Ontwerpbesluit natuurbescherming.

Bij Kabinetsmissive van 24 juni 2016, no.2016001136, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit, houdende regels ter uitvoering van de Wet natuurbescherming (Besluit natuurbescherming), met nota van toelichting.

De Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet worden vervangen door één wet, de Wet natuurbescherming. Het voorliggende ontwerpbesluit geeft uitwerking aan de delegatiebepalingen in de nieuwe wet. De afzonderlijke wetten zijn echter nog duidelijk herkenbaar in de nieuwe wet. Voor het ontwerpbesluit geldt hetzelfde: dat gaat hoofdzakelijk over een programma voor de aanpak van stikstof en over de omgang met planten en dieren in de vrije natuur.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht een dragende motivering of aanpassing van het ontwerpbesluit aangewezen. Het ontwerpbesluit geeft uitwerking aan de mogelijkheid van burgers om bij wijze van uitzondering de toename van de stikstofbelasting door een nieuwe activiteit te salderen met de afname van de stikstofbelasting door gehele of gedeeltelijke beëindiging van een andere activiteit ("externe saldering"), maar daarbij is niet tot uitdrukking gebracht dat daarvoor alleen plaats is in uitzonderlijke situaties, waarbij verzekerd moet zijn dat de werking van het Programma aanpak stikstof niet wordt gefrustreerd. Bij externe saldering is een passende beoordeling niet mogelijk, terwijl zo’n passende beoordeling in veel gevallen door de Habitatrichtlijn wel wordt voorgeschreven. Verder valt op dat de wettelijke normen voor de programmatische aanpak van stikstof nauwelijks worden uitgewerkt, zodat de beleidskeuzes worden overgelaten aan het niveau van de ministeriële regeling, dat daarvoor in het algemeen niet is bedoeld.

Ten slotte wijst de Afdeling er op dat het ontwerpbesluit wat betreft de gebiedsbescherming niet goed is afgebakend ten opzichte van de Visserijwet 1963 en wat betreft de bescherming en bestrijding van planten- en diersoorten niet goed is afgebakend ten opzichte van de Wet dieren.

A. STIKSTOF

1. Externe saldering
De Wet natuurbescherming geeft algemene regels voor een programma dat, mede met het oog op een evenwichtige, duurzame economische ontwikkeling, tot doel heeft:
- de belasting van natuurwaarden van Natura 2000-gebieden (zie noot 1) te verminderen,
- de instandhoudingsdoelstellingen van die gebieden te realiseren, en
- de staat van instandhouding van bedreigde inheemse soorten dieren of planten te verbeteren. (zie noot 2)

Het programma aanpak stikstof (PAS), dat erop gericht is de uitstoot van stikstof in de buurt van een aantal Natura 2000-gebieden te verminderen of te beheersen, vormt een programma als hier bedoeld. Het eerste PAS is vastgesteld op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 en loopt van 2015 tot 2021. De regels in de Wet natuurbescherming en het ontwerpbesluit over het vaststellen van een PAS zullen pas betekenis hebben voor een tweede PAS, dat midden 2021 zal ingaan.

Met het PAS wordt beoogd economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken mogelijk te maken in samenhang met het op termijn realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen voor stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden in Natura 2000-gebieden. Het PAS voorziet, ten einde het doel te bereiken, in (extra) bron- en herstelmaatregelen. De bronmaatregelen zijn gericht op een afname van stikstofdepositie. De herstelmaatregelen zijn gericht op de versterking van de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Een deel van de depositieafname die het gevolg is van bestaande en nieuwe bronmaatregelen, wordt gereserveerd voor nieuwe ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken. Dit deel van de depositieafname wordt aangeduid als "ontwikkelingsruimte". Voor de Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen is een passende beoordeling gemaakt waarin is onderzocht of de effecten van de herstelmaatregelen en de depositiedaling en de effecten als gevolg van de benutting van de depositie- en ontwikkelingsruimte, niet zal leiden tot een verslechtering van de natuurwaarden in die gebieden.

De toedeling van ontwikkelingsruimte aan concrete projecten vindt onder meer plaats bij de verlening van een vergunning voor een project dat stikstof veroorzaakt op een Natura 2000-gebied dat in het PAS is opgenomen. Het PAS dient in deze gevallen, voor het aspect stikstofdepositie, als passende beoordeling. Omdat vergunningverlening buiten het programma om de werking of onderbouwing van het programma kan ondergraven, is als uitvloeisel van dit distributiesysteem in de Wet natuurbescherming bepaald dat een vergunning voor een project dat of handeling die stikstofbelasting veroorzaakt in een Natura 2000-gebied dat in het PAS is opgenomen niet wordt verleend met toepassing van zogenoemde "externe saldering". (zie noot 3) Daarmee wordt bedoeld dat bij de vergunningverlening niet kan worden betrokken dat de toename van de stikstofbelasting door de aangevraagde activiteit wordt gesaldeerd met de afname van de stikstofbelasting door de gehele of gedeeltelijke beëindiging van een andere stikstof veroorzakende activiteit. (zie noot 4)

De Wet natuurbescherming biedt echter de mogelijkheid om uitzonderingen op dit verbod te maken, volgens regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen worden gesteld. (zie noot 5) Die uitzondering is in artikel 2.14 van het ontwerpbesluit voorzien. Deze uitzondering geeft aanleiding tot de volgende opmerkingen.

a. Uitzonderlijk karakter
De mogelijkheid om voor gebieden die in het PAS zijn opgenomen een uitzondering te maken op het verbod van externe saldering is voor het eerst voorzien bij de wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met het PAS, en wel bij amendement. (zie noot 6) Over een eerdere versie van dat amendement heeft de Afdeling op 5 maart 2014 opmerkingen gemaakt in een voorlichting. (zie noot 7)

In het ontwerpbesluit wordt in artikel 2.14, eerste lid, bepaald dat het bestuursorgaan dat bevoegd is tot verlening van een vergunning kan besluiten dat het verbod op extern salderen buiten toepassing blijft. Het bevoegd gezag beslist hiertoe bij afzonderlijk besluit en in overeenstemming met de bestuursorganen die het beheerplan vaststellen voor het betreffende in het PAS opgenomen gebied. (zie noot 8)

Zowel in de toelichting bij het amendement als in de toelichting bij het besluit wordt benadrukt dat een uitzondering op het verbod op extern salderen is bedoeld "als terugvaloptie", en "in uiterste gevallen" (toelichting op het amendement) of "voor uitzonderlijke situaties en onder de strikte condities die moeten verzekeren dat de werking of onderbouwing van het programma niet worden ondergraven" (toelichting ontwerpbesluit). (zie noot 9) De Afdeling leidt hieruit af dat het bestuursorgaan bij het nemen van het besluit inzichtelijk dient te maken welke omstandigheden nopen tot het maken van een uitzondering in het concrete geval en hoe de te maken uitzondering zich verhoudt tot het PAS.

Vereisten als deze voor het nemen van het besluit komen in het voorgestelde eerste lid van artikel 2.14 echter niet tot uitdrukking. Daardoor heeft het bevoegd gezag geen concreet houvast bij het nemen van een besluit; daarmee is voorts onvoldoende verzekerd dat externe saldering alleen in uitzonderlijke gevallen zal worden toegestaan.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan en het ontwerpbesluit aan te passen.

b. Externe saldering en passende beoordeling
Externe saldering mag worden toegepast bij het verlenen van een vergunning voor een project dat stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied dat niet in het PAS is opgenomen. Betreft het stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied dat wél in het PAS is opgenomen, dan kan de vergunning alleen worden verleend als het verbod op extern salderen buiten toepassing wordt gelaten (zie onderdeel a).

Als voor een project bij de vergunningverlening gebruik wordt gemaakt van extern salderen, regelt het ontwerpbesluit de gevolgen. Het ontwerpbesluit bepaalt nu dat, als verzekerd is dat per saldo nergens in het Natura 2000-gebied de stikstofdepositie toeneemt, de door het project veroorzaakte stikstofdepositie niet wordt geduid als een significant gevolg als bedoeld in artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming. (zie noot 10) De tekst maakt niet duidelijk hoe de zekerheid zal worden verkregen dat er geen toename is. De Afdeling gaat er vanuit dat die zekerheid zal worden verkregen door een passende beoordeling, uitgevoerd bij de behandeling van de aanvraag voor een vergunning. De Afdeling adviseert dit in de toelichting te verduidelijken.

c. Uitvoeringsregels
Bij de introductie van de uitzondering op het verbod van externe saldering in de Wet natuurbescherming (bij nota van wijziging) merkte de regering al op:

"Met het oog op de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State [...] is in het voorgestelde derde lid geëxpliciteerd dat de op basis van deze voorgestelde bepaling te stellen uitvoeringsregels in overeenstemming moeten zijn met de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn en dat zij het programma niet mogen doorkruisen." (zie noot 11)

Artikel 8.6, derde lid, van de Wet natuurbescherming omschrijft welke strekking deze regels dienen te hebben: zij moeten verzekeren dat op voorhand geen afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling van het PAS en dat op grond van objectieve gegevens op voorhand kan worden uitgesloten dat projecten of andere handelingen de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied zullen aantasten. Deze uitvoeringsregels zouden moeten zijn opgenomen in het ontwerpbesluit. (zie noot 12) In het ontwerpbesluit zijn echter geen regels aangetroffen die aan die strekking beantwoorden.

De Afdeling adviseert de delegatiebepaling van artikel 8.6 in het ontwerpbesluit nader uit te werken.

2. Programmatische aanpak stikstof: niveau van regelgeving

a. Beperkte uitwerking van wettelijke normen
De Wet natuurbescherming voorziet in de bevoegdheid programma’s vast te stellen om de belasting van natuurwaarden in Natura 2000-gebieden te verminderen en de staat van instandhouding van inheemse planten- en diersoorten te verbeteren. De wettelijke grondslag voor het programma is algemeen omschreven om in de toekomst ook andere programma’s mogelijk te maken, maar de regeling is in de eerste plaats geschreven voor het PAS. (zie noot 13) Het grondslagartikel noemt een aantal onderwerpen die bij, en soms bij of krachtens, algemene maatregel van bestuur moeten of kunnen worden geregeld. (zie noot 14)

Het ontwerpbesluit geeft uitwerking aan deze delegatieopdracht. Het valt daarbij op dat het ontwerpbesluit een groot deel van de wettelijke normen herhaalt, maar die normen niet altijd materieel uitwerkt. Veel regelingsopdrachten worden doorgedelegeerd naar het niveau van de ministeriële regeling.

