Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit gastoestellen en het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten in verband met de veranderende samenstelling van gas in Nederland, alsmede technische wijziging van enige andere besluiten, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 1 december 2015, no.2015002116, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit gastoestellen en het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten in verband met de veranderende samenstelling van gas in Nederland, alsmede technische wijziging van enige andere besluiten, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit beoogt te bewerkstelligen dat gastoestellen die in Nederland op de markt worden gebracht, een toekomstige aanpassing van het gedistribueerde Groningen gas (G-gas) op een veilige manier kunnen verwerken. Het ontwerpbesluit behelst, vooruitlopend op deze aanpassing, een verbod om vanaf 1 januari 2017 een gastoestel te koop aan te bieden dat niet aantoonbaar geschikt is voor laagcalorisch pseudo-Groningen gas (G+-gas) en hoogcalorisch gas (H-gas), dan wel niet aantoonbaar geschikt is voor G+-gas en aantoonbaar geschikt te maken is voor H-gas.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht op onderdelen een dragende motivering of aanpassing van het ontwerpbesluit aangewezen. Het nut en de noodzaak van het voorgestelde verbod dienen, mede in het licht van het evenredigheidsbeginsel, alsnog dragend te worden gemotiveerd. Indien daarin niet kan worden voorzien dient van het verbod te worden afgezien.

1. Nut en noodzaak van het verbod
In verband met het opraken van de aardgasvoorraad in Groningen, zal Nederland op termijn van G-gas moeten overstappen op onder andere gas uit alternatieve bronnen met een andere samenstelling. Hiervoor zijn twee alternatieven beschikbaar: laagcalorisch gas (G+-gas) en hoogcalorisch gas (H-gas). De gastoestellen die aan de huidige vereisten voldoen, kunnen mogelijk het nieuwe gas niet op een veilige manier verwerken. Hierdoor kan bijvoorbeeld koolmonoxide ontstaan, omdat het nieuwe gas anders wordt verbrand, of kunnen toestellen "op een veilige manier uitvallen". (zie noot 1)
Het ontwerpbesluit richt zich op het voorbereiden van het gastoestellenpark van de consument en de zakelijke kleingebruiker op de te verwachten wijziging van de gassamenstelling. Hiertoe wordt in het Besluit gastoestellen voorgeschreven dat het vanaf 1 januari 2017 verboden is om een gastoestel te koop aan te bieden dat niet aantoonbaar geschikt is voor G+-gas en H-gas, dan wel niet aantoonbaar geschikt is voor G+-gas en aantoonbaar geschikt is te maken voor H-gas. (zie noot 2)

De Afdeling wijst op een recent antwoord van de Minister van Economische Zaken op Kamervragen dat "een overgang (…) echter duur en complex (is), terwijl de marktvraag naar gas naar verwachting daalt en in de resterende gasvraag mogelijk zou kunnen worden voorzien door hoogcalorisch gas naar laagcalorisch gas te converteren. Het is daarom onzeker of deze overstap daadwerkelijk zal worden gemaakt". (zie noot 3) De Afdeling is, gezien de constatering dat niet vaststaat dat wordt overgestapt naar een andere gassamenstelling, vooralsnog niet overtuigd van de noodzaak van het voorgestelde verbod.
Gelet op de bestaande onzekerheid over de overstap naar gas met een andere samenstelling, merkt de Afdeling op dat de noodzaak van het voorgestelde verbod per 1 januari 2017 een dragende motivering behoeft. Dit klemt te meer in het licht van het hieronder gestelde.

2. De Gastoestellenrichtlijn

a. Volledige harmonisatie
De Afdeling wijst erop dat richtlijn 2009/142/EG (zie noot 4) (hierna: de Gastoestellenrichtlijn) de voorwaarden harmoniseert die nodig zijn om te voldoen aan de dwingende en fundamentele voorschriften inzake veiligheid, gezondheid en energiebesparing in verband met gastoestellen. (zie noot 5) Uit de fundamentele voorschriften vloeit voort dat in lidstaten alleen toestellen op de markt mogen worden aangeboden, indien zij bij normaal gebruik geen gevaar opleveren voor personen, huisdieren en eigendommen. (zie noot 6) Wanneer een gastoestel in overeenstemming is met de nationale normen ter uitvoering van de geharmoniseerde normen of de nationale normen, voor zover er op de door deze normen bestreken gebieden geen geharmoniseerde normen bestaan, wordt het toestel vermoed in overeenstemming te zijn met de fundamentele voorschriften. (zie noot 7) De Gastoestellenrichtlijn verbiedt de lidstaten het in de handel brengen en ingebruikneming van gastoestellen die voldoen aan de richtlijn te verbieden, te beperken of te belemmeren, indien die voorzien zijn van de CE-markering. (zie noot 8)

