Ontwerpbesluit digitale stukken Strafvordering.

Bij Kabinetsmissive van 11 juli 2016, no.2016001257, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende regels betreffende het gebruik van elektronische stukken (Besluit digitale stukken Strafvordering), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit geeft een nadere uitwerking aan de eisen en aan het gebruik van een door de Minister van Veiligheid en Justitie aan te wijzen "elektronische voorziening" (zie noot 1), zoals bedoeld in de Wet digitale processtukken Strafvordering (zie noot 2) en in het wetsvoorstel herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (zie noot 3). Waar mogelijk is aangesloten bij de bepalingen uit het Besluit digitalisering burgerlijk procesrecht en bestuursprocesrecht. (zie noot 4) Het ontwerpbesluit wijzigt onder meer het Besluit processtukken in strafzaken. (zie noot 5)

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht een dragende motivering aangewezen van de voorgenomen wijziging betreffende de voorschriften in het Besluit processtukken in strafzaken. Indien dit niet mogelijk is adviseert zij het besluit aan te passen. Het ontwerpbesluit schrapt enkele voorschriften uit het Besluit processtukken in strafzaken. Daardoor ontstaan verschillen tussen het papieren strafdossier en het elektronisch strafdossier, terwijl het uitgangspunt van de wetgever is dat sprake is van "nevenschikking", dat wil zeggen gelijkstelling van papieren en elektronische documenten. Bovendien lijkt met het schrappen van deze voorschriften blijkens het advies van de Raad voor de Rechtspraak een belangrijke verbetering voor de praktijk te niet te worden gedaan.

1. Besluit processtukken in strafzaken
Het ontwerpbesluit leidt tot verschillende wijzigingen van het Besluit processtukken in strafzaken. De Afdeling maakt opmerkingen met betrekking tot de volgende drie wijzigingen.
In de eerste plaats wordt volgens het geldende Besluit processtukken in strafzaken - kort gezegd - in zwaardere zaken een proces-verbaal houdende een chronologisch verslag betreffende verrichte opsporingshandelingen in de zaak toegevoegd. (zie noot 6) Voorgesteld wordt om het woord "chronologisch" te schrappen "omdat met de ingezette digitalisering in de strafrechtsketen de term chronologisch overbodig is geworden." (zie noot 7)
In de tweede plaats wordt voorgesteld het voorschrift te schrappen dat het proces-verbaal vermeldt met betrekking tot welke opsporingshandelingen een proces-verbaal dan wel verslaglegging in andere vorm is toegevoegd. (zie noot 8) Hierover wordt in de toelichting op artikel 8 gesteld: "Met de ingezette digitalisering wordt in een oogopslag duidelijk welke stukken in welke vorm aan het dossier zijn toegevoegd."
In de derde plaats wordt voorgesteld om in het Besluit processtukken in strafzaken het voorschrift te schrappen dat uit de inhoudsopgave blijkt welk processtuk op welk tijdstip is gevoegd of na voeging uit het procesdossier is gehaald. (zie noot 9) De nota van toelichting stelt:

"Omdat op grond van het voorgestelde artikel 3, onderdeel d, voorschriften worden gegeven ten aanzien van op welk tijdstip een elektronisch processtuk is ontvangen respectievelijk ter beschikking is gesteld in de elektronische voorziening, lijkt het minder zinvol het genoemde voorschrift tijdens de transitieperiode van papier naar digitaal te handhaven." (zie noot 10) "Dit zou een aanzienlijke last voor de uitvoeringspraktijk geven terwijl het effect van deze nieuwe werkwijze slechts van tijdelijke duur zal zijn."

De Afdeling merkt in de eerste plaats met betrekking tot de drie bovengenoemde wijzigingen op dat door het schrappen van genoemde voorschriften in verband met de ingezette digitalisering een verschil ontstaat tussen het papieren strafdossier en het elektronisch strafdossier, terwijl het uitgangspunt van de wetgever is dat sprake is van "nevenschikking": gelijkstelling van papieren en elektronische documenten. (zie noot 11)