Normen die in het ontwerpbesluit letterlijk of in iets andere woorden worden herhaald, maar niet of nauwelijks worden uitgewerkt betreffen bijvoorbeeld:
- de verdeling van ontwikkelingsruimte tussen eerste en tweede helft van het programma. Het ontwerpbesluit werkt dit uit door te bepalen dat de toedeling en reservering evenwichtig moeten zijn, (zie noot 15)
- de wijze en de momenten waarop de resultaten van de maatregelen tussentijds worden beoordeeld. Deze wettelijke norm wordt niet uitgewerkt, (zie noot 16)
- voorwaarden waaronder het programma zo nodig tussentijds kan worden gewijzigd. Het ontwerpbesluit wijst de bevoegde organen aan, maar noemt geen voorwaarden, (zie noot 17)
- de mate van belasting van de natuurwaarden en de staat van instandhouding aan het begin van het PAS. Het ontwerpbesluit voegt alleen toe een onderscheid tussen uitstoot van binnen en buiten het gebied, (zie noot 18)
- een sociaaleconomische evaluatie en een weging van de haalbaarheid en betaalbaarheid van herstelmaatregelen. Deze wettelijke norm wordt niet uitgewerkt. (zie noot 19)

Een bijzonder geval is de manier waarop de resultaten van de ecologische beoordeling van het programma moeten worden beoordeeld. Het ontwerpbesluit werkt deze wettelijke norm uit door te bepalen dat in ieder geval wordt beoordeeld in hoeverre de maatregelen: bijdragen aan de doelstellingen, voorkomen dat verslechtering optreedt, voorkomen dat storende factoren met een significant effect optreden voor de beschermde soorten in het gebied, en of de maatregelen de zekerheid bieden dat de natuurlijk kenmerken van het gebied niet worden aangetast. (zie noot 20) Dit is echter vrijwel een herhaling van de doelstellingen van de Habitatrichtlijn en in die zin geen uitwerking van hogere regels. (zie noot 21)

Het geheel overziend valt het op dat het ontwerpbesluit op een aantal punten niet of nauwelijks beleidskeuzes maakt. De beleidskeuzes zullen gemaakt moeten worden op het niveau van de ministeriële regeling (al dan niet in het PAS, dat de status van ministeriële regeling heeft). Ministeriële regelingen zijn echter alleen bedoeld voor administratieve voorschriften, uitwerking van details en voorschriften die frequent of met grote spoed gewijzigd moeten kunnen worden. (zie noot 22)

De Afdeling adviseert de beleidskeuzes die gemaakt moeten worden zoveel mogelijk in het ontwerpbesluit zelf neer te leggen en de delegatie naar het niveau van de ministeriële regeling te beperken tot onderwerpen waar dat niveau voor bedoeld is.

b.Overschrijven van de wet
Zoals onder a opgemerkt worden de wettelijke normen voor het PAS vrijwel volledig herhaald in het ontwerpbesluit. Het is echter niet de bedoeling dat bepalingen uit een hogere regeling in een uitvoeringsregeling worden herhaald, tenzij dat onvermijdelijk is. (zie noot 23) Bij het herhalen van bepalingen uit de hogere regeling kunnen immers onbedoeld verschillen ontstaan, die aanleiding kunnen geven tot interpretatieproblemen. Bovendien is de gebruiker van de regelingen genoodzaakt van beide regelingen kennis te nemen; vooral bij lange en complexe regelingen (zoals hier) kan dat ingewikkeld zijn.

De Afdeling adviseert in het ontwerpbesluit de herhalingen, tenzij dat onvermijdelijk is, te schrappen.

3. Bekendmaking van lagere depositieruimte
Indien uit het krachtens de wet (zie noot 24) voorgeschreven rekenmodel op enig moment is gebleken dat van de oorspronkelijke depositieruimte in een Natura 2000-gebied 5% of minder over is, dan geldt niet de algemene depositiewaarde van 1 mol per hectare per jaar, maar 0,05 mol. (zie noot 25) Uit de toelichting lijkt te volgen dat de vaststelling dat er een lagere depositiewaarde geldt, niet wordt gezien als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). (zie noot 26) Het ontwerpbesluit bepaalt dat de verhoging van de depositiewaarde tot 1 mol per hectare per jaar bij besluit wordt vastgesteld. (zie noot 27) Dit is wél een besluit in de zin van de Awb. Uit de toelichting blijkt niet duidelijk waarom de vaststelling van een lage depositiewaarde niet is te beschouwen als een besluit in de zin van de Awb.

De Afdeling adviseert op het voorgaande in de toelichting in te gaan en het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen.

4.Overlapping met de Visserijwet 1963
De Visserijwet 1963 stelt regels voor de visserij op zee, in kustwateren en in binnenwateren. De Wet natuurbescherming is mede van toepassing in de exclusieve economische zone, maar is niet van toepassing op het gemeenschappelijk visserijbeleid in de exclusieve economische zone: (zie noot 28) dat beleid is geïmplementeerd in de Visserijwet 1963 en de daarop berustende uitvoeringsregelingen. (zie noot 29) De Visserijwet 1963 is mede van toepassing in het Nederlandse kustwater, dat ook de Waddenzee en het Nederlands gedeelte van de Dollard en de Eems omvat. (zie noot 30)

Het ontwerpbesluit is echter zonder beperking van toepassing op activiteiten in:
- het grensgebied, bedoeld in de Aanvullende Overeenkomst bij het Eems-Dollardverdrag,
- de Nederlandse exclusieve economische zone, en
- andere niet-provinciaal ingedeelde gebieden. (zie noot 31)

Deze omschrijving omvat mede activiteiten die vallen onder het gemeenschappelijk visserijbeleid, waarop de Wet natuurbescherming niet van toepassing is en waarvoor die wet geen grondslag biedt.

Overigens is niet zonder meer duidelijk wat moet worden verstaan onder het hiervoor genoemde "grensgebied" in het Eems-Dollardgebied.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit af te stemmen op de afbakening tussen de Visserijwet 1963 en de Wet natuurbescherming, en het begrip "grensgebied" in de toelichting te verhelderen.

5. Betekenis van het Tractaat met België van 1839
Het ontwerpbesluit is van toepassing op "activiteiten die direct het te Londen gesloten Tractaat met België van 19 april 1839 raken". Volgens de toelichting is dit verdrag van nationaal belang vanwege de internationale betrekkingen. (zie noot 32) Het gaat om het verdrag waarmee Nederland de onafhankelijkheid van België erkende en de twee staten de wederzijdse grenzen afbakenden, met afspraken over een Belgische spoorlijn door Limburg (de "IJzeren Rijn") en over de vrije scheepvaart over de Westerschelde.

De Afdeling adviseert in de toelichting te verduidelijken wat in het ontwerpbesluit wordt verstaan onder activiteiten die het Tractaat direct raken.

B. BESCHERMING EN BESTRIJDING VAN SOORTEN

6. Overlapping met de Wet dieren
Tussen de Wet natuurbescherming en de Wet dieren bestaat een overlapping: het houden van dieren die ook inheems in de vrije natuur voorkomen wordt geregeld in beide wetten. In de toelichting wordt onderkend dat er sprake is van een dubbel systeem: het kan zijn dat een levend zoogdier op grond van de ene wet in Nederland mag worden binnengebracht, maar dat het houden ervan verboden is op grond van de andere wet. De verantwoordelijkheid om aan alle relevante regelgeving te voldoen, ligt bij degene die het dier binnen brengt en onder zich heeft. Van overheidszijde is goede voorlichting ter zake van belang, aldus de toelichting. (zie noot 33)

De Afdeling merkt op dat deze dubbele regeling een onevenredige last kan betekenen voor burgers en ondernemingen, temeer omdat de twee handhavingsstelsels uiteenlopend zijn vormgegeven. (zie noot 34) De toelichting maakt niet duidelijk of en op welke wijze goede voorlichting deze last kan wegnemen of verlichten.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en daarbij de vraag te beantwoorden of zo nodig zal worden overwogen om de twee wetten op een geschikt moment op elkaar af te stemmen of om afspraken te maken over het handhavingsbeleid.

7. Gebruik van roofvogels
Op dit moment zijn er twee soorten roofvogels die gebruikt mogen worden bij de jacht en bij het bestrijden en doden van (schadelijke) soorten: de havik (accipiter gentilis) en de slechtvalk (falco peregrinus). (zie noot 35) De staatssecretaris van Economische Zaken heeft op verzoek van de Tweede Kamer laten onderzoeken of ook andere roofvogels kunnen worden gebruikt voor beheer en schadebestrijding. Uit het rapport van Alterra wordt - zo stelt althans de toelichting - de aanbeveling overgenomen om, naast de havik en de slechtvalk ook de woestijnbuizerd (parabuteo unicinctus) aan te wijzen voor de bestrijding van diersoorten die in het gehele land schade veroorzaken - echter niet voor de jacht. (zie noot 36)

a. De woestijnbuizerd
In het onderzoek van Alterra is onderzocht welke risico’s er verbonden zijn aan het gebruik van zeven soorten roofvogels. Voor de woestijnbuizerd wordt de kans op hybridisatie (het ontstaan van hybride vogels door kruising van vogels van verschillende soorten) "waarschijnlijk verwaarloosbaar" geacht. Wel wijzen de onderzoekers op het risico dat woestijnbuizerds zullen ontsnappen en dat de ontsnapte exemplaren zullen concurreren met inheemse roofvogels. Ook wijzen zij op het risico dat deze vogels kleinere honden en katten zullen aanvallen, omdat zij die als geschikte prooi zullen zien. (zie noot 37) Woestijnbuizerds jagen van nature in groepen en kunnen dus grotere prooien uitkiezen dan solitair jagende vogels. Anders dan de toelichting stelt, komt Alterra niet tot de aanbeveling het gebruik van de woestijnbuizerd toe te staan.

