Algemeen besluit erkenning EU-beroepskwalificaties.

Bij Kabinetsmissive van 13 juni 2016, no.2016001024, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot vaststelling van het Algemeen besluit erkenning EU-beroepskwalificaties in verband met de implementatie van Richtlijn 2013/55/EU van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 20 november 2013 tot wijziging van Richtlijn 2005/36/EG betreffende de erkenning van beroepskwalificaties en Verordening (EU) nr. 1024/2012 betreffende de administratieve samenwerking via het Informatiesysteem interne markt ("de IMI-verordening") en de uitvoering van Uitvoeringsverordening (EU) 2015/983 van de Commissie van 24 juni 2015 betreffende de procedure voor de afgifte van de Europese beroepskaart en de toepassing van het waarschuwingsmechanisme overeenkomstig Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad alsmede tot wijziging van enkele besluiten (Algemeen besluit erkenning EU-beroepskwalificaties), met nota van toelichting.

In aanvulling op de reeds bestaande erkenningsprocedures is ter verdere stimulering van de arbeidsmobiliteit binnen de Europese Unie de Europese beroepskaartprocedure geïntroduceerd. Voorts is een waarschuwingsmechanisme geïntroduceerd voor beroepsverboden en -beperkingen voor houders van de Europese beroepskaart enerzijds en voor beroepsbeoefenaars die gebruik hebben gemaakt van valse beroepskwalificaties in verband met een erkenningsprocedure anderzijds. (zie noot 1) Verder heeft de Commissie nadere voorschriften betreffende de Europese beroepskaartprocedure en het waarschuwingsmechanisme vastgesteld. (zie noot 2) Het ontwerpbesluit strekt tot nadere uitwerking van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties (de wet) (zie noot 3) ter implementatie van richtlijn 2013/55/EU en bevat tevens bepalingen ter uitvoering van de uitvoeringsverordening. De termijn voor implementatie van genoemde richtlijn is op 18 januari 2016 verstreken.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de uitvoering van de uitvoeringsverordening op onderdelen onvoldoende nauwkeurig heeft plaatsgevonden in het ontwerpbesluit. Zij adviseert in verband daarmee het ontwerpbesluit aan te passen. Voorts maakt de Afdeling enkele opmerkingen over onder meer de structuur van het ontwerpbesluit. Tevens wijst de Afdeling erop dat in het ontwerpbesluit niet kan worden afgeweken van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarom adviseert de Afdeling om de tweede volzin van het artikel 6, zesde lid, van het ontwerpbesluit te schrappen en eerst bij wet te voorzien in een specifieke afwijkingsmogelijkheid van de betreffende conflicterende voorschriften in de Awb.

1. Uitvoering van de uitvoeringsverordening
Een verordening, en dus ook een uitvoeringsverordening, is rechtstreeks toepasselijk in alle lidstaten van de Europese Unie. Lidstaten zijn verplicht om alle maatregelen te nemen die nodig zijn voor de volledige verwezenlijking van een verordening. Gelet op het rechtstreekse karakter, maakt een verordening automatisch deel uit van de nationale rechtsorde en is het niet nodig en zelfs verboden om bepalingen ervan in het nationale recht over te nemen. (zie noot 4) Onder dit "overschrijfverbod" vallen het letterlijk overnemen van bepalingen van een verordening in nationale wetgeving en het parafraseren ervan. Voorkomen moet worden dat de nationale regeling opnieuw datgene bepaalt dat reeds in een rechtstreeks toepasselijke verordening wordt bepaald. (zie noot 5) Daartoe moeten de met de desbetreffende verordening strijdige bepalingen uit het nationale recht als ook de bepalingen uit de nationale regeling die hetzelfde regelen als de verordening worden geschrapt. (zie noot 6) Wel kan het voor de operationalisering van een verordening nodig zijn om bepalingen met betrekking tot handhaving, rechtsbescherming en aanwijzing van uitvoeringsorganen op te nemen in nationale regelgeving. (zie noot 7)

De uitvoeringsverordening bevat (nadere) procedureregels voor de afgifte van een Europese beroepskaart en de toepassing van het waarschuwingsmechanisme. Het gaat onder meer om voorschriften over de aanvraag van een Europese beroepskaart en behandeling daarvan, en over de voorwaarden waaronder bevoegde autoriteiten kunnen verzoeken om aanvullende informatie.

Het ontwerpbesluit bevat ten dele bepalingen die vrijwel letterlijk zijn overgenomen uit de uitvoeringsverordening. Het betreft onder meer de bepalingen over documenten die in het kader van een aanvraag om een Europese beroepskaart kunnen worden opgevraagd. (zie noot 8) Ook de bepalingen in het ontwerpbesluit met voorwaarden voor het opvragen van voor eensluidend gewaarmerkte afschriften of vertalingen van documenten komen grotendeels overeen met de desbetreffende bepalingen uit de uitvoeringsverordening. (zie noot 9) Gelet op de rechtstreekse toepasselijkheid van de verordening, kan volstaan worden met een verwijzing - waar nodig - naar de desbetreffende bepalingen in de uitvoeringsverordening.