Daarnaast merkte de Raad voor de rechtspraak in zijn advies over het conceptbesluit op dat in de voorgestelde regeling uitgegaan wordt van de registratie van de datum van toevoeging van processtukken aan het digitale dossier. Daarmee ontbreekt het in één oogopslag kunnen waarnemen van gegevens over de datum waarop opsporingsactiviteiten zijn verricht. De Raad voor de rechtspraak acht het vooral ook van belang om een plicht te handhaven om in het verslag op te nemen met betrekking tot welke opsporingshandelingen een proces-verbaal dan wel verslaglegging aan het dossier is toegevoegd. (zie noot 12) Bovendien leert de ervaring met het werken met digitale dossiers dat digitale stukken weliswaar eenvoudig in chronologische volgorde kunnen worden geplaatst, maar dat de titel van een stuk niet direct inzicht verschaft in de opsporingsactiviteit die daarin wordt beschreven, aldus de Raad voor de rechtspraak, die de opname van de betreffende voorschriften in het Besluit processtukken in strafzaken welke nu geschrapt worden "een belangrijk ingezette verbetering" acht.
Op het voorgaande is in nota van toelichting niet ingegaan.

Met betrekking tot de stelling in de nota van toelichting: dat handhaving van het voorschrift dat uit de inhoudsopgave blijkt welk processtuk op welk moment is gevoegd (voor papieren dossiers) een aanzienlijke last voor de uitvoeringspraktijk geeft terwijl het effect slechts van tijdelijke duur zal zijn, wijst de Afdeling er nog op dat naarmate meer met elektronische dossiers zal worden gewerkt, het aantal papieren dossiers zal afnemen. Dit betekent dat naar verwachting in steeds minder gevallen een chronologisch verslag en een inhoudsopgave met vermelding van voeging dient te worden opgemaakt, zodat de uitvoeringslasten dienovereenkomstig zullen afnemen. In de toelichting is niet geconcretiseerd hoe aanzienlijk de last is voor de uitvoeringspraktijk en hoe deze is gewogen ten opzichte van de kennelijke behoefte bij de rechtspraak aan handhaving van het betreffende voorschrift.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om in de toelichting de voorgenomen wijziging van de betreffende voorschriften in het Besluit processtukken in strafzaken dragend te motiveren en indien dit niet mogelijk is af te zien van het schrappen van de genoemde voorschriften.

2."Procesreglement" van de rechtspraak
In artikel 2, derde lid, van het ontwerpbesluit is bepaald dat bij ministeriële regeling nadere regels kunnen worden gegeven over de wijze waarop stukken worden overgedragen door de elektronische voorziening en dat eisen kunnen worden gesteld waaraan de stukken dienen te voldoen die worden overgedragen door de elektronische voorziening.

In de concept-nota van toelichting op het conceptbesluit zoals deze voor consultatie was voorgelegd aan de verschillende instanties, was opgenomen dat hier ook door de rechtspraak invulling aan kan worden gegeven door middel van een "procesreglement". In de nota van toelichting bij het onderhavige ontwerpbesluit is echter niet langer een passage opgenomen over een procesreglement van de rechtspraak. (zie noot 13)

Naar het oordeel van de Afdeling is hierdoor thans onduidelijk of de regering meent dat zo nodig door middel van een procesreglement door de rechtspraak invulling kan worden gegeven aan de wijze waarop stukken worden overgedragen. Deze onduidelijkheid wordt versterkt door de volgende passage uit de nota van toelichting bij het Besluit digitalisering burgerlijk procesrecht en bestuursrechtspraak over de delegatiebepaling waarbij de thans voorgestelde delegatiebepaling aansluit:

"Het besluit biedt een grondslag om bij ministeriële regeling eisen te stellen aan de formulieren, bestandsformaten en andere technische aspecten van het berichtenverkeer met de rechterlijke instanties. Zolang deze ministeriële regeling niet is opgesteld, kunnen de rechterlijke instanties bij (proces)reglement voorschrijven aan welke eisen (waaronder bestandsformaten en - gelet op de technische limieten - de maximale omvang) elektronische berichten moeten voldoen. Hetzelfde geldt voor de formulieren waarmee een procesinleiding, een beroepschrift of een verweerschrift kan worden opgesteld en ingediend." (zie noot 14)

Gelet op het bovenstaande adviseert de Afdeling om in de nota van toelichting in te gaan op de vraag of zolang deze ministeriële regeling niet is opgesteld, de rechterlijke instanties bij (proces)reglement kunnen voorschrijven aan welke eisen de stukken die worden overgedragen door de elektronische voorziening dienen te voldoen, conform de toelichting bij de delegatiebepaling uit het Besluit digitalisering burgerlijk procesrecht en bestuursrechtspraak.