De woestijnbuizerd is bovendien niet inheems in Europa; bij de introductie in Nederland zal eerst moeten worden onderzocht, en met de Europese Commissie moeten worden overlegd, of de introductie of verspreiding van de woestijnbuizerd een bedreiging is of nadelige gevolgen kan hebben voor de biodiversiteit en de plaatselijke flora en fauna. (zie noot 38)

Overigens is nog een vraag hoe de woestijnbuizerd kan worden getraind en opgeleid om schadelijke soorten te verjagen zonder prooi te vangen. (zie noot 39)

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de risico’s die door Alterra worden genoemd en op de vraag of met de Commissie overleg is gepleegd, en zo nodig het besluit aan te passen.

b. De slechtvalk
Uit het onderzoek van Alterra komt verder naar voren dat de risico’s van de slechtvalk groot zijn. In de vrije natuur komen hybride valken voor (zoals kruisingen tussen slechtvalk en andere valkensoorten), maar de aantallen vallen in het niet bij de aantallen die gekweekt worden door kunstmatige inseminatie: in de EU werden in 2005 bijvoorbeeld meer dan 3000 hybride valken geproduceerd. In de valkerij wordt grote waarde gehecht aan hybride valken omdat deze betere eigenschappen bezitten voor de jacht. De in gevangenschap gekweekte hybride valken ontsnappen regelmatig en vormen een risico voor natuurlijke inseminatie met slechtvalken die in Nederland in het wild leven. Er is een aanzienlijk risico dat zij broedparen van wilde soorten verstoren. Een ander soort risico is dat van wildvang (illegale vangst van roofvogels), dat wordt vergroot als het toegestaan is roofvogels van meer soorten te houden. (zie noot 40) In de toelichting wordt geen aandacht besteed aan deze onderzoeksresultaten voor de slechtvalk.

De Afdeling adviseert op die resultaten in de toelichting in te gaan en zo nodig het gebruik van de slechtvalk nader te overwegen.

c.Andere aanbevelingen
Alterra komt met zes aanbevelingen. Zij beveelt onder meer aan het houden en fokken van hybride valken en (hybriden van) uitheemse buizerdsoorten te verbieden, een meldplicht in te stellen in geval een valkeniersvogel ontsnapt, een maximaal aantal te houden roofvogels op te nemen, en een protocol op te stellen om aangetroffen valkerijvogels uit het wild te verwijderen. (zie noot 41) Op geen van de zes aanbevelingen wordt in de toelichting ingegaan.

De Afdeling adviseert de zes aanbevelingen van Alterra in de toelichting te bespreken en het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen.

8. Noodmaatregelen tegen invasieve soorten
De Verordening voor de preventie en beheersing van invasieve uitheemse soorten geeft lidstaten de bevoegdheid noodmaatregelen te treffen tegen soorten die niet op de Unielijst van zorgwekkende invasieve uitheemse soorten staan maar waarschijnlijk wel aan de criteria voldoen. (zie noot 42) Het ontwerpbesluit draagt het treffen van zulke noodmaatregelen op aan de minister. (zie noot 43)

De betreffende bepaling uit de verordening (zie noot 44) wordt overgeschreven in het ontwerpbesluit. Daarbij ontbreekt overigens het element "opzettelijk" als onderdeel van de verboden, dat wel in de verordening wordt genoemd. Afgezien daarvan is uitgangspunt dat bepalingen van EU-verordeningen niet worden overgenomen in een nationale regeling, tenzij daarvoor een bijzondere reden bestaat. (zie noot 45) Uit de toelichting blijkt niet van het bestaan van een dergelijke bijzondere reden.

De Afdeling adviseert te volstaan met het aanwijzen van de minister als het nationaal bevoegde orgaan en voor het overige alleen naar de verordening te verwijzen.

C. OVERIG

9. Hanteerbaarheid van de tekst van het ontwerpbesluit
Zoals opgemerkt door Actal wordt in verschillende reacties naar voren gebracht dat het ontwerpbesluit complex is en moeilijk te begrijpen. De complexiteit komt ten dele voort uit het grote aantal verwijzingen naar andere regelingen of artikelen. (zie noot 46) Op deze opmerkingen wordt in de toelichting niet ingegaan. De Afdeling onderschrijft de kritische opmerkingen die in de consultatie naar voren zijn gekomen: door het grote aantal verwijzingen (zie noot 47) (overigens ook in de Wet natuurbescherming) is het niet goed mogelijk een artikel te begrijpen als niet eerst de verwijzingen zijn nagetrokken; (zie noot 48) de bronnen waarnaar wordt verwezen bevatten veelal zelf ook weer verwijzingen, zodat het snel kennisnemen van een onderdeel van de regeling vaak onmogelijk zal zijn. (zie noot 49)

De Afdeling adviseert te bezien of het aantal verwijzingen kan worden verminderd. Voor zover dat in dit stadium van voorbereiding niet goed meer mogelijk zal zijn, verdient het aanbeveling te bezien of er daarnaast nog andere methoden zijn om de toegankelijkheid van het ontwerpbesluit te vergroten, zoals door het toevoegen van kopjes aan de artikelen.

10. Bevoegd orgaan voor natuurnetwerk Nederland
In het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening is, waar het gaat om de vormgeving van natuurnetwerk Nederland (voorheen bekend als de ecologische hoofdstructuur), een centrale plaats toegekend aan de provinciale verordening: het aanwijzen van de gebieden die het natuurnetwerk vormen, vastlegging van de grenzen en van de wezenlijke kenmerken en waarden, en vaststelling van regels omtrent de inhoud van bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan. (zie noot 50) Deze provinciale verordening wordt vastgesteld door provinciale staten nu niet bij wet anders is bepaald. (zie noot 51)

Tot voor kort was op wetsniveau niets geregeld over natuurnetwerk Nederland. In de Wet natuurbescherming wordt nu bepaald dat gedeputeerde staten in hun provincie zorg dragen voor de totstandkoming en instandhouding van natuurnetwerk Nederland en dat zij gebieden aanwijzen die tot dit netwerk behoren. (zie noot 52) Het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening wordt hier echter niet op aangepast.

Indien deze wetswijziging niet berust op een bewuste keus van de wetgever, valt te overwegen de Wet natuurbescherming op dit punt te wijzigen. Is dat wel het geval, dan dient het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening te worden aangepast en dient te worden voorzien in overgangsrecht voor de bestaande provinciale verordeningen.

De Afdeling adviseert de toelichting, en zo nodig het ontwerpbesluit, aan te vullen.

11. Transponeringstabellen
Het ontwerpbesluit strekt mede ter implementatie van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. In de toelichting bij het ontwerpbesluit is echter geen transponeringstabel opgenomen die duidelijk maakt hoe deze twee richtlijnen worden omgezet in de wet en het besluit. (zie noot 53) In de memorie van toelichting bij het voorstel van Wet natuurbescherming zijn wel transponeringstabellen opgenomen voor de richtlijnen en het wetsvoorstel. (zie noot 54) In de loop van de parlementaire behandeling is het voorstel echter ingrijpend gewijzigd. Bovendien vindt de concrete omzetting van richtlijnbepalingen voor een deel plaats in het ontwerpbesluit; met de wet alleen is de omzetting dus niet volledig. (zie noot 55)

De Afdeling adviseert in de toelichting transponeringstabellen op te nemen, waarin de omzetting van de richtlijn volledig wordt uitgewerkt, ongeacht het niveau van de regelgeving.

12. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W15.16.0161/IV

- In de aanhef de verwijzing naar overleg met gedeputeerde staten van de provincies schrappen (aanwijzingen 109 en 110 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar)).Voorts daarin opnemen artikel 3.4 van de Wet natuurbescherming (uitgewerkt in artikel 3.9, derde lid) en artikel 2.1, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (in verband met artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht).
- In artikel 1.1 de omschrijving van "dierenambulance" overbrengen naar artikel 1.4 en die van "mistnetten" naar artikel 3.11, nu die begrippen alleen in het genoemde artikel voorkomen. Voorts de drie genoemde verordeningen zo mogelijk definiëren met een roepnaam.
- In artikel 1.3, eerste lid, onderdeel a, onder 2, "voor zover deze in beheer zijn bij het Rijk" schrappen, omdat dat altijd het geval is (artikel 3.2 van het Waterbesluit). Voorts in onderdeel h het Tractaat met België van 19 april 1839 correct citeren en een vindplaats opnemen (aanwijzing 88 Ar).
- In de toelichting bij artikel 1.3, tweede lid, ingaan op de verschillen tussen de daar opgesomde wetsbepalingen en de opsomming in artikel 1.3, vijfde lid, van de wet, nu de opsommingen voor het grootste deel overeenkomen. Voorts in de tekst van onderdeel b verduidelijken op welke bepalingen de woorden "met uitzondering van" terugslaan.
- In artikel 1.7, tweede lid, onderdeel b, de verwijzing naar artikel 3.19, vierde lid, en artikel 3.25, derde lid, schrappen, nu deze leden niet worden genoemd in de grondslagbepaling (artikel 1.3, vijfde lid, aanhef, van de wet).
- In artikel 2.1, zevende lid, de term "maakt … bekend" vermijden, nu het programma al wordt bekendgemaakt met toepassing van artikel 3:42, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en een besluit maar één keer (met rechtsgevolg) kan worden bekendgemaakt.
- De artikelen 2.7 en 2.8 omdraaien: de ministeriële regeling, bedoeld in artikel 2.8, gaat aan de toedeling van ontwikkelingsruimte vooraf.
- De delegatiebepaling in artikel 2.7, derde lid, verplicht maken, nu de hier bedoelde ministeriële regeling kennelijk onmisbaar is (toelichting, paragraaf 3.1.3.4, onder "Rekenmethodiek en registratie").
- In de artikelen 3.1 en 3.4 en in bijlage 1 telkens, naast de Nederlandse naam, ook de wetenschappelijke naam vermelden, zoals tot nu toe gebruikelijk.
- In artikel 3.2, tweede lid, de aanwijzingen 129 en 130 Ar in acht nemen, om te voorkomen dat de aanwijzing van een organisatie niet kan worden gewijzigd of ingetrokken.
- De eisen die worden gesteld aan het geweer en de munitie (artikelen 3.9, eerste lid, onderdeel a, 3.13, 3.14 en 3.15) in één artikel bij elkaar plaatsen; artikel 3.9, tweede lid, onderdeel e, en vierde lid, kan vervallen, omdat dit herhaalt wat elders is geregeld.
- In artikel 3.9, eerste lid, "lange honden" definiëren, nu de term niet direct duidelijk is.
- In artikel 3.9, tweede lid, onderdelen c, d en g, "het vangen of doden" telkens vervangen door: "het vangen", aangezien het niet de bedoeling is dat dieren worden gedood door middel van lokvogels, lokgeluiden of lokvoer (toelichting op artikel 3.9, voorvoorlaatste alinea).
- Artikel 3.9, derde lid, combineren met het eerste en tweede lid, om herhaling te voorkomen en om te verzekeren dat de voorwaarden, genoemd in het zesde lid, van toepassing zijn.
- In de artikelen 3.13 en 3.14 "artikel 3.26, eerste lid, van de wet" telkens wijzigen in: artikel 3.26, tweede lid, van de wet. In artikel 3.13, eerste lid, de kaliberaanduiding voor een gladde loop afstemmen op het Meeteenhedenbesluit.
- In artikel 3.17, eerste lid, gericht verwijzen naar (artikel 2:48 van) de Wet op het financieel toezicht en daarbij aangeven voor welk soort verzekering de vergunning moet zijn verleend.
- Artikel 4.1, tweede en derde lid, vormgeven overeenkomstig aanwijzing 143, eerste lid, Ar.
- In artikel 5.13 (wijziging Besluit omgevingsrecht) uitwerking geven aan de delegatieopdrachten van artikel 2.31, eerste lid, onderdeel d, en tweede lid, onderdeel c, en artikel 2.33, tweede lid, onderdeel f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
- In artikel 5.14 het daar gewijzigde besluit volledig actualiseren óf de situatie van 2009 zo laten.
- In artikel 5.18, tweede lid, wat betreft handelingen en gebeurtenissen die plaatsvonden vóór 1 juli 2015, niet verwijzen naar artikelen van de Wet natuurbescherming: die wet was toen nog niet vastgesteld en in werking getreden.
- Artikel 5.21, tweede lid, schrappen, nu in het vijfde lid is geregeld dat op oude aanvragen het nieuwe recht wordt toegepast en in artikel 9.4, eerste lid, van de Wet natuurbescherming de oude vergunningen worden gelijkgesteld met de nieuwe vergunningen.
- Artikel 5.21, vierde lid, schrappen, nu in het vijfde lid is geregeld dat op oude aanvragen het nieuwe recht wordt toegepast en in artikel 9.6, eerste lid, van de Wet natuurbescherming de oude ontheffingen worden gelijkgesteld met de nieuwe ontheffingen.
- In de opsomming van artikelen van de Wet natuurbescherming die niet in werking zullen treden (toelichting, paragraaf 6.3.3 (Bestuurlijke lasten), onder "Provincies en gemeenten", noot 142) ook opnemen artikel 10.14, onderdeel A, onder 3, en onderdeel B, onder 3. Voorts bezien of het afzien van "verplichte aanhaking" ook gevolgen zou moeten hebben voor artikel 14.4d van de Wet milieubeheer, voorgesteld in wetsvoorstel 34 287, zie Kamerstukken II 34 287, nr. 3, blz. 11-13.
- In de transponeringstabel van de CITES-verordening (nr. 338/97) artikel 4.1 van het ontwerpbesluit opnemen.
- Ministeriële regelingen die uitsluitend zijn gebaseerd op de Flora- en faunawet of op amvb’s op basis van die wet en die moeten blijven gelden, omhangen (aanwijzing 227 Ar). Het betreft onder meer de Regeling aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en faunawet, de Jachtregeling en de Regeling tarieven Flora- en faunawet.
- In de toelichting, paragraaf 2, zevende tekstblok, de bewering dat wegaanpassingsbesluiten en tracébesluiten worden genomen door de Minister van Infrastructuur en Milieu in overeenstemming met de Minister van Economische Zaken corrigeren, nu deze overeenstemmingseis in de Wet natuurbescherming (artikelen 10.6, onderdeel A, en 10.7, onderdeel A) is geschrapt.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 10 oktober 2016

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: Afdeling) adviseert het besluit vast te stellen, nadat met haar opmerkingen rekening is gehouden. Deze opmerkingen strekken onder andere tot verduidelijking van de regeling die bij uitzondering - ondanks het bestaan van een programmatische aanpak voor de stikstofbelasting van Natura 2000-gebieden - vergunningverlening voor projecten op basis van externe saldering van stikstofdepositie toestaat. Daarnaast maakt de Afdeling opmerkingen over de uitwerking van de wettelijke normen voor de programmatische aanpak stikstof en over de afbakening van het besluit tot de Visserijwet 1963 en de Wet dieren.

1. a. In artikel 2.14, eerste lid, van het besluit is overeenkomstig het advies van de Afdeling tot uitdrukking gebracht dat de afwijking waarin het artikel voorziet uitsluitend wordt toegepast in uitzonderlijke gevallen en uitsluitend ingeval verzekerd is dat een goede werking van het programma, bedoeld in artikel 2.1, overigens niet in gevaar komt. Paragraaf 3.2.2 en de artikelsgewijze toelichting in hoofdstuk 8 van de nota van toelichting zijn hierop aangepast.

b. Zoals de Afdeling terecht opmerkt, kunnen bij de projecten waarop artikel 2.14, derde lid, betrekking heeft op voorhand significante effecten niet worden uitgesloten. Zij kunnen immers in zichzelf, los van de externe saldering, tot een toename van de stikstofbelasting op reeds overbelaste gebieden leiden. Daarom moeten zij passend worden beoordeeld. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in het derde lid, aanhef en onderdeel a, verduidelijkt dat de externe saldering plaatsvindt binnen de context van artikel 2.7, derde lid, aanhef en onderdeel a, in samenhang met artikel 2.8, derde lid, van de wet. Het gaat dus om een context waarbij vergunningverlening aan de orde is en waarbij op basis van een passende beoordeling zal moeten worden vastgesteld dat het project als gevolg van de genomen maatregelen nergens in het desbetreffende Natura 2000-gebied een toename van de stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats veroorzaakt. Is aan die voorwaarde voldaan, dan staat de stikstofdepositie niet in de weg aan vergunningverlening; uiteraard zal te allen tijde ook moeten worden bezien of er eventueel andere factoren dan stikstofdepositie zijn die aan vergunningverlening in de weg zouden kunnen staan. Gegeven de situatie die hier aan de orde is, is overeenkomstig de systematiek en terminologie van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn niet zozeer de vraag of significante gevolgen kunnen worden uitgesloten, maar of met zekerheid kan worden uitgesloten dat de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende Natura 2000-gebied worden aangetast. De terminologie in artikel 2.14, derde lid, is hierop aangepast, zonder dat daarmee overigens de inhoudelijke strekking van de bepaling wijzigt. De artikelsgewijze toelichting in hoofdstuk 8 van de nota van toelichting is in lijn gebracht met deze wijziging.

c. Met de onder b besproken wijziging van artikel 2.14, derde lid, van het besluit is verduidelijkt dat de kaders voor de vergunningverlening voor projecten als neergelegd in artikel 2.7 en 2.8 van de wet van toepassing blijven, wat onder meer betekent dat een passende beoordeling moet worden opgesteld waarin wordt vastgesteld dat per saldo nergens in het Natura 2000-gebied sprake is van toename van stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats (zie onder b). Daarmee worden ten aanzien van de voldoening aan de vereisten van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voldoende zekerheden geboden. Op dat punt zijn nadere regels derhalve niet meer nodig. Artikel 2.14, derde lid, brengt voorts tot uitdrukking dat moet worden onderbouwd dat geen beroep mag worden gedaan op effecten van maatregelen die in het programma zijn opgenomen. Daarmee wordt doorkruising van de werking van het programma voorkomen, iets wat op grond van het aangescherpte eerste lid van artikel 2.14 van het besluit ook zal moeten worden gemotiveerd in het besluit om het programma buiten toepassing te laten (zie onder a). Het zesde lid van artikel 2.14 verplicht bovendien tot een adequate vastlegging van de effecten van toepassing van de afwijkingsmogelijkheid en het betrekken van deze effecten bij de monitoring en - op basis daarvan zo nodig bijsturing - van het programma voor de aanpak van de stikstofbelasting. Ook op dat punt zijn geen nadere regels meer nodig. Er is derhalve voldoende uitwerking gegeven aan artikel 8.6, derde lid, van de wet.

2.a. In zijn algemeenheid wijst de regering erop dat het stelsel van regels, zoals dat thans is opgenomen in de artikelen 19kg en volgende van de Natuurbeschermingswet 1998 en in het Besluit grenswaarden programmatische aanpak, in zijn geheel is overgenomen in het Besluit natuurbescherming. Het gaat om een stelsel dat vorm is gegeven overeenkomstig eerdere voorlichting en advisering door de Afdeling. (zie noot 56) Dat stelsel bevat alle wezenlijke elementen overeenkomstig de ter zake gemaakte beleidskeuzen. Van doordelegeren van essentiële systeembepalende regels naar een ministeriële regeling is geen sprake. In de op grond van de Wet natuurbescherming en het Besluit natuurbescherming vast te stellen ministeriële regeling, de Regeling natuurbescherming, zullen uitsluitend regels van meer technische aard worden opgenomen. Het gaat dan om regels over berekeningswijzen, rekenmodellen en registratieverplichtingen en dergelijke, zoals die ook zijn opgenomen in de vigerende Regeling programmatische aanpak stikstof.

De regering wijst er ook op dat dit stelsel van regels de uitkomst is van een uitvoerige, recente gedachtewisseling met beide Kamers der Staten-Generaal. Op basis van deze regels is voor de periode juli 2015 - juli 2021 een programma vastgesteld, waarover eveneens een uitvoerige gedachtewisseling met de Tweede Kamer heeft plaatsgevonden. Daaraan voorafgaand hebben een intensief bestuurlijk traject met alle betrokken bevoegde gezagen en een brede consultatie van het maatschappelijk veld en stakeholders plaatsgevonden. Aan het vigerende stelsel valt op dit moment materieel weinig toe te voegen of af te doen. Er is geen sprake van gewijzigde inzichten ten opzichte van de afwegingen die recent nog hebben plaatsgevonden. Een doelmatige en doeltreffende aanpak van de overbelasting van de Natura 2000-gebieden door stikstofdepositie is gebaat bij bestendigheid van het geldende juridische kader. Enkel op kleine onderdelen kan een verduidelijking van de regels aan de orde zijn.