De Afdeling adviseert om het ontwerpbesluit zodanig aan te passen dat het overschrijven van de uitvoeringsverordening wordt vermeden.

2. Structuur van het ontwerpbesluit

a. Zes verschillende procedures
In de gewijzigde richtlijn 2005/36/EG wordt een onderscheid gemaakt tussen de Europese beroepskaartprocedure voor het tijdelijk en incidenteel verrichten van diensten zonder implicaties voor de volksgezondheid of de openbare veiligheid (zie noot 10) enerzijds en de Europese beroepskaartprocedure voor vestiging en voor tijdelijke en incidentele verrichting van diensten met implicaties voor de volksgezondheid of de openbare veiligheid (zie noot 11) anderzijds. Het ontwerpbesluit maakt onderscheid tussen zes verschillende Europese beroepskaartprocedures, te weten: een procedure bij vestiging in Nederland, een procedure bij dienstverrichting in Nederland, een procedure bij dienstverrichting in Nederland met implicaties voor de volksgezondheid of de openbare veiligheid, een procedure bij vestiging in een andere betrokken staat, een procedure bij dienstverrichting in een andere betrokken staat en een procedure bij dienstverrichting in een andere betrokken staat met implicaties voor de volksgezondheid of de openbare veiligheid. (zie noot 12)

Gelet op de verschillende taken die de gewijzigde richtlijn 2005/36/EG de bevoegde autoriteiten opdraagt, heeft de Afdeling er begrip voor dat er in het ontwerpbesluit is gekozen de verschillende Europese beroepskaartprocedures te onderscheiden. De gedetailleerde uitwerking van die procedures maakt dat een aantal bepalingen grotendeels met elkaar overeenkomt. (zie noot 13) In een aantal gevallen bestaan er tussen dergelijke bepalingen echter wel redactionele verschillen. (zie noot 14) Daarmee wordt ten onrechte de suggestie gewekt dat er wezenlijke inhoudelijke verschillen zijn.

De Afdeling adviseert om tussen bepalingen die hetzelfde beogen te regelen geen onnodige redactionele verschillen te laten bestaan.

b. Aanvraag Europese beroepskaart voor beroepsuitoefening in Nederland
Kenmerk van de Europese beroepskaartprocedure is dat een aanvraag voor Europese beroepskaart wordt ingediend in het land van oorsprong. Indien een beroepsbeoefenaar zich in Nederland wil vestigen of alhier diensten wil verrichten met implicaties voor de volksgezondheid of de openbare veiligheid, vangt het Nederlandse deel van de procedure pas aan als de aanvraag door de bevoegde autoriteit in de andere betrokken staat is doorgezonden. (zie noot 15) Bij de afgifte van een Europese beroepskaart voor dienstverrichting in Nederland zonder implicaties voor de volksgezondheid of de openbare veiligheid heeft de Nederlandse bevoegde autoriteit helemaal geen rol. Die procedure vindt in zijn geheel plaats in het land van oorsprong. (zie noot 16) Voor de implementatie van richtlijn 2013/55/EU is het gelet op het voorgaande niet noodzakelijk om handelingen die niet in Nederland dienen te worden verricht als zodanig te regelen. (zie noot 17)

De Afdeling adviseert de desbetreffende bepalingen in het ontwerpbesluit te schrappen.

c. Afwijking wet bij amvb
In de wet is bepaald dat in geval van overschrijding van de beslistermijnen in een erkenningsprocedure voor tijdelijke en incidentele dienstverrichting, dienstverrichting wordt geacht te zijn toegestaan. Paragraaf 4.1.3.3. van de Awb is daarop van toepassing. (zie noot 18) Onder verwijzing naar die bepaling in de wet, bepaalt het ontwerpbesluit dat indien Onze minister er niet in slaagt om binnen een maand een proeve van bekwaamheid te organiseren, de Europese beroepskaart wordt geacht te zijn afgegeven. In afwijking van de wet, wordt daarin bepaald dat paragraaf 4.1.3.3. van de Awb van toepassing is met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, 4:20c, eerste lid, en 4:20d. (zie noot 19) In de toelichting is vermeld dat de bekendmaking van de Europese beroepskaart ook in het geval van een lex silencio positivo automatisch geschiedt door het Interne Markt Informatie-systeem (IMI) en dat dit leidt tot de genoemde uitzonderingen op de toepassing van paragraaf 4.1.3.3. van de Awb. (zie noot 20)