3. Reikwijdte van de elektronische voorziening
Het voorgestelde artikel 2 bevat een opsomming van de stukken die door middel van de elektronische voorziening kunnen worden overgedragen. Hierover maakt de Afdeling twee opmerkingen.

a. Zowel de Raad voor de rechtspraak als de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (zie noot 15) vragen in hun advies over het concept-besluit toe te lichten waarom geen generieke bepaling is voorgesteld in plaats van een opsomming. In reactie hierop wordt in de nota van toelichting gesteld dat de beperking verband houdt met overwegingen rond rechtszekerheid voor de burger en beheersbaarheid. (zie noot 16)

De Afdeling wijst erop dat de wetgever op grond van dezelfde argumenten in de memorie van toelichting bij het toenmalige Wetsvoorstel digitale processtukken Strafvordering expliciet heeft aangegeven welke stukken langs elektronische weg met behulp van een aan te wijzen elektronische voorziening kunnen worden overgedragen. (zie noot 17) Voor een generieke bepaling in het ontwerpbesluit ontbreekt derhalve de wettelijke grondslag.

De Afdeling adviseert om de nota van toelichting aan te vullen in voornoemde zin.

b. Op grond van het voorgestelde artikel 2, eerste lid, onderdeel a, onderdeel 6, van het ontwerpbesluit kan de elektronische voorziening dienen voor een vraag tot verstrekking van een afschrift, bedoeld in artikel 365, derde of vierde lid, van het Wetboek van Strafvordering. (zie noot 18) Volgens artikel 365, vierde lid, van het Wetboek van Strafvordering verstrekt de voorzitter desgevraagd een afschrift van het vonnis en het proces-verbaal van de zitting aan ieder ander dan de verdachte, zijn raadsman of benadeelde partij, tenzij verstrekking dient te worden geweigerd ter bescherming van de belangen van degenen ten aanzien van wie het vonnis is gewezen of van derden die daarin worden genoemd.

De Afdeling merkt op deze bepaling geen uitdrukkelijke grondslag bevat voor derden om langs elektronische weg met behulp van een elektronische voorziening een schriftelijke vraag te stellen om verstrekking van een afschrift van het vonnis of het proces-verbaal van de zitting. (zie noot 19)

De Afdeling adviseert in de nota van toelichting in te gaan op de wettelijke grondslag voor derden om langs elektronische weg met behulp van een elektronische voorziening een schriftelijke vraag te stellen om afschrift van het vonnis of het proces-verbaal, dan wel dit onderdeel uit het voorgestelde artikel 2, eerste lid, onderdeel a, te schrappen.

4. Notificatie
Artikel 2, tweede lid, van het ontwerpbesluit bepaalt dat berichten van ontvangst en kennisgevingen via een internet- of telefoniedienst worden verzonden aan de rechtstreeks belanghebbende. In de toelichting op deze bepaling wordt gesteld dat met het oog op de bescherming van de privacy deze notificatie niet meer gegevens dient te bevatten dan noodzakelijk:

"Volstaan zal worden met een algemene mededeling betreffende de vindplaats van de beveiligde site of applicatie alwaar de rechtstreeks belanghebbende kennis kan nemen van de inhoud van de het bericht, nadat hij toegang heeft verkregen met behulp van een daartoe bestemd authenticatiemiddel."

Temeer nu het hier gaat om de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, zoals deze onder meer is gewaarborgd in de Grondwet en het EVRM, en nu de in artikel 2, tweede lid, genoemde media in het algemeen geen hoog veiligheidsniveau hebben, adviseert de Afdeling om in de regeling zelf op te nemen welke noodzakelijke gegevens de kennisgeving omvat, dan wel, indien dat niet mogelijk blijkt, op te nemen dat de notificatie niet meer gegevens bevat dan noodzakelijk. (zie noot 20)

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W03.16.0182/II

- In artikel 2, eerste lid, onderdeel a, onderdeel 2, "artikel 36a, tweede lid" wijzigen in: artikel 36a (Conform Artikel I, onderdeel B, van de Wet digitale processtukken Strafvordering).
- In artikel 4 "dat de toegang of werking van de elektronische voorziening niet is verstoord." wijzigen in: "dat de verstoring is verholpen." en de volgende volzin toevoegen: Artikel 1, eerste lid, van de Algemene termijnenwet is van overeenkomstige toepassing op de eerstvolgende dag. (Conform artikel 8 van het Besluit digitalisering burgerlijk procesrecht en bestuursprocesrecht).