Specifiek in reactie op de voorbeelden in het advies zij het volgende opgemerkt:
- Artikel 1.13, derde lid, van de Wet natuurbescherming bepaalt dat regels "kunnen" worden gesteld over de verdeling van ontwikkelingsruimte over de eerste en de tweede helft van het tijdvak. Die regels behoeven dus niet te worden gesteld. Overeenkomstig artikel 19kn, derde lid, tweede volzin, van de Natuurbeschermingswet 1998, zoals dat is komen te luiden als gevolg van amendering door de Tweede Kamer, is in artikel 2.4 van het besluit volstaan met te bepalen dat die verdeling evenwichtig moet zijn. Zoals uit het gevoerde parlementaire debat duidelijk wordt, is bewust afgezien van een verdere precisering in de wet van wat evenwichtig is. Wel bestond al de
mogelijkheid op grond van artikel 19kn, vierde lid, van de Natuurbescher¬mingswet 1998 om in de toekomst desgewenst bij ministeriële regeling nadere regels te stellen. Daartoe is tot op heden niet overgegaan. Uitgangspunt is dat de bij het programma betrokken partijen de ruimte behouden om hier in gezamenlijkheid in het programma invulling aan te geven op basis van overeenstemming. De inzichten op dit punt zijn niet gewijzigd en er is geen behoefte aan aanvulling van het Besluit natuurbescherming op dit punt. Het advies van de Afdeling wordt dus niet overgenomen.
- Artikel 2.6 van het besluit, dat nadere regels stelt over de beoordeling van het programma, is naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling wel iets verduidelijkt, in aansluiting op de invulling die hieraan wordt gegeven in het geldende programma aanpak stikstof. Van doordelegeren naar een ministeriële regeling is hier overigens geen sprake; voor het stellen van nadere regels bij ministeriële regeling biedt het besluit ook geen basis.
- Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling dat een uitwerking wordt gemist van de voorwaarden waaronder het programma zo nodig tussentijds kan worden gewijzigd, zij opgemerkt dat voor een wijziging van het programma uiteraard dezelfde voorwaarden gelden als voor de vaststelling van een nieuw programma. Om dit te verduidelijken is een nieuw zevende lid in artikel 2.1 van het besluit opgenomen, waarin wordt geëxpliciteerd dat een wijziging van het programma geen afbreuk mag doen aan de doelstellingen, genoemd in het eerste en tweede lid van artikel 2.1; het oorspronkelijke zevende lid van artikel 2.1 is vernummerd tot achtste lid. Tevens is een derde lid toegevoegd aan artikel 2.2 dat expliciteert dat de inhoudelijke eisen voor het vast te stellen programma ook bij een wijziging van dat programma in acht moeten worden genomen. Verder zij gewezen op de specifieke regels over wijzigingen van het programma die in het ontwerp al waren opgenomen in de artikelen 2.1, vijfde en zevende (thans achtste) lid, en 2.10. Van doordelegeren naar een ministeriële regeling is hier geen sprake; voor het stellen van nadere regels bij ministeriële regeling biedt het besluit ook geen basis.
- De Afdeling kan niet worden gevolgd bij de laatste 3 voorbeelden. Deze voorbeelden hebben betrekking op de in artikel 1.13, tweede lid, onderdeel f, van de Wet natuurbescherming genoemde elementen die in het programma moeten worden opgenomen: de mate van belasting van de natuurwaarden en de staat van instandhouding aan het begin van het tijdvak van het programma, de sociaaleconomische evaluatie en een weging van de haalbaarheid en betaalbaarheid van de maatregelen, alsmede de resultaten van de ecologische beoordeling. Artikel 1.13, aanhef en tweede lid, onderdeel f, van de Wet natuurbescherming schrijft voor dat de algemene maatregel van bestuur in elk geval de verplichting bevat tot opname in het programma van een beschrijving van voornoemde elementen. Gezien de formulering van de wettelijke opdracht is een herhaling van de wettelijk voorgeschreven elementen voor het programma in het Besluit natuurbescherming een gegeven. Het stellen van nadere regels ter uitwerking van die elementen volgt echter - anders dan de Afdeling lijkt te veronderstellen - niet uit de wettelijke bepaling. In het besluit zijn alleen nadere regels opgenomen als dat nodig is om de betrokken elementen te vertalen naar de specifieke doelstelling en strekking van het programma aanpak stikstof, of als dat nodig is om zeker te stellen dat wordt voldaan aan de eisen van de Habitatrichtlijn. De artikelen 2.2 (zie noot 57), eerste lid, onderdelen a, f en i, en 2.5 van het Besluit natuurbescherming waaraan de Afdeling refereert sluiten derhalve geheel aan bij de wettelijke opdracht. Van doordelegeren naar een ministeriële regeling is geen sprake; voor het stellen van nadere regels bij ministeriële regeling biedt het besluit ook geen basis.

Wat betreft artikel 6 van de Habitatrichtlijn zij verder nog opgemerkt dat dat niet zozeer doelstellingen van de richtlijn bevat, zoals de Afdeling aangeeft, maar een toetsingkader houdende de ecologische vereisten waaraan moet zijn voldaan bij de formulering van maatregelen en het toestaan van nieuwe ontwikkeingen. Op het belang daarvan voor de juridische houdbaarheid van het programma aanpak stikstof heeft de Afdeling bij gelegenheid van haar voorlichting over het programma aanpak stikstof en bij haar advisering over de wettelijke regeling van de programmatische aanpak stikstof een en andermaal gewezen. (zie noot 58) Het is derhalve essentieel dat de vereiste ecologische onderbouwing van het programma op dat toetsingskader is geënt. Artikel 2.5 van het Besluit natuurbescherming verzekert dat.

In het licht van het voorgaande kan de regering de opmerkingen van de Afdeling over de op het niveau van de algemene maatregel van bestuur te maken beleidskeuzen en over herhalingen van wettelijke normen niet plaatsen.

Ter voorkoming van misverstanden zij tot slot opgemerkt dat het programma aanpak stikstof, anders dan de Afdeling schrijft, niet de status van ministeriële regeling heeft. Verwezen zij naar artikel 2.1, derde en vierde lid, van het Besluit natuurbescherming. Deze bepalingen voorzien in een besluit tot vaststelling van het programma door de Minister van Economische Zaken en de Minister van Infrastructuur en Milieu, in overeenstemming met de bestuursorganen die bevoegd zijn voor de vaststelling van het beheerplan voor de Natura 2000-gebieden die in het programma zijn opgenomen.

b. Voor de reactie op de opmerking van de Afdeling over overschrijven van de wet, zij verwezen naar de reactie onder a.

3. De verlaging van de grenswaarde geschiedt van rechtswege. Dat wijzigt niet ten opzichte van het regime dat thans nog geldt op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. Daaraan gaat geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht vooraf. De verhoging die aan de orde is nadàt eerder van rechtswege een verlaging van de grenswaarde heeft plaatsgevonden vereist evenwel een specifieke afweging, die wèl uitmondt in een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De nota van toelichting is met de strekking van het besluit in overeenstemming.

4. De opmerking van de Afdeling berust kennelijk op een misverstand. De door de Afdeling aangehaalde bepaling (artikel 1.3, eerste lid, onderdeel f, van het besluit) regelt geen activiteiten die vallen onder het gemeenschappelijk visserijbeleid. Zij regelt in welke gevallen - in casu ten aanzien van welke activiteiten - wettelijke bevoegdheden zoals de verlening van vergunningen, vrijstellingen en ontheffingen bij het Rijk liggen in plaats van bij de provincies. Zowel het betrokken artikel als de nota van toelichting is daar helder over. De wettelijke bevoegdheden liggen onder meer bij het Rijk als sprake is van de in voornoemde bepaling genoemde specifieke activiteiten: mechanische schaal- en schelpdiervisserij en sleepnetvisserij in zoute wateren. Dergelijke activiteiten vallen alleen buiten de reikwijdte van de Wet natuurbescherming ingeval - zoals artikel 1.2, tweede lid, van de Wet natuurbescherming bepaalt - twee cumulatieve voorwaarden zijn vervuld: 1) zij vallen onder de reikwijdte van het gemeenschappelijk visserijbeleid en 2) zij worden uitgeoefend in de Exclusieve economische zone. Voor schelpdiervisserij geldt dat deze activiteit niet onder de reikwijdte van het gemeenschappelijk visserijbeleid valt en bovendien vaak in de territoriale wateren en Waddenzee plaatsvindt, dus buiten de Exclusieve economische zone. Voor sleepnetvisserij geldt dat deze - afhankelijk van de vissoort - ook niet altijd onder het gemeenschappelijk visserijbeleid valt en bovendien ook vaak in de territoriale wateren plaatsvindt, dus buiten de exclusieve zone. In die gevallen zijn de materiële normen van de Wet natuurbescherming gewoon van toepassing en kan bij mogelijke nadelige effecten van de activiteiten voor op grond van de wet beschermde natuurwaarden een vergunning of ontheffing vereist zijn. De artikelen 1.2 en 1.3 van het besluit regelen dat voor de verlening van die vergunning of ontheffing de Minister van Economische Zaken in plaats van gedeputeerde staten bevoegd is.

Die bevoegdheid geldt ook voor besluiten ten aanzien van andere activiteiten dan visserij die plaatsvinden in de Exclusieve economische zone en ten aanzien van activiteiten die plaatsvinden in niet-provinciaal ingedeelde gebieden of in het grensgebied in Eems-Dollardgebied, zoals duidelijk wordt uit artikel 1.3, eerste lid, onderdeel g (in het ontwerp als voorgelegd aan de Afdeling: onderdeel f), van het besluit. Die bepaling verwijst voor het begrip ‘grensgebied’ naar artikel 1 van de op 14 mei 1962 te Bennekom tot stand gekomen aanvullende Overeenkomst bij het Eems-Dollardverdrag (Trb. 1962, nr. 54). Het betrokken gebied is nauwkeurig aangegeven op de bij dat artikel behorende kaart. De nota van toelichting is op dit punt verder verduidelijkt.

5. Hier speelt bij de Afdeling hetzelfde misverstand als bij het vorige punt. Artikel 1.3 regelt - anders dan de Afdeling in haar advies schrijft - niet dat het besluit van toepassing is op activiteiten die direct het te Londen gesloten Tractaat met België van 19 april 1839 raken. Het regelt dat de bevoegdheid tot het voor deze activiteiten verlenen van vergunningen, vrijstellingen en ontheffingen op grond van de Wet natuurbescherming aan het Rijk toekomt in plaats van aan provincies. Het gaat dan bijvoorbeeld om vergunningverlening voor activiteiten die de toegankelijkheid van de Antwerpse haven voor scheepvaart moeten verzekeren en die potentieel nadelige gevolgen voor op grond van de wet beschermde natuurwaarden hebben. De nota van toelichting is op dit punt verder verduidelijkt.

