Ontwerpbesluit bijdrage rijksincassovoorziening.
- Kenmerk
- W04.16.0184/I
- Datum advies
- 5 september 2016
- Vindplaats
- Staatscourant
- Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Ontwerpbesluit houdende vaststelling van de grondslag voor de bijdrage van zelfstandig bestuursorganen voor het gebruik van de rijksincassovoorziening (Besluit bijdrage rijksincassovoorziening).
Bij Kabinetsmissive van 13 juli 2016, no.2016001294, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Wonen en Rijksdienst, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende vaststelling van de grondslag voor de bijdrage van zelfstandig bestuursorganen voor het gebruik van de rijksincassovoorziening (Besluit bijdrage rijksincassovoorziening), met nota van toelichting.
Het ontwerpbesluit regelt de wijze waarop de bijdrage wordt berekend die aangewezen zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) aan de rijksincassovoorziening leveren. (zie noot 1) Artikel 21b van de Kaderwet biedt hiervoor de wettelijke grondslag. Uitgangspunt is dat de kosten naar evenredigheid van het aantal vorderingen worden omgeslagen over alle gebruikers van de rijksincassovoorziening. (zie noot 2)
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht een dragende motivering of aanpassing van het ontwerpbesluit aangewezen voor het op nul vaststellen van de bijdrage voor aangesloten organisatie. Ook adviseert de Afdeling in de toelichting aandacht te besteden aan de toepasselijkheid van het mededingingsrecht op het ontwerpbesluit.
1. Economische activiteiten verricht door het CJIB
Volgens de toelichting zal het CJIB incassowerkzaamheden gaan verrichten voor bij de rijksincassovoorziening aangesloten bestuursorganen. (zie noot 3) Het valt echter niet uit te sluiten dat de taken van het CJIB in het kader van de rijksincassovoorziening (deels) als economische activiteiten kunnen worden aangemerkt. (zie noot 4) In dat kader merkt de Afdeling het volgende op:
a. Staatssteun
Het voorgestelde artikel 6 regelt dat de bijdrage voor aangesloten organisaties op nul kan worden vastgesteld, voor zover een voorziening is getroffen in de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie die in de plaats treedt van de bijdrage voor de betrokken organisaties. De toelichting op dit artikel vermeldt slechts dat het ‘in sommige gevallen doelmatig kan zijn om ten aanzien van een bepaald zelfstandig bestuursorgaan een voorziening in de rijksbegroting te treffen die in de plaats komt van de bijdrage […]’. De toelichting geeft geen inzicht in de concrete situaties waarop artikel 6 ziet, noch in de wijze waarop de omvang van de voorziening wordt vastgesteld.
De Afdeling merkt op dat een heldere toelichting bij artikel 6 in het bijzonder van belang is, omdat het op nul vaststellen van de bijdrage onder omstandigheden als staatssteun aangemerkt kan worden. Het op nihil vaststellen van de bijdrage kan immers voordelig zijn voor een aangesloten organisatie, (zie noot 5) terwijl het treffen van een voorziening in de rijksbegroting (die in de plaats komt van een bijdrage voor het verrichten van de incassowerkzaamheden) voordelig kan zijn ten opzichte van het CJIB.
De Afdeling adviseert de toelichting op artikel 6 aan te vullen met inachtneming van het bovenstaande en het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen.
b. Regels over ‘Markt en Overheid’
Op het verrichten van economische activiteiten door het CJIB zijn in beginsel de regels over ‘Markt en Overheid’, zoals neergelegd in hoofdstuk 4b van de Mededingingswet (Mw), van toepassing. (zie noot 6) Dit geldt voor de incassowerkzaamheden die geen verband houden met de uitoefening van een publieke taak. (zie noot 7)
De Afdeling merkt op dat in de memorie van toelichting bij de introductie van de artikelen 21a en 21b in de Kaderwet de regering heeft aangekondigd om bij de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 21b aandacht te besteden aan de toepasselijkheid van de Wet Markt en Overheid en in het bijzonder het vereiste van integrale kostendoorberekening. (zie noot 8) De toelichting van het ontwerpbesluit gaat niet in op de relatie tussen het ontwerpbesluit en de regels over ‘Markt en Overheid’.
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de toepasselijkheid van het mededingingsrecht op de taken die het CJIB in het kader van de rijksincassovoorziening zal uitvoeren.
2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State
Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W04.16.0184/I
- Artikel 1: Vervang in de definitie van ‘aangeboden vordering’ de term ‘andere instanties’ door andere bestuursorganen om aan te sluiten bij de terminologie in de definitie van ‘rijksincassovoorziening.’ Breng ook de nota van toelichting hiermee in overeenstemming, zodat onduidelijkheid over de reikwijdte van de rijksincassovoorziening wordt voorkomen.
