de uiterste grenzen in de wet van die aspecten waarvan het belang voor de veiligheid en gezondheid van de werknemer zodanig is dat overheidstoezicht noodzakelijk wordt gevonden. Binnen de systematiek van standaard- en overlegregeling van de huidige wet betekent dit dat de overheid de ruimere normen van de overlegregeling (uiterste grenzen) handhaaft en dat naleving van de meer beperkte normen van de standaardregeling langs civielrechtelijke weg moet worden afgedwongen, aldus de regering. (zie noot 7)

De Afdeling wijst er op dat voor handhaving van Europese regels geldt dat sancties gelijkwaardig en vergelijkbaar moeten zijn met sancties voor overtredingen van puur nationaal recht. Het strafrecht, maar ook het bestuursrecht en het burgerlijk recht mogen daartoe worden ingezet. (zie noot 8)

De toelichting zet niet uiteen in hoeverre de afwegingen voor de pauzeregeling ook opgaan voor de regels inzake vaststelling van het aantal arbeids- en rustdagen, de afwijking voor de passagiersvaart en de compensatieregeling. Het inzicht in deze afweging is van belang voor de beoordeling van de wijze waarop de regels gehandhaafd moeten worden. De voorgestelde keuze voor privaatrechtelijke handhaving is dan ook zonder nadere uiteenzetting niet goed verklaarbaar.

De Afdeling adviseert in ieder geval in de toelichting de keuze voor privaatrechtelijke handhaving van artikel 5.5:5a in zijn geheel nader te motiveren en zo nodig artikel 8:3A aan te passen.

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W14.16.0267/IV

- In de aanhef ook melding maken van artikel 4.3, tweede, derde en vierde lid van de Arbeidstijdenwet.
- In artikel 5.4:1, eerste lid, onderdeel b, "het boordpersoneel als bedoeld" wijzigen in: het boordpersoneel, bedoeld.
- In artikel 5.4:2, tweede lid, na "arbeidstijden" invoegen: of rusttijden (zie: clausule 12, derde lid, van Richtlijn 2014/112).
- In artikel 5.5:6, tweede lid, na "bemanningslid" invoegen: dat werknemer is en (zie: clausule 13, derde lid, van Richtlijn 2014/112).

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 28 november 2016

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt met betrekking tot het ontwerp op dat de wijziging van het Atbv op een enkel onderdeel niet geheel aansluit op de richtlijn of dat een keuze onvoldoende is gemotiveerd. In afwijking van de richtlijn wordt in de voorgestelde wijziging van artikel 5.5:6, eerste lid, ook de bedreiging van de veiligheid van het milieu aangemerkt als een noodsituatie, waarin verlenging van de arbeidstijd is toegestaan. In artikel 8:3a ontbreekt ten onrechte de strafbaarstelling van de voorgestelde artikelen 5.4:2 en 5.5:5a. In elk geval blijkt uit de toelichting niet duidelijk waarom voor privaatrechtelijke handhaving van artikel 5.5:5a is gekozen. Ten slotte wijst de Afdeling op een aantal redactionele onvolkomenheden. De Afdeling adviseert het besluit vast te stellen nadat met de vorenstaande opmerkingen rekening is gehouden.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn het ontwerp-besluit en de nota van toelichting als volgt gewijzigd. In artikel 5.5:6 is de zinsnede "of het milieu" geschrapt. Artikel 5.5:5a is gesplitst in de artikelen 5.5:5a(nieuw) en 5.5:5b (nieuw). In artikel 8:3a is de strafbaarstelling van de artikelen 5.4:2 en 5.5:5a en 5.5:5b toegevoegd. De redactionele opmerkingen zijn overgenomen. Ten slotte is van de gelegenheid gebruik gemaakt om, met name in paragraaf 5.4, nog enkele andere redactionele verbeteringen aan te brengen.

Ik moge U hierbij , mede namens mijn ambtgenoot van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, het gewijzigde ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU

---

(1) Richtlijn 2014/112/EU van de Raad van 19 december 2014 tot uitvoering van de Europese Overeenkomst betreffende de regeling van bepaalde aspecten van de organisatie van de arbeidstijd in de binnenvaart die is gesloten door de Europese Binnenvaartunie (EBU), de Europese Schippersorganisatie (ESO) en de Europese Federatie van vervoerswerknemers (ETF) (PB 2014, L367).
(2) Artikel 5:4.
(3) Toelichting op artikel III, onderdeel G.
(4) Overwegingen 13 en 15 bij de richtlijn.
(5) De Handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudegevoeligheidstoets van de Inspectie Leefomgeving en Transport van 19 mei 2016 wijst er dan ook op dat in sanctionering moet worden voorzien (blz. 1 onder punt 1, en 2, onder strafbepalingen).
(6) Stb 2006, 632, inwerking getreden op 1 april 2007 (Stb 89.
(7) Kamerstukken II 2005/06, 30 532, nr. 4, blz. 4; voorts ook nr. 3, blz. 5, 7-9, 25 en 35-36; en Kamerstukken II 2011/12, nr. 28, blz. 5.
(8) Kamerstukken II 2005/06, 30 532, nr. 3, blz. 36.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 380 kB)