Hoofdregel is dat niet bij lagere regelgeving wordt afgeweken van hogere regelgeving. (zie noot 21) Dit geldt ook indien sprake is van implementatie van Europese regelgeving. (zie noot 22) Dat in het ontwerpbesluit wordt afgeweken van de wet is in strijd met deze hoofdregel. Er doet zich hiervoor in dit geval geen rechtvaardigingsgrond voor. Op zichzelf deelt de Afdeling de opvatting dat het noodzakelijk kan zijn af te wijken van de bedoelde procedurevoorschriften in de Awb. Deze voorschriften staan immers als gevolg van het werken met het IMI in verschillende lidstaten op gespannen voet met de gewijzigde richtlijn 2005/36/EU en de uitvoeringsverordening. Daartoe dient echter bij wet te worden voorzien in een specifieke afwijkingsmogelijkheid van conflicterende voorschriften in de Awb. (zie noot 23)

De Afdeling adviseert op grond van het voorgaande de tweede volzin van het artikel 6, zesde lid, van het ontwerpbesluit te schrappen en voorts een voorstel tot wijziging van artikel 28, vierde lid, van de wet bij de Tweede Kamer aanhangig te maken, zodat strijd met de gewijzigde richtlijn 2005/36/EU en de uitvoeringsverordening in het geval van een Europese beroepskaartprocedure is uitgesloten.

d. Delegatiegrondslag
Het ontwerpbesluit bepaalt dat ter uitvoering van door de Europese Commissie vastgestelde uitvoeringshandelingen, bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld over onder meer nadere bijzonderheden omtrent de documenten die zijn vereist voor het indienen van een aanvraag en de voorwaarden en procedures voor de afgifte van de Europese beroepskaart. (zie noot 24)

De eerste uitvoeringshandeling die de Commissie in verband met richtlijn 2013/55/EU heeft vastgesteld, is de uitvoeringsverordening. Deze wordt bij het ontwerpbesluit uitgevoerd en niet bij ministeriële regeling.

Het voorgaande roept de vraag op waarom de uitvoeringsverordening wel, maar eventuele verdere uitvoeringshandelingen van de Europese Commissie niet op het niveau van een algemene maatregel van bestuur worden vastgelegd. De Afdeling merkt op dat het bij delegatie in het algemeen de voorkeur heeft dat de bevoegdheid wordt toegekend bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen. Ministeriële regelingen zijn alleen geschikt voor administratieve voorschriften, uitwerking van details, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven of met grote spoed moeten kunnen worden vastgesteld, en indien het gaat om het verwerken in de Nederlandse wetgeving van internationale regelingen die de Nederlandse wetgever, behoudens op ondergeschikte punten, geen ruimte laten voor het maken van keuzen van beleidsinhoudelijke aard. (zie noot 25)

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt te voorzien van een nadere motivering en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W05.16.0149/I

- In artikel 3, eerste lid, van het ontwerpbesluit schrappen: in de vorm van een aanpassingsstage of een proeve van bekwaamheid. Uit artikel 11 van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties blijkt reeds dat dit de twee mogelijke compenserende maatregelen zijn.
- In artikel 3, elfde lid "artikel 3, vijfde lid" vervangen door: het vijfde lid.
- In artikel 6, derde lid, "een document als bedoeld in artikelen 12, eerste lid, onderdeel d of 22, derde lid," vervangen door: een document als bedoeld in artikel 22, derde lid.
- In artikel 6, tiende lid "artikel 6, derde lid" vervangen door: het derde lid, en "artikel 6, tweede lid" vervangen door: het tweede lid.
- In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 7 is vermeld dat dit artikel is vormgegeven "[o]vereenkomstig communicatie vanuit de Europese Commissie over de uitvoering van artikel 20, eerste lid, van de Uitvoeringsverordening. Nader vermelden om welke communicatie het gaat en waar deze te vinden is.
- De artikelen 15 en 16 zijn geplaatst in paragraaf 2.2.2.1., maar zijn van toepassing op afdeling 2.2.2. in zijn geheel. De bepalingen plaatsen in een algemene paragraaf onder afdeling 2.2.2. en de nummering van huidige paragrafen 2.2.2.1. en 2.2.2.2. daaraan aanpassen.
- De leden 1 en 4 van artikel 19 met elkaar in overeenstemming brengen, in lijn met de bedoeling van artikel 4 quater, eerste lid, van de gewijzigde richtlijn 2005/36/EG.
- In de toelichting ingaan op de betekenis van artikel 25, zevende lid, en zo nodig dit artikellid meer toegankelijk maken. Onduidelijk is wat er met deze bepaling wordt bedoeld.
- Artikel 33, tweede lid, schrappen. Het eerste lid betreft een uitwerking van artikel 31b, eerste lid, van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties. Daarop zijn artikel 31b, tweede en derde lid, sowieso van toepassing.
- Artikel 56 bis van de gewijzigde richtlijn 2005/36/EG opnemen in de transponeringstabel.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 23 september 2016

Hieronder ga ik in op de opmerkingen van de Afdeling advisering van de Raad van State waarbij de indeling van het advies van de Afdeling wordt gevolgd. Alvorens inhoudelijk op de opmerkingen in te gaan verdient het vermelding dat van de gelegenheid gebruik is gemaakt de artikelen van het ontwerpbesluit te vernummeren. In lijn met aanwijzing 95 van de Aanwijzingen voor de regelgeving zijn de artikelen nu doorlopend genummerd. (zie noot 26) In dit nader rapport wordt de nieuwe nummering van het ontwerpbesluit aangehouden en wordt daar waar nodig onderscheid gemaakt tussen de ‘oude’ en de ‘nieuwe’ nummering.

