Ontwerpbesluit houdende regels met betrekking tot de productie en distributie van elektriciteit en drinkwater op Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (Besluit elektriciteit en drinkwater BES), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 7 december 2015, no.2015002154, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, mede namens de Minister van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende regels met betrekking tot de productie en distributie van elektriciteit en drinkwater op Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (Besluit elektriciteit en drinkwater BES), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit voorziet in de uitwerking van een aantal onderwerpen uit het wetsvoorstel elektriciteit en drinkwaterwet BES (hierna: het wetsvoorstel). (zie noot 1) Voornaamste onderwerp dat wordt uitgewerkt is de kwaliteit van het drinkwater op Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (hierna: de BES-eilanden).

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht op onderdelen een dragende motivering of aanpassing van het ontwerpbesluit aangewezen. De Afdeling adviseert onder meer het voorgestelde beschermingsniveau ten aanzien van legionellapreventie dragend te motiveren en in te gaan op de delegatiebepaling over onder andere vergunningverlening.

1. Legionella
De Afdeling merkt op dat het ontwerpbesluit ten aanzien van legionellapreventie een lager beschermingsniveau biedt dan het huidige Besluit kwaliteit drinkwater BES en het voor Europees Nederland geldende Drinkwaterbesluit. In dit verband wijst de Afdeling erop dat er op grond van het ontwerpbesluit maximaal 1000 kolonievormende eenheden per liter (kve/l) legionellabacteriën in het drinkwater mogen zitten. (zie noot 2) Op grond van het huidige Besluit kwaliteit drinkwater BES en het voor Europees Nederland geldende Drinkwaterbesluit mogen er maximaal 100 kve/l legionellabacteriën in het drinkwater zitten. (zie noot 3) Daarnaast moeten volgens laatstgenoemd besluit overschrijdingen boven 1000 kve/l onmiddellijk worden gemeld aan de toezichthouder. (zie noot 4) De toelichting gaat niet in op de verlaging van het beschermingsniveau ten aanzien van legionellapreventie en de eventuele gevolgen daarvan voor de volksgezondheid. De Afdeling realiseert zich dat de specifieke omstandigheden in Caribisch Nederland waaronder drinkwater wordt geproduceerd en geleverd verschillen van die van Europees Nederland, maar is van oordeel dat, gelet op het belang van de volksgezondheid, een dragende motivering is vereist bij afwijking van de norm van 100 kve/l.

De Afdeling merkt voorts op dat er op grond van het ontwerpbesluit geen legionella-risicoanalyse en legionella-beheersplan hoeft te worden gemaakt. Op grond van het Besluit kwaliteit drinkwater BES en het Drinkwaterbesluit is dat voor zogenoemde "prioritaire instellingen" (bijvoorbeeld hotels) onder omstandigheden wel verplicht. (zie noot 5) In de toelichting wordt hier ook niet op ingegaan.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

2. Delegatie
Artikel 3.1, eerste lid, van het ontwerpbesluit bepaalt dat bij ministeriële regeling, indien noodzakelijk voor een goede uitvoering, nadere regels kunnen worden gesteld over de criteria voor het verlenen van vergunningen en aanwijzingen, over de inhoud van een vergunning, aanwijzing, of een ontheffing, en over de bij een vergunning of aanwijzing te stellen voorschriften of beperkingen. (zie noot 6)

De Afdeling wijst erop dat delegatie naar een ministeriële regeling dient te worden beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van details van een regeling, voorschriften die vaak of met spoed gewijzigd moeten worden of de implementatie van internationale regels betreffen die (vrijwel) geen beleidsruimte laten. (zie noot 7) Voor zover het in artikel 3.1, eerste lid, alleen gaat om de overdracht aan de minister om uitvoeringsregels op detailpunten vast te stellen, is dat in beginsel geoorloofd. (zie noot 8) Voor zover het dat niveau overstijgt, dient de subdelegatie echter te worden beperkt tot datgene waarvoor een ministeriële regeling is bedoeld. De tekst van het ontwerp heeft het oog op potentieel toch ingrijpende voorschriften (onder andere criteria vergunning, inhoud vergunning, voorschriften en beperkingen) en de artikelsgewijze toelichting is onvoldoende specifiek om het voorgaande te kunnen beoordelen.
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de precieze aard van de regels die aan de minister worden overgelaten en het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen.

3. Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 3.1, tweede lid, van het ontwerpbesluit bepaalt dat de paragrafen 4.1.3.2 (dwangsom bij niet tijdig beslissen) en 4.1.3.3 (positieve fictieve beschikkingen bij niet tijdig beslissen) van de Awb niet van toepassing zijn op de procedure tot verlening van een vergunning, aanwijzing, of ontheffing. Blijkens de toelichting op dit artikel worden deze paragrafen uitgezonderd, omdat ervan wordt uitgegaan dat de Awb op de BES-eilanden van toepassing is op de procedure tot verlening van een vergunning, aanwijzing, of ontheffing. (zie noot 9) Die veronderstelling is onjuist. De Afdeling wijst erop dat de Awb niet van toepassing is op besluiten aangaande de BES-eilanden van bestuursorganen met een zetel in het Europees deel van Nederland. (zie noot 10) De uitzondering in artikel 3.1, tweede lid, van het ontwerpbesluit is dan ook overbodig.