Het in het ontwerpbesluit opgenomen verbod houdt in dat bepaalde gastoestellen worden verboden, ook wanneer deze voldoen aan de richtlijn en voorzien zijn van de CE-markering. In de toelichting bij het ontwerpbesluit wordt geen aandacht besteed aan de Gastoestellenrichtlijn en de ruimte die deze zou bieden voor het verbod. Daarbij merkt de Afdeling op dat de Gastoestellenrichtlijn slechts een beperkte vrijwaringsmogelijkheid biedt om gastoestellen die gevaar kunnen opleveren voor de veiligheid van personen, huisdieren of eigendommen, uit de handel te nemen of het in de handel brengen daarvan te verbieden dan wel te beperken. (zie noot 9) Zolang de gassamenstelling niet verandert (niet eerder dan 2022, maar waarschijnlijk na 2030) vormen gastoestellen die voldoen aan de richtlijn en zijn voorzien van de CE-markering immers geen gevaar voor personen, huisdieren en eigendommen.

Nu het voorgestelde verbod niet overeenkomstig de Gastoestellenrichtlijn maar overeenkomstig de Notificatierichtlijn (zie noot 10) bij de Europese Commissie is aangemeld, beroept de Minister zich kennelijk op de rechtvaardigingsgronden die artikel 36 VWEU biedt om dergelijke maatregelen te treffen. De Afdeling wijst er echter op dat in geval van volledige harmonisatie als hier aan de orde de lidstaten geen beroep meer kunnen doen op de rechtvaardigingsgronden van artikel 36 VWEU. (zie noot 11)

b. Evenredigheidsbeginsel
De Afdeling merkt op dat volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie een (potentieel) handelsbelemmerende maatregel als het voorgestelde verbod hoe dan ook alleen is toegestaan, indien het proportioneel is aan de algemene (niet-economische) belangen die het beoogt te beschermen. Dit komt erop neer dat de maatregel noodzakelijk, geschikt en evenredig moet zijn. (zie noot 12)
In de toelichting wordt expliciet ingegaan op drie mogelijke instrumenten in anticipatie op een wijziging van de gassamenstelling: het wettelijke verbod, een wettelijk verplichte vermelding en een convenant. (zie noot 13) Daaraan wordt elders in de toelichting toegevoegd dat het testen en aanpassen van alle toestellen voor 1 januari 2017 geen reële oplossing lijkt, omdat dit een arbeidsintensieve en miljoenen euro’s kostende operatie is. (zie noot 14) Ten aanzien van de evenredigheid van het verbod wordt slechts volstaan met de opmerking dat de maatregel gerechtvaardigd is ter bescherming van "de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen". (zie noot 15)

Gelet op het bovenstaande concludeert de Afdeling dat in de toelichting een inhoudelijke toetsing aan het evenredigheidsbeginsel ontbreekt. Het ontbreken van een dergelijke toets prangt des te meer, nu uit antwoorden van de Minister van Economische Zaken op Kamervragen blijkt dat "onzeker (is) of deze overstap daadwerkelijk zal worden gemaakt". (zie noot 16) De Afdeling maakt tegen deze achtergrond de volgende opmerkingen.