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 27 september 2016

1. Besluit processtukken in strafzaken
Overeenkomstig het advies van de Afdeling is de nota van toelichting aangevuld met een passage waarin de voorgenomen wijziging betreffende de voorschriften in het Besluit processtukken in strafzaken is voorzien van een dragende motivering.

2. " Procesreglement" van de Rechtspraak
In artikel 2, derde lid, van het ontwerpbesluit is bepaald dat bij ministeriële regeling nadere regels kunnen worden gegeven over de wijze waarop stukken worden overgedragen door de elektronische voorziening en dat eisen kunnen worden gesteld waaraan de stukken dienen te voldoen die worden overgedragen door deze voorziening. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in de nota van toelichting (artikelsgewijze deel) verduidelijkt dat in afwachting van een ministeriële regeling, bij (proces)reglement (de rechterlijke instanties) of bij beleidsregels (het openbaar ministerie) kan worden voorgeschreven aan welke eisen (waaronder bestandsformaten en - gelet op de technische limieten - de maximale omvang) elektronische berichten moeten voldoen.

3. Reikwijdte van de elektronische voorziening
a. Voorgestelde artikel 2, eerste lid
In de Wet digitale procestukken Strafvordering is expliciet aangegeven welke stukken langs elektronische weg kunnen worden overgedragen met behulp van een aan te wijzen elektronische voorziening. Derhalve bevat artikel 2, eerste lid, een opsomming - en geen generieke bepaling - van de stukken die door middel van de elektronische voorziening kunnen worden overgedragen. In navolging van het advies van de Afdeling is dit nader toegelicht.

b. Artikel 2, eerste lid, onderdeel a, onderdeel 6
Het bovengenoemde onderdeel is naar aanleiding van de opmerking over het ontbreken van een uitdrukkelijke wettelijke grondslag, geschrapt.

4. Notificatie
Het ontwerpbesluit bepaalt (artikel 2, tweede lid) dat berichten van ontvangst en kennisgevingen ook via een internet- of telefoniedienst worden verzonden aan de rechtstreeks belanghebbende. De Afdeling adviseert met het oog op de bescherming van de privacy in de regeling zelf op te nemen dat de notificatie uit artikel 2, tweede lid, niet meer gegevens bevat dan noodzakelijk. Hieraan is gevolg gegeven.

De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn overgenomen. Van de gelegenheid is verder gebruik gemaakt artikel 9 (intrekking van andere regelingen) te splitsen in twee artikelen in verband met de gefaseerde inwerkingtreding van het ontwerpbesluit (artikel 11). Inhoudelijk is geen wijziging beoogd. Tot slot zijn in de nota van toelichting enkele technische wijzigingen doorgevoerd.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Veiligheid en Justitie