De Afdeling adviseert artikel 3.1, tweede lid, te schrappen.

4. Elektriciteit
De Afdeling merkt op dat het ontwerpbesluit, anders dan het opschrift en de citeertitel aangeven, vrijwel geen inhoudelijke regels bevat over elektriciteit. Uitzondering is artikel 3.2 over de meetfrequentie. Het wetsvoorstel bevat wel grondslagen die de bevoegdheid verlenen om in het ontwerpbesluit regels over elektriciteit te stellen, bijvoorbeeld over noodvoorzieningen. (zie noot 11) Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel bestaat op de BES-eilanden ook concrete behoefte aan een reguleringskader voor elektriciteit. Het wetsvoorstel voorziet slechts ten dele in dat reguleringskader. Het is de Afdeling om die reden niet duidelijk waarom in het ontwerpbesluit geen aanvullende regels over elektriciteit zijn opgenomen. De toelichting gaat hier ook niet op in.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen, zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen en als de inhoud van het ontwerpbesluit na toevoeging van regels over elektriciteit wezenlijk wijzigt deze opnieuw aan de Afdeling voor te leggen.

5. Overige opmerkingen

a. WEB-standards
Bijlage A bij het ontwerpbesluit vermeldt dat de parameters fosfaat, barium, silicium en kalium niet in de Nederlandse wetgeving zijn opgenomen en daarom niet in de tabel voorkomen, maar wel in de "WEB-standards".
De toelichting vermeldt evenwel dat de in het ontwerpbesluit opgenomen kwaliteitseisen op maat zijn gebracht voor Caribisch Nederland. Mede hierom rijst de vraag waarom de parameters in de WEB-standards niet in de tabel in bijlage A zijn opgenomen.

De Afdeling adviseert hier in de toelichting op in te gaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

b. Meetpunten
Bijlage A bij het ontwerpbesluit vermeldt dat per eiland representatieve meetpunten moeten worden vastgesteld. Bijlage A vermeldt echter niet op welke wijze en door wie die meetpunten moeten worden vastgesteld. Ook de toelichting gaat hier niet op in.

De Afdeling adviseert hier in de toelichting op in te gaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te vullen.

6. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W14.15.0423/IV

- In bijlage A het notenapparaat op orde brengen (niet beginnen met het cijfer 0, maar met 1, en geen letters gebruiken).
- De bijlagen C, D en E van het ontwerpbesluit schrappen en de in die bijlagen vermelde eisen uitwerken in de hoofdtekst van het ontwerpbesluit. In beginsel worden bij een regeling geen bijlagen opgenomen (aanwijzing 102 van de Aanwijzingen voor de regelgeving). Vergelijk ook het Drinkwaterbesluit (artikel 15) en de Drinkwaterregeling (artikelen 9 tot en met 14) waarin dezelfde soort eisen niet in bijlagen zijn opgenomen, maar in de tekst zelf zijn uitgewerkt.
- In artikel 2.1, eerste lid, "bij de levering" vervangen door: op het leveringspunt voor drinkwater.
- In artikel 2.3, tot uitdrukking brengen wie over een kwaliteits-en capaciteitsdocument moeten beschikken.
- In artikel 2.6, tweede en derde lid, schrappen: voldoende.
- In artikel 3.1, tweede lid, "als bedoeld in het tweede lid", vervangen door: als bedoeld in het eerste lid.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 30 mei 2016

De Afdeling advisering heeft een aantal inhoudelijke en redactionele opmerkingen gemaakt. In verband daarmee geeft de Afdeling advisering U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met haar opmerkingen rekening zal zijn gehouden. De opmerkingen van de Afdeling zijn als volgt verwerkt.

1. Legionella
Het advies is gevolgd. De vigerende norm van maximaal 100 kolonievormende eenheden per liter (kve/l) legionellabacteriën in het drinkwater is gehandhaafd. Voorts is aan artikel 2.2 een nieuw zesde lid toegevoegd, op grond waarvan een producent, distributeur of eigen producent gehouden zijn in overleg met de toezichthouder zorg te dragen voor een legionellarisicoanalyse en -beheersplan. Hierbij kan worden voortgebouwd op de risicoanalyse en het beheersplan zoals al verplicht onder het vigerende Besluit kwaliteit drinkwater BES. Voor hoteleigenaars en eigenaars van appartementencomplexen met een eigen leidingnet geldt de verplichting om ervoor te zorgen dat het eigen leidingnet geen nadelige gevolgen voor de kwaliteit van het drinkwater heeft. Legionellapreventie maakt daarvan deel uit.