i. Publieksinformatie
De keuze voor een verbod vanaf 1 januari 2017 wordt mede ingegeven door de kans dat de consument in onwetendheid een "verkeerd toestel" aanschaft. Het verbod laat onverlet dat gastoestellen die (kort) vóór de inwerkingtredingsdatum zijn geïnstalleerd, op het moment dat de overstap naar een andere gassamenstelling wordt gemaakt, mogelijk niet geschikt zijn voor de nieuwe gassamenstelling en hoe dan ook zullen moeten worden aangepast of vervangen. In de toelichting wordt hierop slechts summier ingegaan. De overheid moet ervoor zorgen dat de consument wordt geïnformeerd over de veranderende situatie. "De consument kan dan zelf in huis passende maatregelen treffen om gastoestellen veilig te kunnen gebruiken, ook al is dat niet wettelijk verplicht". (zie noot 17)
Dit roept de vraag op waarom het in deze situatie voldoende wordt geacht om de consument te informeren, terwijl deze optie kennelijk geen rol speelt bij het voorkomen van het risico dat de consument in onwetendheid een "verkeerd" toestel aanschaft.

ii. Aanpassing/vervanging van gastoestellen
De Afdeling wijst voorts op de maatregelen die Duitsland treft naar aanleiding van de omschakeling van laagcalorisch naar hoogcalorisch gas in bepaalde delen van het land. Volgens de toelichting is in Duitsland een verbod op gastoestellen die niet geschikt zijn voor een brede band voor laagcalorisch gas en/of hoogcalorisch H-gas reeds ingevoerd. (zie noot 18)
Ziet de Afdeling het goed, dan is in Duitsland echter geen sprake van een wettelijk verbod, maar worden alle gastoestellen bij de eindgebruikers, het gaat om circa 5,4 miljoen toestellen en installaties, aangepast door een (monteur van een) gespecialiseerd bedrijf. (zie noot 19) De omzetting naar een andere gaskwaliteit gebeurt in Duitsland stap voor stap en geschat wordt dat er gemiddeld jaarlijks circa 450.000 gastoestellen worden aangepast in de periode 2015-2030. In dit verband kan de Afdeling de redenering dat het testen van alle gastoestellen "voor 1 januari 2017" zou moeten plaatsvinden, (zie noot 20) in het licht van het feit dat een eventuele aanpassing in Nederland niet eerder dan 2022, maar waarschijnlijk na 2030 plaats zal vinden, (zie noot 21) niet volgen.

De Afdeling constateert dat in de rapportage Gaskwaliteit voor de toekomst, deel 2 uit 2011, een mogelijkheid wordt beschreven die ook betekent dat installateurs bij consumenten moeten zorgen voor aanpassingen van installaties, namelijk de optie ‘Onderhoud/vervanging op basis van triage’. (zie noot 22) In de rapportage staat niet alleen een berekening van de kosten van integrale vervanging van huishoudelijke apparatuur, zoals overgenomen in de toelichting, (zie noot 23) maar ook van de kosten die deze optie met zich zou brengen. (zie noot 24) In de toelichting wordt hierop niet ingegaan.
In de Transitiestudie G-gas (zie noot 25) uit 2013 wordt voorts gerefereerd aan maatregelen als een "verplichte APK-keuring" voor bepaalde gebruiksapparatuur (zie noot 26) en het in verband daarmee waar nodig introduceren van verplichte sensoren die de vrijkomende schadelijke gassen detecteren. Deze maatregelen maken deel uit van een in de Transitiestudie G-gas beschreven mix aan beleidsacties, op grond waarvan in dit rapport wordt geconcludeerd dat - behoudens onverwachte of onvoorziene gasmarktontwikkelingen - de transitieperiode tot ten minste 2030 kan worden verlengd.

iii. Aanpassing normen
Uit de toelichting wordt niet duidelijk of is overwogen om gebruik te maken van de in het kader van de Gastoestellenrichtlijn bestaande mogelijkheid om de technische normen waaraan de gastoestellen die in Nederland op de markt worden gebracht moeten voldoen, te laten aanpassen door de (nationale of Europese) normalisatie-instellingen zodat de gastoestellen zowel de huidige als de toekomstige gassamenstelling aan kunnen. (zie noot 27) Het komt de Afdeling voor dat, hoewel het aanpassen van Europese normen een langdurig traject kan betreffen, daarmee duidelijkheid kan worden geschapen over welke toestellen in Nederland in de transitieperiode op grond van de Gastoestellenrichtlijn mogen worden verkocht. (zie noot 28)
In de toelichting wordt niet ingegaan op deze mogelijkheid.