6. In het licht van het advies van de Afdeling is de nota van toelichting aangevuld met een nieuwe paragraaf 4.6 over de verhouding tussen de Wet dieren en de Wet natuurbescherming op het punt van het houden van zoogdieren. Er geldt op grond van de Wet dieren thans een houdverbod voor negentien zoogdiersoorten, waarvan er tien vallen onder de regels ter uitvoering van de verordening invasieve uitheemse soorten en drie onder de regels ter uitvoering van de CITES-basisverordening. De gevolgen van deze overlap zijn beperkt, gezien het aantal betrokken soorten. Bovendien is in het Besluit houders van dieren voorzien in afstemming tussen de positieflijst en de Wet natuurbescherming. Van een onevenredige last voor burgers en ondernemers is, anders dan de Afdeling stelt, dus geen sprake. Eén en ander kan anders komen te liggen als het systeem van de positieflijst verder wordt ingevoerd, zoals het voornemen is. Op dat moment zal nader worden bezien of verdere afstemming van de Wet dieren en de Wet natuurbescherming op dit punt nodig is.

De opmerking van de Afdeling over de uiteenlopende vormgeving van de handhavingsstelsels van de Wet dieren en de Wet natuurbescherming berust kennelijk op een misverstand. Artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren inzake het houdverbod is, anders dan de Afdeling lijkt te stellen, niet handhaafbaar met bestuurlijke boetes (zie artikel 8.6, eerste lid, onderdeel a, van de Wet dieren voor de lijst van handelingen ten aanzien waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd).

7. a. Paragraaf 4.2.3 van de nota van toelichting is in lijn met de opmerkingen van de Afdeling aangevuld. De Afdeling vraagt tevens of met de Europese Commissie overleg is gepleegd over de voorgenomen aanwijzing van de woestijnbuizerd als vogel die bij populatiebeheer of schadebestrijding kan worden gebruikt, hetgeen aangewezen zou zijn in het licht van artikel 11 van de Vogelrichtlijn. Anders dan de Afdeling lijkt te veronderstellen, betreft de aanwijzing van de woestijnbuizerd als vogel die bij populatiebeheer of schadebestrijding kan worden gebruikt niet een introductie in de natuur in de zin van artikel 11 van de Vogelrichtlijn. Het gaat om vogels die worden gehouden en worden gebruikt voor het vangen en doden van bepaalde dieren. Overleg met de Commissie is dan ook niet nodig.
Het daadwerkelijk uitzetten van dieren in de natuur is overigens ten algemene verboden op grond van artikel 3.34, eerste lid, van de Wet natuurbescherming.

b. De opmerking van de Afdeling berust kennelijk op een misverstand. De door de Afdeling aangehaalde resultaten uit een onderzoek van Alterra naar de uitbreiding van de mogelijkheden voor valkerij onder de Wet natuurbescherming zien - ten aanzien van de slechtvalk - op de situatie dat het gebruik van een viertal andere valkensoorten en hybriden daarvan zou worden toegestaan. Als dat het geval zou zijn, dan zouden er bij eventuele ontsnappingen aanmerkelijke risico’s op hybridisatie en competitie met in het wild levende slechtvalken ontstaan. Nu geen van de vier andere valkensoorten wordt aangewezen als toegestane jachtvogel en het gebruik van hybriden van verschillende valkensoorten ook niet is toegestaan, doen deze risico’s zich niet voor. Het onderzoek van Alterra is overigens niet gericht op het huidige gebruik van de slechtvalk als jachtvogel.

c. De door de Afdeling aangehaalde zes aanbevelingen uit het rapport van Alterra zien op de situatie dat, tegen het advies van Alterra in, besloten zou zijn tot de aanwijzing van acht nieuwe vogelsoorten om te gebruiken als jachtvogel. Nu besloten is de aanwijzing van nieuwe soorten te beperken tot de woestijnbuizerd, is deze aanbeveling van Alterra niet relevant. In het licht van de opmerking van de Afdeling onder 7a is in de nota van toelichting ingegaan op de vraag hoe in de praktijk met de door Alterra gesignaleerde risico’s van de aanwijzing van de woestijnbuizerd kan worden omgegaan.

8. Artikel 3.31 is in lijn met het advies van de Afdeling aangepast.

9. De regering wijst erop dat de complexiteit van het besluit vooral het gevolg is van het feit dat sprake is van een - veelal technische - verdere invulling van heel verschillende onderwerpen die in de wet geregeld zijn, onderwerpen die soms inhoudelijk ook complex zijn. Tegen deze achtergrond heeft de regering bijzondere aandacht besteed aan de nota van toelichting bij het besluit, waarin steeds per onderwerp uitvoerig wordt beschreven wat het wettelijke kader is, welke uitwerking daaraan in het besluit wordt gegeven, welke overwegingen daaraan ten grondslag liggen en wat de onderlinge samenhang van de bepalingen is. Tevens is de nodige aandacht besteed aan de indeling van het besluit in titels, paragrafen en subparagrafen met onderscheidende kopjes, zodanig dat er steeds beperkte samenhangende clusters zijn ontstaan met een duidelijk kopje. Kopjes toevoegen per artikel heeft tegen die achtergrond weinig meerwaarde, en sluit ook niet aan bij de opzet en inrichting van de Wet natuurbescherming.

Het aantal verwijzingen moet uiteraard tot een minimum worden beperkt, maar verwijzingen zijn soms onontkoombaar, omdat anders wetsartikelen of andere artikelen deels moeten worden overgeschreven, wat de toegankelijkheid ook niet ten goede komt en in strijd komt met de aanwijzingen voor de regelgeving, dan wel omdat anders de juridische samenhang van bepalingen onduidelijk wordt. De regering vindt niet, het besluit overziend, dat de huidige verwijzingen kunnen worden gemist. Uit de bespreking van enkele niet overgenomen redactionele suggesties in punt 12 van dit nader rapport, blijkt ook al dat verdere vereenvoudigingen niet zo eenvoudig zijn door te voeren als de Afdeling lijkt te veronderstellen.

Waar het gaat om verwijzingen naar de bijlagen bij de Europese CITES-verordeningen, die de Afdeling als voorbeeld noemt, is verwijzing om 2 redenen onontkoombaar: herhaling van de inhoud van de bijlagen bij het onderhavige besluit zou de toegankelijkheid van de regelgeving niet ten goede komen, gegeven de grote omvang die deze dan zou krijgen. Overheveling zou bovendien vereisen dat steeds als de bijlagen bij de verordeningen worden gewijzigd, ook het Besluit zou moeten worden gewijzigd. Doordelegeren van de inhoud van de bijlagen naar ministeriële regeling, in verband met verkorting van de procedure voor aanpassing van de nationale regelgeving, is ook geen oplossing, omdat dan weer sprake zou zijn van een extra gelaagdheid van de regelgeving en voor het begrip van de normen in het besluit ook kennis zou moeten worden genomen van de inhoud van de regeling.

10. De aanwijzing en begrenzing van de gebieden die behoren tot het natuurnetwerk Nederland geschiedt bij verordening van provinciale staten van de provincie en geschiedt niet door gedeputeerde staten. Bij gelegenheid zal de Wet natuurbescherming op dit punt worden verhelderd. Het punt zal in ieder geval worden meegenomen in het voorgenomen wetsvoorstel waarin - zoals aangekondigd (zie noot 59) - de overgang van de Wet natuurbescherming naar de Omgevingswet zal worden geregeld.

11. De nota van toelichting is in lijn met de opmerking van de Afdeling aangevuld met een transponeringstabel voor de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Het Besluit natuurbescherming geeft inderdaad in de vorm van artikel 3.9 nadere invulling aan de implementatie op het niveau van de wet van twee bepalingen van de Vogelrichtlijn; dit is in de transponeringstabellen verwerkt. Het Besluit natuurbescherming geeft geen nadere implementatie aan de Habitatrichtlijn.

De Afdeling lijkt te stellen dat het enkele feit dat het voorstel voor de Wet natuurbescherming in de ogen van de Afdeling ingrijpend is gewijzigd tijdens de parlementaire behandeling, reden zou zijn om transponeringstabellen die onderdeel waren van de memorie van toelichting, in gewijzigde vorm op te nemen in de nota van toelichting bij het Besluit natuurbescherming. De regering kan deze stelling niet volgen; zo er in de praktijk behoefte zou bestaan aan geüpdatete transponeringstabellen, dan zouden die in de vorm van voorlichting kunnen worden verstrekt. Toelichtingen op gedelegeerde regelgeving vormen daarvoor niet de geëigende plek.