2. Delegatie
Het advies is gevolgd. De delegatiegrondslag van artikel 3.1, eerste lid, is beperkt tot nadere regels over de documenten waarvan een aanvraag om een vergunning of een aanvraag om een aanwijzing vergezeld gaat.

3. Algemene wet bestuursrecht
Het advies is gevolgd. Artikel 3.1, tweede lid, is geschrapt. Ook het derde lid van dat artikel is geschrapt. In verband hiermee zijn deze leden vervangen door een nieuw tweede lid op grond waarvan de minister het bestuurscollege om advies vraagt over een aanvraag om een vergunning of een aanwijzing en een nieuw derde lid op grond waarvan de minister met redenen omkleed aanvullende informatie bij een aanvrager kan opvragen.

4. Elektriciteit
Het advies is gevolgd. De toelichting is op dit punt aangevuld. De behoefte aan een reguleringskader betreft voor elektriciteit in hoofdzaak de economische regulering die in het wetsvoorstel wordt vastgelegd. Voor de technische aspecten van de elektriciteitsvoorziening zijn in het wetsvoorstel bepalingen opgenomen in de vorm van open normen. Voor elektriciteit dreigt geen met drinkwater vergelijkbaar gezondheidsrisico. In dat licht en vanwege legislatieve terughoudendheid wordt het stellen van nadere regels over technische aspecten, zoals deze voor drinkwater worden gesteld, in het onderhavige besluit niet nodig geacht.

5. Overige opmerkingen

a. WEBB-standards.
Het advies is gevolgd. De verwijzing naar de WEBB standards is geschrapt.

b. Meetpunten
Het advies is gevolgd. In voetnoot 6 onder bijlage A, tabel 1 is verduidelijkt dat als het drinkwater op een andere manier aan de klant wordt geleverd er een representatief meetpunt aangewezen dient te worden in overleg met de toezichthouder.

6. Redactionele opmerkingen
Deze zijn gevolgd, tenzij dit de artikelen te omvangrijk en gedetailleerd zou maken (bijlagen in artikelen opnemen) of overbodig bleek (in artikel 2.3 opnemen wie over een kwaliteits- en capaciteitsdocument moet beschikken; dit is in de wet geregeld; verwijzing in artikel 3.1, tweede lid, corrigeren is niet nodig want dit lid wordt geschrapt, zie punt 3).

Inwerkingtreding
Het besluit treedt tegelijkertijd met de wet in werking (artikel 4.1). De beoogde datum van inwerkingtreding is 1 juli 2016. Met het oog op de mogelijkheid dat het besluit eerst op of na de datum van inwerkingtreding van de wet wordt gepubliceerd is een nieuw tweede lid toegevoegd aan artikel 4.1, onder aanduiding van de eerdere tekst tot eerste lid. Het tweede lid voorziet er in dat bij een eventuele publicatie van het besluit op of na de datum van inwerkingtreding van de wet in afwijking van het eerste lid het besluit de dag na publicatie in werking treedt en terugwerkt tot en met de datum van inwerkingtreding van de wet. Op die wijze wordt een anders optredend hiaat tussen inwerkingtreding van de wet en het besluit voorkomen en wordt geborgd dat er continuïteit is van met name de drinkwaternormen (met de inwerkingtreding van de wet vervalt de bestaande regelgeving in zijn geheel). Een eventuele terugwerkende kracht heeft geen nadelige gevolgen voor burgers of bedrijven: uitgangspunt was steeds een gelijktijdig van kracht worden van wet en besluit en dat verandert niet bij een latere publicatie van het besluit. Ook is al langere tijd duidelijk aan welke verplichtingen bij het van kracht worden van de wet voldaan moet worden.

Ik moge U hierbij, mede namens mijn ambtgenoot van Economische Zaken, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU

---

(1) Voorstel van wet houdende regels met betrekking tot de productie en de distributie van elektriciteiten drinkwater op Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Kamerstukken I 2015/16, 34 089, A).
(2) Artikel 2.1 samen met bijlage B.
(3) Respectievelijk artikel 13 en 36.
(4) Artikel 41.
(5) Respectievelijk artikel 13 en artikel 37 en 38.
(6) Artikel 3.1, eerste lid, van het ontwerpbesluit.
(7) Aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(8) Zie het bromfietsvalhelmarrest (HR 11 januari 1977, NJ 467).
(9) Toelichting op artikel 3.1.
(10) Zie artikel 3, eerste lid, van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Zie over de toepassing van de Awb op de BES-eilanden ook het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 22 augustus 2014 over de Wet elektriciteit en drinkwater BES (W15.14.0174/IV), Kamerstukken II 2014/15, 34 089, nr. 4, blz. 3.
(11) Artikel 4.2, tweede lid.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 383 kB)