1
De Afdeling wijst op het zogenoemde "overschrijfverbod" inhoudende dat bepalingen uit Europese verordeningen niet in het nationale recht dienen te worden overgenomen omdat ze rechtstreeks werken, en merkt op dat het ontwerpbesluit ten dele bepalingen bevat die vrijwel letterlijk zijn overgenomen uit de uitvoeringsverordening. Als voorbeeld worden artikelen 12, 18 en 22 van het ontwerpbesluit (nieuw: respectievelijk artikelen 13, 20 en 26) genoemd, waarin ter uitvoering van artikel 10 van de uitvoeringsverordening, gelezen in samenhang met bijlage II daarbij, de documenten zijn opgenomen die van de aanvrager kunnen worden geëist. De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit zodanig aan te passen dat het overschrijven van de uitvoeringsverordening wordt vermeden.

De regering onderkent het overschrijfverbod en ziet het belang het overschrijven van rechtstreeks werkende bepalingen te vermijden. Dit uitgangspunt is dan ook gehanteerd tijdens het ontwerpen van het besluit. Gelet op de rechtstreekse werking van de uitvoeringsverordening is ervoor gekozen om in het ontwerpbesluit zoals dit voor advies aan de Afdeling is voorgelegd, op meerdere plekken in de artikelsgewijze toelichting niet alleen het betreffende artikel toe te lichten maar ook de relevante verordeningsbepalingen die samenhangen met de met het betreffende artikel geïmplementeerde richtlijnbepaling(en). Daardoor wordt in de artikelsgewijze toelichting het betreffende artikel nader geduid zonder dat de verordeningsbepaling in de tekst van het besluit is overgenomen. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is in het ontwerpbesluit waar mogelijk op aanvullende onderdelen voor deze werkwijze gekozen. Tevens is naar aanleiding van het advies een nadere toelichting opgenomen in de inleiding van het algemeen deel van de toelichting. Daarin wordt de samenhang tussen de uitvoeringsverordening en de richtlijn benoemd, en wordt toegelicht op welke manier in het besluit aan die samenhang uitdrukking is gegeven.

Onverminderd de rechtstreekse werking van verordeningen, kan sprake kan zijn van een bijzondere reden om bepalingen uit verordeningen over te nemen, welke gelegen kan zijn in de omstandigheid dat anders in ernstige mate afbreuk wordt gedaan aan de begrijpelijkheid van een nationale regeling. (zie noot 27) Het Europese Hof van Justitie heeft eerder geoordeeld dat de tenuitvoerlegging van verordeningen in een lidstaat afhankelijk kan zijn van de overeenstemming van alle bepalingen, zowel communautaire als nationale, en dat in die situatie het overnemen van bepaalde elementen uit gemeenschapsverordeningen en het herhalen van de inhoud daarvan niet als een inbreuk op het gemeenschapsrecht te beschouwen is indien het overnemen gebeurt omwille van de samenhang van de nationale bepalingen en van het goed begrip hiervan door degenen tot wie zij zijn gericht. (zie noot 28)

Het ontwerpbesluit regelt de procedures voor de aanvraag en afgifte van de beroepskaart. Deze procedures volgen voor een deel uit richtlijn 2013/55 en voor een deel uit uitvoeringsverordening 2015/983, en vertonen sterke samenhang met de reguliere erkenningsprocedures in de oorspronkelijke richtlijn 2005/36, die zijn geïmplementeerd in de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties (hierna: Algemene wet). Zo bevatten de bepalingen in de uitvoeringsverordening in sommige gevallen expliciete verwijzingen naar richtlijnbepalingen die reeds voor de herziening van de richtlijn bestonden en die zijn vertaald naar de nationale situatie door implementatie in de Algemene wet. (zie noot 29) Voor een goed begrip van de beroepskaartprocedures dienen daarom richtlijn 2005/36, uitvoeringsverordening 2015/983 en de Algemene wet in onderlinge samenhang te worden bezien en begrepen. Een goed begrip van die onderlinge samenhang is des te belangrijker in gevallen waarin richtlijnbepalingen enerzijds en bepalingen uit de uitvoeringsverordening over hetzelfde onderwerp anderzijds, een aanvulling of afwijking ten opzichte van elkaar bevatten. Deze situatie doet zich herhaaldelijk voor. (zie noot 30)