c. Conclusie
De toelichting gaat niet in op de Gastoestellenrichtlijn en de ruimte die deze zou bieden voor het verbod. De Afdeling is er vooralsnog niet van overtuigd dat de Gastoestellenrichtlijn ruimte biedt voor een verbod als hier voorgesteld.
Indien een verbod als hier aan de orde op grond van de Gastoestellenrichtlijn dan wel artikel 36 VWEU wordt voorgesteld, moet hoe dan ook blijken dat het verbod noodzakelijk, geschikt en evenredig is. Uit de toelichting op het ontwerpbesluit blijkt onvoldoende of alternatieven voor het voorgestelde verbod zijn overwogen. Gelet hierop en mede in het licht van het feit dat de overstap naar ander gas onzeker is, blijkt onvoldoende uit de toelichting dat de voorgestelde maatregel noodzakelijk en evenredig is ter verwezenlijking van het gestelde doel. Hiermee staat niet vast dat het voorgestelde verbod gerechtvaardigd is, hetgeen vereist is gelet op het feit dat het verbod een (potentieel) handelsbelemmerende maatregel is.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de keuze voor een verbod per 1 januari 2017 van een dragende motivering te voorzien. Indien in een dergelijke motivering niet kan worden voorzien adviseert zij van het verbod af te zien.

3. Notificatie
De toelichting vermeldt dat het ontwerpbesluit ter notificatie aan de Europese Commissie is voorgelegd. (zie noot 29) De Europese Commissie en andere EU-lidstaten hebben tot 19 februari 2016 de tijd om op het ontwerpbesluit te reageren. (zie noot 30)

Gelet op het maatschappelijk belang van dit voorstel wijst de Afdeling erop dat indien de notificatie aanleiding geeft tot het aanbrengen van wijzigingen van ingrijpende aard, zij over deze wijzigingen opnieuw moet worden gehoord. (zie noot 31)

4. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W13.15.0422/III

- In artikel I, onderdeel B, "dan wel aantoonbaar geschikt" vervangen door "dan wel niet aantoonbaar geschikt".

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 3 mei 2016

1. De Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht op onderdelen een dragende motivering of aanpassing van het ontwerpbesluit aangewezen. Het nut en de noodzaak van het voorgestelde verbod dienen, mede in het licht van het evenredigheidsbeginsel, naar de mening van de Raad dragend te worden gemotiveerd. Indien daarin niet kan worden voorzien is de Raad van mening dat van het verbod dient te worden afgezien.
Met betrekking tot de nut en noodzaak van het onderhavige ontwerpbesluit wijst de Raad op een recent antwoord van de Minister van Economische Zaken op Kamervragen dat "een overgang (…) echter duur en complex (is), terwijl de marktvraag naar gas naar verwachting daalt en in de resterende gasvraag mogelijk zou kunnen worden voorzien door hoogcalorisch gas naar laagcalorisch gas te converteren. Het is daarom onzeker of deze overstap daadwerkelijk zal worden gemaakt". De Raad is, gezien de constatering dat niet vaststaat dat wordt overgestapt naar een andere gassamenstelling, vooralsnog niet overtuigd van de noodzaak van het voorgestelde verbod.
Gelet op de bestaande onzekerheid over de overstap naar gas met een andere samenstelling, merkt de Afdeling op dat de noodzaak van het voorgestelde verbod per 1 januari 2017 een dragende motivering behoeft.