12. De redactionele opmerkingen zijn verwerkt, behalve de volgende punten:
- In artikel 1.3, eerste lid, onderdeel a, onder 2°, is "voor zover deze in beheer zijn bij het Rijk" niet geschrapt, omdat het beheer van de primaire waterkeringen gelet op artikel 3.2 van het Waterbesluit niet altijd bij het Rijk behoeft te liggen. Het beheer ligt bij het Rijk ten aanzien van de in de in bijlage III genoemde primaire waterkeringen.
- De volgorde van de artikelen 2.7 en 2.8 van het besluit is niet omgedraaid. De huidige volgorde is logisch, waar artikel 2.7 een algemene regeling betreft en artikel 2.8 een specifieke regeling ter uitwerking van een onderdeel van die algemene regeling bevat.
- De regels die betrekking hebben op het geweer en de munitie (artikelen 3.9, eerste lid, onderdeel a, 3.13. 3.14 en 3.15) zijn niet bij elkaar gezet. Artikel 3.9 stelt geen eisen aan het geweer en de munitie, maar wijst middelen aan die op grond van een vrijstelling, ontheffing of opdracht kunnen worden gebruikt bij het vangen of doden van vogels. De regels in de artikelen 3.13, 3.14 en 3.15 betreffen eisen aan het geweer en de munitie zelf en deze eisen gelden ook bij het gebruik van geweer en munitie voor het doden van andere dieren dan vogels. Het bij elkaar zetten van de bepalingen zou de begrijpelijkheid en leesbaarheid van het besluit niet ten goede komen.
- Het begrip ‘lange honden’ wordt in artikel 3.21, eerste lid, onderdeel c, van de wet gebruikt. Het ligt derhalve niet in de rede dat begrip op lager wettelijk niveau, de onderhavige algemene maatregel van bestuur, te definiëren.
- Artikel 3.9, tweede lid, onderdeel e, en vierde lid, kan niet worden geschrapt. Er is hier geen sprake van een herhaling van andere bepalingen. Het gaat bij het tweede lid, onderdeel e, om het zeker stellen dat ook geweren met aanvullende voorzieningen als de geluiddemper en kunstmatige lichtbronnen, mogen worden gebruikt voor het doden van dieren. Dit in het licht van de uitleg die Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op dit punt aan de Vogelrichtlijn geeft (zie paragraaf 4.3.2 van de nota van toelichting). Het vierde lid bevat evenmin een herhaling van regels. Het gaat daar om een beperking verbonden aan de aanwijzing.
- Artikel 3.9, derde lid, is niet gecombineerd met artikel 3.9, eerste en tweede lid. Het gaat om aanwijzingen met verschillende strekking en achtergrond, zoals ook blijkt uit de verschillende wettelijke bases die in de artikelleden worden genoemd. Het eerste en het tweede lid betreffen middelen en methoden die op grond van een vrijstelling, ontheffing of opdracht voor het vangen of doden van vogels mogen worden gezet. Het derde lid betreft middelen en methoden die in ieder geval gelden als op grond van de Vogelrichtlijn verboden niet-selectieve middelen of methoden of middelen of methoden waarmee vogels massaal kunnen worden gevangen of gedood.
- In de artikelen 3.13 en 3.14 is de verwijzing naar "artikel 3.26, eerste lid, van de wet" niet vervangen door "artikel 3.26, tweede lid, van de wet". Artikel 3.26, tweede lid, bevat uitsluitend een rechtsgrondslag voor het bij of krachtens algemene maatregel van bestuur stellen van regels. Die rechtsgrondslag staat al in de aanhef. Hier gaat het evenwel om de aanduiding van het geweer waarop het verbod van artikel 3.26, eerste lid, van toepassing is.
- Niet is voorzien in de omhanging van ministeriële regelingen of algemene maatregelen van bestuur die zijn gebaseerd op de Flora- en faunawet. De Wet natuurbescherming, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming en de op grond van de Wet natuurbescherming vast te stellen provinciale verordeningen vervangen het volledige stelsel van de Flora- en faunawet, inclusief de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving.

13. In het Besluit natuurbescherming en de nota van toelichting zijn, behalve enkele redactionele verbeteringen en verbeteringen van meer technische aard, ook de volgende wijzigingen doorgevoerd die niet voortvloeien uit het advies van de Afdeling:
- In artikel 1.3, eerste lid, onderdeel a, is het begrip ‘landelijke spoorweg’ vervangen door ‘hoofdspoorwegen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Spoorwegenwet’. Het gaat daarbij om dezelfde spoorwegen, maar het voordeel is dat op grond van de Spoorwegenwet een precieze aanduiding van de betrokken spoorwegen heeft plaatsgevonden in het Besluit aanwijzing hoofspoorwegen.
- In artikel 1.3, eerste lid, is in een nieuw onderdeel g, overeenkomstig het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998, ‘lozing van afwaterwater in de Waddenzee’ aangewezen als activiteit ten aanzien waarvan het Rijk bevoegd is voor de verlening van vergunningen, vrijstellingen en ontheffingen op grond van de wet; in hoofdstuk 8 van de nota van toelichting is dit toegelicht en is verduidelijkt dat besluiten ten aanzien van lozingen op andere wateren de bevoegdheid van de provincies zijn. De onderdelen g tot en met j van het ontwerp als voorgelegd aan de Afdeling zijn nu geletterd h tot en met k.
- Er zijn een nieuw artikel 1.5 en een nieuw artikel 1.6 in het besluit ingevoegd.

Het nieuwe artikel 1.5 regelt - in samenhang met artikel 1.2 van het besluit - dat de Minister van Economische Zaken bevoegd is voor de verlening van ontheffingen en vrijstellingen voor opvangcentra en onderzoeksinstellingen ten behoeve van het vangen en onder zich hebben van dieren van mariene soorten. Het gaat daarbij in het bijzonder om de opvang van en het onderzoek naar zeehonden, overeenkomstig de op 16 oktober 1990 met Duitsland en Denemarken gesloten Overeenkomst inzake de bescherming van zeehonden in de Waddenzee (Trb. 1990, 174). De bevoegdheid heeft evenwel ook betrekking op dieren van andere mariene soorten, die veelal in dezelfde opvangcentra en onderzoeksinstellingen worden opgevangen, onderscheidenlijk onderzocht. Zij sluit aan bij de verantwoordelijkheid van het Rijk voor het beheer van de mariene gebieden en de rol van het Rijk bij het beheer van de Waddenzee, alsook bij de verantwoordelijkheid van het Rijk voor de internationale coördinatie bij de aanpak van ziekten onder deze soorten.

Het nieuwe artikel 1.6 regelt - in samenhang met artikel 1.2 van het besluit - dat de Minister van Economische Zaken bevoegd gezag is voor de verlening van ontheffingen en vrijstellingen voor het onder zich hebben van dieren en planten van beschermde soorten die in andere landen zijn verkregen, die niet onder de reikwijdte van de CITES-verordeningen vallen. Dat sluit aan bij de bevoegdheid die ter zake reeds bestaat ten aanzien van CITES-soorten en bij de bevoegdheid van de douane die de controles aan de buitengrenzen verricht.

De artikelen 1.5, 1.6 en 1.7 als opgenomen in het ontwerp dat is voorgelegd aan de Afdeling zijn vernummerd tot 1.7, 1.8 en 1.9. De artikelsgewijze toelichting in hoofdstuk 8 van de nota van toelichting is aangevuld.
- In artikel 3.10, onderdeel b, van het besluit is een beperking opgenomen van de uitzondering bij de aanwijzing van klemmen als middelen waarvoor het verbod geldt om zich daarmee buiten gebouwen te bevinden (behoudens ontheffing, vrijstelling, of opdracht), indien redelijkerwijs mag worden aangenomen dat de middelen zullen worden gebruikt voor het doden of vangen van dieren. Als beperking geldt dat het moet gaan om klemmen die worden gebruikt voor muskus- en beverratbestrijding door personen die handelen in opdracht van of in dienst van waterschappen. Het gaat om personen die handelen ter uitvoering van de wettelijke taak van de waterschappen, om zo goed mogelijk zorg te dragen voor het voorkomen van schade aan waterstaatswerken veroorzaakt door muskus- en beverratten (artikel 3.2a van de Waterwet). Als eis is opgenomen dat deze personen aantoonbaar de nodige kennis en vaardigheden bezitten om deze taak doeltreffend, zonder veroorzaking van onbedoelde schade aan andere natuurwaarden uit te voeren. Deze beperking versterkt de aanpak van illegaal gebruik van de klemmen. Andere dan de genoemde personen, zullen - zoals ook thans op grond van de Flora- en faunawet geldt - steeds een voorafgaande toestemming moeten hebben voor het buiten gebouwen onder zich hebben van klemmen waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij zullen worden gebruikt voor het vangen of doden van dieren. De artikelsgewijze toelichting in hoofdstuk 8 van de nota van toelichting is in lijn gebracht met de gewijzigde tekst van artikel 3.10, onderdeel b.
- In artikel 3.10, onderdeel h, van het besluit worden nu ook de zogenoemde ‘rodenator’ aangewezen. Het betreft een middel voor het doden van in de bodem wroetende dieren, zoals woelratten. Degene die zich met dit middel buiten een gebouw bevindt, zonder te beschikken over een vrijstelling, ontheffing of opdracht om met die middelen dieren te vangen of te doden, overtreedt het verbod van artikel 3.24, tweede lid, van de wet, indien redelijkerwijs mag worden aangenomen dat de middelen zullen worden gebruikt voor het doden of vangen van dieren. Door de aanwijzing van rodenators op grond van artikel 3.24, tweede lid, van de wet, is verzekerd dat het gebruik ervan afhankelijk is van een toets vooraf door het bevoegde gezag, die in het kader van de vereiste vrijstelling, ontheffing of opdracht voorwaarden kan stellen voor een veilig en effectief gebruik. De artikelsgewijze toelichting in hoofdstuk 8 van de nota van toelichting is aangevuld.
- Aan titel 3.5 van het besluit is een artikel 3.32 toegevoegd waarin gedeputeerde staten worden belast met het uitvoeren van uitroeiingsmaatregelen, beheermaatregelen en herstelmaatregelen ter uitvoering van de EU-verordening inzake invasieve uitheemse soorten, voor zover het bij ministeriële regeling aangewezen soorten betreft. De aanwijzing vindt plaats in overeenstemming met gedeputeerde staten van de betrokken provincies. In artikel 1.7, eerste lid, (in het ontwerpbesluit als voorgelegd aan de Afdeling: artikel 1.5, eerste lid) is in verband hiermee bepaald dat voor soorten waarvoor een dergelijke aanwijzing heeft plaatsgevonden, het Rijk niet bevoegd is voor de te nemen maatregelen. De verantwoordelijkheid van gedeputeerde staten voor de betrokken maatregelen sluit aan bij de verantwoordelijkheid die zij op grond van de wet al hebben op het vlak van het beheer van andere in het wild levende dier- en plantensoorten. Paragraaf 4.5.3 en de artikelsgewijze toelichting in hoofdstuk 8 van de nota van toelichting zijn met de wijziging van het besluit in lijn gebracht.
- De artikelen 5.2, (wijziging Besluit algemene regels ruimtelijke ordening), 5.5 (wijziging Besluit gebruik meststoffen) en 5.9 (wijziging Besluit milieueffectrapportage) van het besluit als voorgelegd aan de Afdeling zijn geschrapt. De artikelen voorzagen in een aanpassing van de verwijzing in de betrokken algemene maatregelen van bestuur naar bepalingen in de thans geldende natuurwetgeving in een verwijzing naar de overeenkomstige bepalingen in de Wet natuurbescherming. De betrokken technische wijzigingen behoeven evenwel nahang bij beide Kamers der Staten-Generaal, wat gelet op de te doorlopen procedure een belemmering zou kunnen vormen voor de gewenste inwerkingtreding van de Wet natuurbescherming en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving op 1 januari 2017 en voor de gewenste tijdige duidelijkheid over die inwerkingtreding. Door middel van een afzonderlijke algemene maatregel van bestuur zullen de verwijzingen bij gelegenheid alsnog worden aangepast. Voor een goede werking van de betrokken besluiten is een verouderde verwijzing geen probleem, omdat deze geen afbreuk doet aan de duidelijkheid over de inhoud van de gestelde regels. In verband met het schrappen van de drie artikelen zijn de daarop volgende artikelen vernummerd en is de artikelsgewijze toelichting in hoofdstuk 8 van de nota van toelichting aangepast.
- Artikel 5.8 (wijziging Besluit OM-afdoening; in het ontwerp als voorgelegd aan de Afdeling: artikel 5.11) is geschrapt. De wijzigingen lopen mee in een afzonderlijke algemene maatregel van bestuur die ook op andere punten voorziet in actualisering van het Besluit OM-afdoening. In verband met het schrappen van het artikel zijn de daarop volgende artikelen vernummerd en is de artikelsgewijze toelichting in hoofdstuk 8 van de nota van toelichting aangepast.
- In artikel 5.13, tweede lid, onderdeel b, van het Besluit natuurbescherming (in het ontwerp als voorgelegd aan de Afdeling: artikel 5.18) zijn de data "30 juni 2015" en "1 juli 2015" geschrapt, zodat de tekst beter weer volledig aansluit bij het tweede gedachtestreepje van artikel 67a van de Natuurbeschermingswet 1998. In het tweede gedachtestreepje van dat artikel waren de betrokken data namelijk niet opgenomen. In het overleg met de provincies ter uitvoering van de door de Tweede Kamer aanvaarde motie van de leden Geurts en Dijkgraaf (Kamerstukken II 2015/16, 33 348, nr. 185) is vastgesteld dat het specifiek noemen van de data in artikel 5.18, tweede lid, onderdeel b, van het Besluit natuurbescherming ongewenst is in het licht van de wijze van uitvoering die provincies thans aan artikel 67a van de Natuurbeschermingswet 1998 geven, welke uitvoeringspraktijk zij onder de Wet natuurbescherming willen kunnen continueren.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting met bijlage doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Economische Zaken