Beoogd is om in het ontwerpbesluit, omwille van de samenhang met de Algemene wet en ten behoeve van de begrijpelijkheid van het besluit, een volledig beeld te geven van de geldende rechten en plichten inzake de beroepskaartprocedures als ook de betekenis van de geldende regelingen in verhouding tot elkaar te duiden. Nu de richtlijnbepalingen met betrekking tot de beroepskaartprocedure verplicht dienen te worden omgezet maar uitvoeringsverordeningsbepalingen over hetzelfde onderwerp strikt genomen niet mogen worden overgenomen, zou het gevolg van een te strikte toepassing van het overschrijfverbod een besluit zijn met procedures die merkwaardige hiaten vertonen. In het besluit enkel verwijzen naar de rechtstreeks werkende bepalingen (zoals de Afdeling in haar advies als optie noemt) op bijvoorbeeld het terrein van te overleggen documenten bij de aanvraag, zou onvoldoende duidelijk maken dat die bepalingen per categorie beroepsbeoefenaar verschillend werken, en waarin die verschillen bestaan.
Omdat daardoor de volledige en daadwerkelijke toepassing van het EU-recht in gevaar zou komen meent de regering dat het noodzakelijk is in sommige gevallen bepalingen uit de uitvoeringsverordening in het ontwerpbesluit te integreren. Daar waar bepalingen uit de uitvoeringsverordening in de tekst van het besluit voorkomen zijn die bepalingen niet letterlijk overgenomen maar is in de desbetreffende bepalingen in het besluit, omwille van duidelijke en begrijpelijke regelgeving, de samenhang tussen richtlijn 2005/36, de Algemene wet, de uitvoeringsverordening 2015/983 en de overige (vanuit de richtlijn verplicht te implementeren) bepalingen van het besluit tot uitdrukking gebracht door middel van onderlinge verwijzingen.

2a
De Afdeling heeft opgemerkt dat door het onderscheiden van de beroepskaartprocedures in zes verschillende procedures, waar de Afdeling op zichzelf begrip voor heeft, een aantal bepalingen grotendeels met elkaar overeenkomt maar soms redactionele verschillen vertoont. De Afdeling adviseert om tussen bepalingen die hetzelfde beogen te regelen geen onnodige redactionele verschillen te laten bestaan.
Tijdens het ontwerpen van dit besluit is beoogd herhalingen van bepalingen in de zes verschillende beroepskaartprocedures te vermijden door daar waar mogelijk te werken met het van overeenkomstige toepassing verklaren van onderdelen van procedures. Op plaatsen waar het gebruik van de van overeenkomstige toepassing de duidelijkheid niet ten goede zou komen, is dat gebruik achterwege gelaten. Het komt daarom voor dat twee bepalingen over verschillende categorieën beroepsbeoefenaren die ten aanzien van de betreffende beroepsbeoefenaar op zich min of meer hetzelfde regelen, onderling redactionele verschillen vertonen vanwege het gegeven dat het verschillende categorieën beroepsbeoefenaars betreft.
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling zijn evenwel daar waar mogelijk redactionele verschillen in bepalingen die hetzelfde beogen te regelen weggenomen en zijn de betreffende bepalingen ook qua formulering zoveel als mogelijk met elkaar in overeenstemming gebracht. Onder meer is artikel 6 van het ontwerpbesluit met betrekking tot de aanvraag- en afgifteprocedure van de beroepskaart voor de inkomende dienstverrichter in een beroep met implicaties voor de openbare veiligheid en volksgezondheid, waarnaar de Afdeling in haar advies verwijst, conform dat advies opgesplitst in 2 artikelen (artikelen 6 en 7) naar analogie van de artikelen 2 en 3 van het ontwerpbesluit over de aanvraag- en afgifte van de beroepskaart voor de inkomende vestiger.

2b
Artikelen 2, eerste lid, 5, eerste lid en 6, eerste lid van het ontwerpbesluit gaan over aanvragen van een Europese beroepskaart die in een andere staat dan Nederland worden ingediend. De Afdeling adviseert deze bepalingen te schrappen omdat het handelingen betreft die niet in Nederland dienen te worden verricht en daarom als zodanig niet hoeven te worden geregeld.
Artikel 5, eerste lid, van het ontwerpbesluit is naar aanleiding van het advies van de Afdeling geschrapt. Artikel 5, eerste lid, bepaalde dat de procedure voor aanvraag en afgifte van een Europese beroepskaart aan een inkomende dienstverrichter geschiedt in een andere staat dan Nederland. Dit lid maakte onderdeel uit van een artikel waarvan de andere leden regelen welke rechten en plichten gelden in Nederland zodra de inkomende dienstverrichter van die beroepskaart gebruik wil maken in Nederland. Die andere leden zijn gehandhaafd.
Artikelen 2, eerste lid, en 6, eerste lid, bepalen dat een inkomende vestiger respectievelijk een inkomende dienstverrichter inzake dienstverrichting met implicaties voor de volksgezondheid of de openbare veiligheid een aanvraag voor een beroepskaart kunnen indienen in een andere staat dan Nederland. Die andere staat stuurt de aanvraag door aan de minister die het aangaat. Deze bepalingen zijn gehandhaafd gelet op artikel 4:1 van de Algemene wet bestuursrecht. Dat wetsartikel schrijft voor dat een aanvraag schriftelijk wordt ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Uit de Europese richtlijn vloeit voort dat de aanvraag in de andere staat moet worden ingediend. Met artikel 2, eerste lid, en 6, eerste lid, van het besluit wordt daarom uitvoering gegeven aan het vereiste van artikel 4:1 Awb dat, als de aanvraag niet moet worden ingediend bij het bestuursorgaan dat beslist, dat bij wettelijk voorschrift moet worden bepaald (wetgeving in materiële zin).