---

(1) Met "elektronische voorziening" wordt naar de huidige stand van de techniek een webportaal bedoeld dat de rechtstreeks belanghebbende toegang geeft tot websites of webapplicaties, waarmee deze een mededeling via het internet ter kennis kan brengen van de bevoegde instantie dan wel waarmee de rechtstreeks belanghebbende via internet in staat is mededelingen van de bevoegde instantie te ontvangen en kennis te nemen van processtukken, aldus de Nota van toelichting, par. 2, vierde tekstblok.
(2) Wet van 17 februari 2016 tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de economische delicten in verband met het gebruik van elektronische processtukken, Staatsblad 2016, 90.
(3) Voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en enige andere wetten in verband met een herziening van de wettelijke regeling van de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen (Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen).
(4) Besluit van 13 juli 2016, houdende regels betreffende de digitale rechtsgang in het burgerlijk en bestuursrecht Staatsblad 2016, 292.
(5) Besluit van 15 december 2011, houdende regels inzake het procesdossier en de kennisneming en de verstrekking van afschriften van processtukken gedurende het voorbereidende onderzoek, Staatblad 2011, 602.
(6) Artikel 3, eerste lid, van het Besluit processtukken in strafzaken: "Indien het procesdossier een strafzaak betreft van een misdrijf dat met zes jaar gevangenisstraf of meer is bedreigd, draagt het openbaar ministerie ervoor zorg dat uiterlijk op het tijdstip waarop de dagvaarding ter terechtzitting in eerste aanleg is betekend, een proces-verbaal houdende een chronologisch verslag betreffende verrichte opsporingshandelingen in die strafzaak aan de processtukken wordt toegevoegd."
(7) Artikel 8 van het ontwerpbesluit.
(8) Artikel 3, tweede lid, van het Besluit processtukken in strafzaken: "Het proces-verbaal, bedoeld in het eerste lid, vermeldt voorts met betrekking tot welke opsporingshandelingen een proces-verbaal dan wel verslaglegging in andere vorm aan het procesdossier is toegevoegd."
(9) Artikel 2, derde lid, tweede volzin, van het Besluit processtukken in strafzaken: "Elk procesdossier bevat een inhoudsopgave, tenzij het dossier, gelet op de aard van de zaak, bestaat uit slechts enkele stukken. Uit de inhoudsopgave blijkt welk processtuk op welk tijdstip is gevoegd of na voeging uit het procesdossier is gehaald."
(10) Toelichting op artikel 8.
(11) Kamerstukken II 2014/15, 34 090, nr. 3, blz. 6.
(12) Advies van 9 juni 2016, blz. 6.
(13) Mogelijk is de passage uit de nota van toelichting geschrapt naar aanleiding van het advies van de Raad voor de rechtspraak over het conceptbesluit. De Raad stelt dat "delegatie middels de toelichting een zwakke grondslag vormt om een procesreglement op te baseren.", advies van 9 juni 2016, blz. 4.
(14) Nota van toelichting op het Besluit digitalisering burgerlijk procesrecht en bestuursrechtspraak, Staatsblad 2016, 292, blz. 26 en 27.
(15) Advies van 26 mei 2016.
(16) Nota van toelichting, par. 7, derde tekstblok.
(17) Vgl. Kamerstukken II 2014/15, 34 090, nr. 3, blz. 22: "De noodzaak van een regeling voor het elektronische berichtenverkeer vloeit voort uit het bieden van rechtszekerheid aan burgers, het waarborgen van de deugdelijkheid van de procesvoering en het kanaliseren van het berichtenverkeer vanuit beheersmatig perspectief. Een regeling is nodig zodat het voor de burger helder en inzichtelijk is op welke wijze hij zich langs elektronische weg tot een instantie kan wenden. Met die regeling kan worden gewaarborgd dat elektronische processtukken op de juiste wijze worden ingebracht in het strafproces."; alsmede, blz. 6: "Wat dit laatste betreft voorzien de regels in een elektronisch substituut voor de post door te vereisen dat de overdracht plaatsvindt door middel van een daartoe aangewezen elektronische voorziening. Deze regels beperken zich tot de overdracht van processtukken bij gelegenheid van het doen van een aangifte, het indienen van een klaagschrift, schriftuur of verzoek en het instellen van rechtsmiddelen."
(18) Artikel 365, derde lid, Sv luidt: "Zoodra het vonnis is geteekend en in ieder geval na afloop van den termijn in het eerste lid vermeld, kan de verdachte, zijn raadsman of de benadeelde partij daarvan en van het proces-verbaal der terechtzitting kennis nemen. De voorzitter verstrekt desgevraagd een afschrift van het vonnis en het proces-verbaal aan de verdachte, zijn raadsman en de benadeelde partij."
(19) Het verzoek als bedoeld in artikel 365, vierde lid, Sv is overigens ook niet vermeld in bijlage 2 bij de memorie van toelichting, genaamd: Overzicht van de verzoeken in het Wetboek van Strafvordering. Kamerstukken II 2014/15, 34 090, nr. 3, blz. 56.
(20) Vgl. voorts Aanwijzing 214 van de Aanwijzingen voor de regelgeving: De toelichting wordt niet gebruikt voor het stellen van nadere regels.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 287 kB)