Nader rapport (reactie op het advies) van 18 november 2016
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht een dragende motivering of aanpassing van het ontwerpbesluit aangewezen voor het op nul vaststellen van de bijdrage voor aangesloten organisatie. Ook adviseert de Afdeling in de toelichting aandacht te besteden aan de toepasselijkheid van het mededingingsrecht (regels over ‘Markt en overheid’) op het ontwerpbesluit.
De opmerkingen van de Afdeling over de mogelijke staatssteunaspecten van het op nul stellen van een bijdrage voor een aangesloten organisatie, hebben aanleiding gegeven tot een nadere bezinning over de noodzaak van deze bepaling, die ertoe heeft geleid dat artikel 6 is geschrapt.
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling over de regels inzake 'Markt en Overheid' merkt de regering het volgende op.
Zoals hiervoor is aangegeven, ziet dit besluit slechts op de uitvoering van werkzaamheden namens de aangesloten zelfstandige bestuursorganen die samenhangen met de publieke taken van die organen. Consequentie daarvan is dat ingevolge artikel 25h, tweede lid, van de Mededingingswet, hoofdstuk 4b van die wet niet van toepassing is op deze activiteiten. In het aanwijzingsbesluit zal ten overvloede worden vastgelegd dat de dienstverlening door het CJIB slechts betrekking heeft op werkzaamheden welke verband houden met de uitoefening van de publieke taken van het betrokken zelfstandig bestuursorgaan. Overigens laat het voorgaande onverlet dat integrale kostendoorberekening wel het uitgangspunt vormt bij het bepalen van de vergoedingen die elk van de aangesloten zelfstandige bestuursorganen op grond van dit besluit verschuldigd zullen zijn. De nota van toelichting is in deze zin aangevuld.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt de inwerkingtreding van het besluit te bepalen op 1 januari 2017. Terugwerkende kracht is bij nader inzien niet nodig, omdat de rijksincassovoorziening niet voor die datum gebruikt zal worden door zelfstandige bestuursorganen.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De minister voor Wonen en Rijksdienst
(1) De definitie van rijksincassovoorziening in artikel 1 van het ontwerpbesluit luidt: ‘de voorziening die in stand wordt gehouden door het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) voor rijksbrede clustering van incasso van aangeboden vorderingen van bestuursorganen’.
(2) Nota van toelichting, onder de kop ‘Grondslag van de bijdrage’.
(3) Nota van toelichting, onder de kop ‘Algemeen’.
(4) Als vaste rechtspraak van het HvJ EU geldt dat iedere activiteit die erin bestaat goederen of diensten op een markt aan te bieden, een economische activiteit is. De Mededeling van de Commissie betreffende het begrip „staatssteun" in de zin van artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB 2016, C 262, blz. 1) vermeldt over het begrip ‘economische activiteit’: Het besluit van een overheid om niet toe te staan dat derden een bepaalde dienst verrichten (omdat zij bijvoorbeeld die dienst intern wil verrichten), sluit niet uit dat er sprake is van een economische activiteit. Hoewel de markt op die wijze wordt afgeschermd, kan er toch sprake zijn van een economische activiteit wanneer andere marktdeelnemers bereid en in staat zouden zijn de dienst op de betrokken markt te verrichten. Meer algemeen is het feit dat een bepaalde dienst intern wordt verricht, niet relevant voor het economische karakter van de activiteit.
(5) De ACM heeft een lijst gepubliceerd met voorbeelden van economische activiteiten door overheden, waaronder zbo’s. Een voorbeeld is het verzorgen van opleidingen of trainingen of verkoop van vastgoed door een zbo. Zie: https://www.acm.nl/nl/publicaties/publicatie/12647/Voorbeelden-economische-activiteiten-markt-en-overheid/
(6) Idem Kamerstukken II 2013/14, 33 912, nr. 3, blz. 13.
(7) In dat geval is de uitzondering van artikel 25h, tweede lid, Mw niet van toepassing. Dit artikel bevat nog enkele andere gronden voor uitzondering van de toepassing van deze wet, bijvoorbeeld voor economische activiteiten die plaatsvinden in het algemeen belang en voor economische activiteiten waarop de Europese staatssteunregels van toepassing zijn (artikel 25h, vierde en vijfde lid, Mw).
(8) Kamerstukken II 2013/14, 33 912, nr. 3, blz. 13: "Bij de opstelling van de algemene maatregel van bestuur waarin nadere regels worden gesteld over de grondslag en de vaststelling van de voor het gebruik van de voorziening verschuldigde bijdrage zal rekening worden gehouden met het vereiste van integrale kostendoorberekening."