2c
De Afdeling merkt in het advies op dat in het ontwerpbesluit wordt afgeweken van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Afdeling geeft aan dat echter bij wet dient te worden voorzien in een specifieke afwijkingsmogelijkheid van conflicterende voorschriften in de Awb. De Afdeling adviseert de betreffende bepaling van het ontwerpbesluit te schrappen en de afwijking bij wet (middels een wijziging van artikel 28 van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties) te regelen. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het ontwerpbesluit aangepast. Het besluit bevatte passages waarin paragraaf 4.1.3.3 van de Awb van toepassing wordt verklaard, waarbij tevens enkele artikelen van die paragraaf van de toepassing werden uitgezonderd. Deze passages zijn, inclusief de uitzonderingen ten opzichte van de genoemde Awb-paragraaf, geschrapt omdat het bij nader inzien niet nodig blijkt paragraaf 4.1.3.3 van de Awb van toepassing te verklaren.
Daarmee is ook de door de Afdeling geadviseerde wetsaanpassing niet nodig.

Paragraaf 4.1.3.3 betreft een complex aan bepalingen dat ertoe dient aanvragers te beschermen tegen een bestuursorgaan dat ‘stilzit’. In de paragraaf zijn onder meer regels gesteld over de bekendmaking van een positief fictief besluit en over een dwangsom bij het uitblijven van die bekendmaking, die tot doel hebben dat de aanvrager de rechten kan effectueren die hij heeft verkregen vanwege de van rechtswege gegeven beschikking. In het geval van Europese beroepskaarten die ingevolge de Europese regels van rechtswege gegeven zijn in geval van termijnoverschrijding, worden de rechten van de betreffende aanvrager automatisch geeffectueerd doordat het IMI (het door de Europese Commissie geprogrammeerde en beheerde digitale systeem waarmee de Europese beroepskaartprocedure wordt uitgevoerd) na het verlopen van de termijn automatisch een beroepskaart aan de aanvrager verstrekt zonder dat hiervoor enig handelen is vereist van de minister die het aangaat. Paragraaf 4.1.3.3 en de gemaakte uitzonderingen daarop zijn derhalve niet aan de orde.

Overigens betreft artikel 28 van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties, dat de Afdeling adviseert aan te passen, de ‘reguliere’ erkenningsprocedure voor dienstverrichting met implicaties voor volksgezondheid of openbare veiligheid. De voorschriften in onderhavig besluit betreffen niet die procedure, maar de procedure voor de Europese beroepskaart. Wel worden bepaalde wetsartikelen, waaronder artikel 28, die gaan over de reguliere erkenningsprocedure door onderhavig besluit van overeenkomstige toepassing verklaard op de procedure voor de Europese beroepskaart.
In artikel 28, vierde lid, van de wet wordt paragraaf 4.1.3.3 van de Awb van toepassing verklaard ten aanzien van de in de wet geregelde reguliere procedure. Waar nodig is het besluit aangepast om te voorkomen dat met de constructie van de van overeenkomstige toepassing van artikel 28 op de procedure voor de Europese beroepskaart paragraaf 4.1.3.3 zou gelden voor laatstgenoemde procedure.

2d
De Afdeling merkt op dat artikel 29 (nieuw: artikel 34) van het ontwerpbesluit de grondslag geeft om bij ministeriële regeling regels te stellen ter uitvoering van uitvoeringshandelingen van de Europese Commissie, terwijl de eerste uitvoeringshandeling bij het ontwerpbesluit op het niveau van een algemene maatregel van bestuur wordt uitgevoerd. De Afdeling vermeldt in het advies vervolgens diverse uitgangspunten voor het stellen van regels op het niveau van een algemene maatregel van bestuur dan wel op het niveau van een ministeriële regeling (onder verwijzing naar aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving). Artikel 34 van het besluit zal worden toegepast in lijn met die uitgangspunten. De delegatiegrondslag is bedoeld voor het stellen van regels bij ministeriële regeling ter uitvoering van bepalingen in uitvoeringshandelingen die zich daar naar hun aard voor lenen. Daarbij valt te denken aan bepalingen die geen ruimte laten voor het maken van keuzes van beleidsinhoudelijke aard en waarbij het belang van een snelle en juiste implementatie gediend is met implementatie op het niveau van een ministeriële regeling. Geven uitvoeringshandelingen van de Europese Commissie aanleiding de uitvoering op een ander niveau te regelen, dan zal daar voor worden gekozen. De artikelsgewijze toelichting bij artikel 34 is met deze handelswijze aangevuld.