---

(1) Natura 2000-gebieden zijn gebieden die door de lidstaten zijn aangewezen als speciale beschermingszones voor bedreigde dieren en planten, en die samen een Europees ecologisch netwerk vormen.
(2) Artikel 1.13 van de Wet natuurbescherming.
(3) Toelichting op artikel 2.14.
(4) Artikel 5.5, derde lid, van de Wet natuurbescherming.
(5) Artikel 8.6 van de Wet natuurbescherming.
(6) Kamerstukken II 2013/14, 33 669, nr. 71.
(7) Kamerstukken II 2013/14, 33 669 nr. 40, bijlage, punt 6b, onder (i). Zie tevens ABRvS 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:999, r.o. 2.7 en 2.8.
(8) Artikel 2.14, eerste lid.
(9) Toelichting op artikel 2.14.
(10) Artikel 2.14, derde lid, van het ontwerpbesluit.
(11) Kamerstukken II 2013/14, 33 348, nr. 5, blz. 56. Het betreft artikel 8.6, eerste en derde lid, van de Wet natuurbescherming. In het citaat wordt gedoeld op de voorlichting van de Afdeling advisering van 5 maart 2014, Kamerstukken II 2013/14, 33 669 nr. 40, bijlage. Zie echter ook het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 7 mei 2014 over deze (eerste) nota van wijziging bij het voorstel van de Wet natuurbescherming, Kamerstukken II 2013/14, 33 348, nr. 6, punt 6.
(12) Artikel 8.6, eerste lid, van de Wet natuurbescherming wordt genoemd in de aanhef van het ontwerpbesluit.
(13) Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, blz. 64-65.
(14) Artikel 1.13 van de Wet natuurbescherming.
(15) Artikel 1.13, derde lid, eerste streepje, van de Wet; voorgesteld artikel 2.4, eerste lid.
(16) Artikel 1.13, tweede lid, onderdeel d, van de Wet; voorgesteld artikel 2.6, onderdeel a.
(17) Artikel 1.13, tweede lid, onderdeel e, van de Wet; voorgesteld artikel 2.1, vijfde lid.
(18) Artikel 1.13, tweede lid, onderdeel f, onder 1(, van de Wet; voorgesteld artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a.
(19) Artikel 1.13, tweede lid, onderdeel f, onder 4(, van de Wet; voorgesteld artikel 2.2, eerste lid, onderdeel f.
(20) Artikel 1.13, tweede lid, onderdeel f, onder 7(, van de Wet; voorgesteld artikelen 2.2, eerste lid, onderdeel i, en 2.5.
(21) Artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn.
(22) Aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(23) Aanwijzing 104a van de Aanwijzingen voor de regelgeving, en de toelichting daarop.
(24)Artikel 2.9, zevende lid, van de Wet natuurbescherming.
(25)Voorgesteld artikel 2.12, tweede lid.
(26)Zie toelichting, paragraaf 3.2.1.2, zesde tekstblok ("Wanneer op enig moment …").
(27) Voorgesteld artikel 2.12, vierde lid.
(28) Artikel 1.2, tweede lid, van de Wet natuurbescherming.
(29) Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, blz. 30.
(30) Artikel 1, vierde lid, onder c, van de Visserijwet 1963; artikel 2 van het Besluit aanwijzing zeegebied en kustwateren 1970.
(31) Voorgesteld artikel 1.3, eerste lid, onderdeel j. Volgens de toelichting (op artikel 1.3, eerste lid, onderdeel b) is het zeegebied vanaf 1 kilometer uit de kust niet provinciaal ingedeeld.
(32) Artikel 1.3, eerste lid, onderdeel h, en de toelichting daarop.
(33) Toelichting op artikel 3.24.
(34) Bij de Wet natuurbescherming staat voornamelijk het economisch strafrecht ter beschikking. Bestuurlijke boetes komen nauwelijks voor (Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, blz. 204; toelichting, paragraaf 5; artikelen 3.6, tweede lid, en 3.38 van de Wet natuurbescherming). De Wet dieren wordt vooral gehandhaafd via het bestuursrecht en kent dan ook boetes van de hoogste categorieën (artikelen 8.8 en 2.2, eerste lid, in combinatie met artikel 8.11, tweede lid, en artikel 8.12, vierde lid, van de Wet dieren).
(35) Artikel 50, eerste lid, onderdeel c, van de Flora- en faunawet; artikel 5, eerste lid, onderdeel c, van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (het begrip "jachtvogels" is gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, van de Flora- en faunawet).
(36) Toelichting, paragraaf 4.3.2 (Middelen voor het vangen en doden van vogels); Kamerstukken II 2014/15, 34 000 XIII, nr. 70 (motie- Graus en Dijkgraaf); Kamerstukken II 2014/15, 33 348, nr. 21.
(37) Kamerstukken II 2014/15, 33 348, nr. 21, bijlage, blz. 16, 19.
(38) Artikel 11 van de Vogelrichtlijn (richtlijn nr. 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand, PB 2010 L 20); artikelen 7 en 10 van de Verordening (EU) Nr. 1143/2014 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de preventie en beheersing van de introductie en verspreiding van invasieve uitheemse soorten, PB L 2014, 317.
(39) Dit punt wordt naar voren gebracht door het Nationaal Overleg Valkerij Organisaties (advies van 2 maart 2016, blz. 1). Dat leidt overigens tot de aanbeveling om ook het jagen met woestijnbuizerds toe te staan.
(40) Idem, blz. 9,13 en 15.
(41) Idem, blz. 20.
(42) Artikel 10, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 1143/2014.
(43) Voorgesteld artikel 3.31. Artikel 3.38, eerste lid, van de Wet natuurbescherming biedt daarvoor de nationaalrechtelijke grondslag.
(44) Artikel 7, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 1143/2014.
(45) Aanwijzing 335 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin een EU-norm wordt overgeschreven.
(46) Advies van Actal van 1 april 2016, kenmerk JtH/RvZ/PO/2016/028, blz. 2. Zie onder meer de reactie van Vogelbescherming Nederland van 24 februari 2916, kenmerk 16 B096, en de reactie van Staatsbosbeheer van 1 maart 2016, kenmerk AF2016-284.
(47) Bijvoorbeeld artikel 2.2aa, onderdeel a, van het Besluit omgevingsrecht, vastgesteld in artikel 5.13, onderdeel B: "het realiseren van een project of het verrichten van een andere handeling als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.9, eerste, tweede, derde of vijfde lid, of 9.4, eerste, achtste of negende lid, van die wet, artikel 9, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding of artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project, onderscheidenlijk voor die andere handeling geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend".
(48) Zo worden in artikel 3.24 verschillende verboden vastgesteld voor categorieën planten en dieren, waarbij - afhankelijk van welk verbod het betreft - wordt verwezen naar de soorten, genoemd in bijlage A, B, C en D bij verordening 338/97, bijlage IV bij de Habitatrichtlijn, bijlage I en II bij het Verdrag van Bern en bijlage I bij het Verdrag van Bonn. De gebruiker zal de lijsten van soorten in deze verschillende bronnen moeten raadplegen om vast te stellen waar het over gaat. Het artikel zelf geeft daarover geen enkele aanwijzing.
(49) Verwijzing naar andere bepalingen wordt vermeden, indien de toegankelijkheid van de regeling daardoor onnodig wordt geschaad. Verwijzing naar bepalingen die zelf een verwijzing inhouden wordt bij voorkeur vermeden (aanwijzing 78 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
(50) Artikelen 2.10.1 tot en met 2.10.5 van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening.
(51) Artikel 143, eerste lid, van de Provinciewet.
(52) Artikel 1.12, tweede lid, van de Wet natuurbescherming.
(53) Zie echter aanwijzing 338 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(54) Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, blz. 312-314.
(55) Bij voorbeeld het aanwijzen van middelen en methoden voor het doden van vogels: bijlage IV bij de Vogelrichtlijn, dat in artikel 3.9 van het ontwerpbesluit daadwerkelijk wordt omgezet.
(56) W15.12.0046/IV d.d. 11-4-2013, W15.13.0024/IV d.d. 16-4-2013, W15.14.0029/IV d.d. 5-3-2014, W15.14.0480/IV d.d. 20-2-2015 te vinden op www.raadvanstate.nl.
(57) De Afdeling verwijst in voetnoot 16 abusievelijk naar artikel 2.1 in plaats van 2.2.
(58) Zie bijvoorbeeld punt 4 van W15.12.0046/IV d.d. 11-4-2012 en punten 2 en 3 van W15.13.0024.IV d.d. 16-4-2013.
(59) Kamerstukken II 2013/14, 33 348, nrs. 5 en 17.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 1.3 MB)