3
De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn overgenomen, met uitzondering van de opmerking over het opnemen van artikel 56 bis van de herziene richtlijn in de transponeringstabel. Artikel 56 bis van richtlijn 2005/36/EG is niet in de transponeringstabel opgenomen omdat dit artikel reeds is geïmplementeerd met de Wet van 2 december 2015 tot wijziging van onder meer de Algemene wet erkenning EG-beroepskwalificaties in verband met de implementatie van Richtlijn 2013/55/EU (Stb. 2015, 478). De bepalingen in onderhavig besluit over het in dat richtlijnartikel geregelde waarschuwingsmechanisme vloeien voort uit de wijze van uitvoering van het waarschuwingsmechanisme. Ondanks het vanzelfsprekende verband met het waarschuwingsmechanisme van artikel 56 bis van de richtlijn, zijn de betreffende bepalingen in het besluit niet rechtstreeks terug te voeren op dat artikel en dus niet aan te merken als implementatie van dat richtlijnartikel.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

---

(1) Een en ander door wijziging van richtlijn 2005/36/EG (PB 2005, L 255) bij richtlijn 2013/55/EU (PB 2013, L 354).
(2) In Uitvoeringsverordening (EU) 2015/983 (de uitvoeringsverordening; PB 2015 L 159).
(3) Richtlijn 2013/55/EU is geïmplementeerd in de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties.
(4) Arresten van het Hof van 7 februari 1973, C-39/72, Slachtpremies, ECLI:EU:C:1973:13, en van 31 januari 1978, C-94/77, Fratelli Zerbone, ECLI:EU:C:1978:17.
(5) Zie ook aanwijzing 335 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(6) Arresten van het Hof van 7 februari 1973, C-39/72, Slachtpremies, ECLI:EU:C:1973:13, en van 31 januari 1978, C-94/77, Fratelli Zerbone, ECLI:EU:C:1978:17.
(7) Vergelijk het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 28 november 2011 over het Ontwerpbesluit tot vaststelling van nieuwe regels inzake het luchtverkeer ter uitvoering van verordening (EU) nr. 923/2012 tot vaststelling van gemeenschappelijke luchtverkeersregels (Besluit luchtverkeer 2014) (W14.14.0359/IV), Stcrt. 2015, nr. 527.
(8) Vergelijk de artikelen 12, 18 en 22 van het ontwerpbesluit met artikel 10, eerste lid, van de uitvoeringsverordening, gelezen in samenhang met bijlage II daarbij.
(9) Vergelijk de artikelen 12a en 18a, onderscheidenlijk de artikelen 13, 18b en 22a van het ontwerpbesluit met artikel 16, onderscheidenlijk artikel 17 van de uitvoeringsverordening.
(10) Diensten die niet onder artikel 7, lid 4, van richtlijn 2005/36/EG vallen. Zie artikel 4 quater van richtlijn 2005/36/EG.
(11) Diensten die onder artikel 7, lid 4, van richtlijn 2005/36/EG vallen. Zie artikel 4 quinques van richtlijn 2005/36/EG .
(12) Zie afdeling 2.1.1. (Europese beroepskaart bij vestiging in Nederland), paragraaf 2.1.2.1. (Europese beroepskaart bij dienstverlening in Nederland), paragraaf 2.1.2.2. (Europese beroepskaart bij dienstverlening in Nederland met implicaties voor volksgezondheid of openbare veiligheid), afdeling 2.2.1. (Europese beroepskaart bij vestiging in een andere betrokken staat), paragraaf 2.2.2.1. (Europese beroepskaart bij dienstverlening in een andere betrokken staat) en paragraaf 2.2.2.2. (Europese beroepskaart bij dienstverlening in een andere betrokken staat met implicaties voor volksgezondheid of openbare veiligheid).
(13) Zie onder meer de bepalingen over de indiening van een aanvraag om een Europese beroepskaart voor uitgaande vestiging en die voor uitgaande tijdelijke en incidentele verrichting van diensten, zowel zonder als met implicaties voor de volksgezondheid of openbare veiligheid. Zo is artikel 4 ter van de gewijzigde richtlijn 2005/36/EG, over de aanvraag van een Europese beroepskaart en de aanmaak van een IMI-bestand geïmplementeerd in artikel 11 (aanvraag uitgaande vestiging), artikel 7 (aanvraag uitgaande dienstverrichting) en artikel 22 (aanvraag uitgaande dienstverrichting bij implicaties voor volksgezondheid of openbare veiligheid).
Ook de bepalingen over het opvragen van voor eensluidend gewaarmerkte afschriften of vertalingen van documenten bij een aanvraag voor uitgaande vestiging en uitgaande dienstverrichting zijn grotendeels gelijkluidend. Vergelijk artikel 3, leden 10 en 11, en artikel 6, leden 9 en 10, alsmede de artikelen 12a en 13 en de artikelen 18a en 18b van het ontwerpbesluit.
In sommige bepalingen van het ontwerpbesluit wordt wel verwezen naar andere bepalingen daarvan. Zie bijvoorbeeld de artikelen 6, zevende lid, en 22, tweede lid, van het ontwerpbesluit.
(14) Vergelijk bijvoorbeeld de artikelen 2 en 3 van het ontwerpbesluit, waarin de aanvraag en de afgifte van een Europese beroepskaart voor inkomende vestiging in afzonderlijke bepalingen zijn behandeld, met artikel 6, waarin de aanvraag en afgifte in één bepaling zijn neergelegd.
(15) Zie de artikelen 4 ter en 4 quinquies van de gewijzigde richtlijn 2005/36/EG.
(16) Zie de artikelen 4 ter en 4 quater van de gewijzigde richtlijn 2005/36/EG.
(17) Zie de artikelen 2, eerste lid, 5, eerste lid, en 6, eerste lid, van het ontwerpbesluit.
(18) Artikel 28, vierde lid, van de wet.
(19) Zie artikel 6, zesde lid, van het ontwerpbesluit.
(20) Artikelsgewijze toelichting bij artikel 6.
(21) Zie ook aanwijzing 33a van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(22) Kamerstukken I 2004/05, 29 200 VI, F (2e herdruk).
(23) Zie het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 6 augustus 2015 over het Voorstel van wet tot wijziging van onder meer de Algemene wet erkenning EG-beroepskwalificaties in verband met de implementatie van Richtlijn 2013/55/EU van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 20 november 2013 tot wijziging van Richtlijn 2005/36/EG betreffende de erkenning van beroepskwalificaties en Verordening (EU) nr. 1024/2012 betreffende de administratieve samenwerking via het Informatiesysteem interne markt ("de IMI-verordening") (W05.15.0241/I), Kamerstukken II 2014/15, 34 272, nr. 4.
(24) Artikel 29 van het ontwerpbesluit.
(25) Zie ook aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(26) Zo is bijvoorbeeld artikel 12a vernummerd tot artikel 14.
(27) Zie aanwijzing 335 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(28) Arrest van het Hof van 28 maart 1985, C-272/83, Commissie/Italië, ECLI:EU:C:1985:147, zie overwegingen 26 en 27.
(29) Deze verwijzingen doen zich bijvoorbeeld en bij uitstek voor in het door de Afdeling aangehaalde artikel 10 van uitvoeringsverordening 2015/983 en bijlage II daarbij.
(30) Zo schrijft artikel 4 quinquies, tweede lid, tweede zin, van richtlijn 2005/36 voor dat de ontvangende lidstaat bij gegronde twijfel over een document, de lidstaat van oorsprong kan verzoeken om aanvullende informatie of om het meesturen van een voor eensluidend gewaarmerkt afschrift van een document (geïmplementeerd in onder meer artikel 3, vijfde lid, van het ontwerpbesluit). De lidstaat van oorsprong krijgt twee weken om aan het verzoek te voldoen. Uit artikel 18, eerste lid, van uitvoeringsverordening 2015/983 volgt dat onder de "aanvullende informatie" in artikel 4 quinquies van de richtlijn tevens gewone of beëdigde vertalingen van een verplicht document dienen te worden verstaan. Uit respectievelijk de artikelen 12, tweede lid, 15, vierde lid en 18, tweede lid van uitvoeringsverordening 2015/983 volgt voorts dat een verzoek tot aanvullende informatie, indien het verzoek een vertaling, een voor eensluidend gewaarmerkt afschrift dan wel een van enkele specifiek genoemde documenten uit bijlage II van de uitvoeringsverordening (via richtlijn 2005/36 grotendeels geïmplementeerd in de Algemene wet) betreft, niet alleen tot de lidstaat van oorsprong maar ook rechtstreeks tot de aanvrager kan worden gericht. Voor de aanvrager geldt echter geen reactietermijn van twee weken zoals die voor de lidstaat van oorsprong geldt op grond van artikel 4 quinquies van de richtlijn, maar moet de lidstaat van ontvangst, zo blijkt uit de artikelen 15, vierde lid en 18, tweede lid, van de uitvoeringsverordening, de aanvrager een redelijke termijn stellen.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 966 kB)