De regering deelt de mening van de Raad niet en kan ten aanzien van het door de Raad aangehaalde citaat van de minister van Economische Zaken (Kamerstukken II 2015/16, 33 529, nr. 214, blz. 19 en blz. 53) toelichten dat het citaat de overstap betreft van laag- op hoog calorisch gas. Zoals in de nota van toelichting is beschreven zal ook zonder deze overstap de samenstelling van het laagcalorische gas veranderen doordat dit gas in toenemende mate niet uit het Groningenveld afkomstig is maar door middel van stikstofconversie gemaakt wordt uit ingevoerd hoogcalorisch gas waarvan de samenstelling onbekend is.
Dit is het zogenoemde G+-gas. In het rapport Gaskwaliteit voor de toekomst (eerste bijlage bij Kamerstukken 2010/11, 29 023, nr. 84) wijzen de auteurs er op dat de veiligheid van gastoestellen bij enige inzet van stikstofconversie niet op basis van testen aan gastoestellen is aangetoond, maar slechts door de praktijk wordt gesuggereerd. De eis dat gastoestellen G+- gas aankunnen, is in de optiek van deze onderzoekers voor de veiligheid een maatregel die al bij de start van productie van laagcalorisch gas door stikstofconversie, plaats had moeten hebben. (Vergelijk tabel 3 op blz. 81 van Gaskwaliteit voor de toekomst deel 1, met figuur 8 op blz. 39.) De eis dat toestellen ook hoogcalorisch gas aankunnen heeft volgens de gastoestelfabrikanten en -importeurs geen effect op de prijs, waardoor het voor de lange termijn kostenefficiënt is deze eis al op te nemen.
De zwaarte van de maatregel zal in de visie van de regering niet licht de evenredigheid met de veiligheidswinst overtreffen. Ten aanzien van de ingangsdatum van de overgang van gassamenstelling wijst de regering naar de in de Nota van Toelichting aangehaalde brief van de minister van Economische Zaken. Hierin is vermeld dat de huidige gassamenstelling tot 2022 is gegarandeerd. Vanuit veiligheidsoogpunt en gelet op de lange levensduur van gastoestellen is de voorgestelde maatregel om die reden thans noodzakelijk. Bij het invoeren van nieuwe eisen aan gastoestellen ligt het voor de hand ook te eisen dat zij aantoonbaar geschikt gemaakt kunnen worden voor hoogcalorisch gas. Hierop wordt in het onderstaande verder ingegaan naar aanleiding van opmerkingen van de Raad over de situatie in Duitsland.

2. De Raad wijst op richtlijn 2009/142/EG (hierna: de Gastoestellenrichtlijn), die de voorwaarden harmoniseert die nodig zijn om te voldoen aan de dwingende en fundamentele voorschriften inzake veiligheid, gezondheid en energiebesparing in verband met gastoestellen. Uit de fundamentele voorschriften vloeit voort dat in lidstaten alleen toestellen op de markt mogen worden aangeboden, indien zij bij normaal gebruik geen gevaar opleveren voor personen, huisdieren en eigendommen. Wanneer een gastoestel in overeenstemming is met de nationale normen ter uitvoering van de geharmoniseerde normen of de nationale normen, voor zover er op de door deze normen bestreken gebieden geen geharmoniseerde normen bestaan, wordt het toestel vermoed in overeenstemming te zijn met de fundamentele voorschriften. De Gastoestellenrichtlijn verbiedt de lidstaten het in de handel brengen en ingebruikneming van gastoestellen die voldoen aan de richtlijn te verbieden, te beperken of te belemmeren, indien die voorzien zijn van de CE-markering.
Het in het ontwerpbesluit opgenomen verbod houdt in dat bepaalde gastoestellen worden verboden, ook wanneer deze voldoen aan de richtlijn en voorzien zijn van de CE-markering. In de toelichting bij het ontwerpbesluit wordt geen aandacht besteed aan de Gastoestellenrichtlijn en de ruimte die deze zou bieden voor het verbod. Daarbij merkt de Raad op dat de Gastoestellenrichtlijn slechts een beperkte vrijwaringmogelijkheid biedt om gastoestellen die gevaar kunnen opleveren voor de veiligheid van personen, huisdieren of eigendommen, uit de handel te nemen of het in de handel brengen daarvan te verbieden dan wel te beperken.
Zolang de gassamenstelling niet verandert (niet eerder dan 2022, maar waarschijnlijk na 2030) vormen gastoestellen die voldoen aan de richtlijn en zijn voorzien van de CE-markering immers geen gevaar voor personen, huisdieren en eigendommen. Nu het voorgestelde verbod niet overeenkomstig de Gastoestellenrichtlijn, maar overeenkomstig de Notificatierichtlijn bij de Europese Commissie is aangemeld, beroept de Minister zich, volgens de Raad, kennelijk op de rechtvaardigingsgronden die artikel 36 VWEU biedt om dergelijke maatregelen te treffen. De Raad wijst er echter op dat in geval van volledige harmonisatie als hier aan de orde de lidstaten geen beroep meer kunnen doen op de rechtvaardigingsgronden van artikel 36 VWEU.
De Raad merkt op dat volgens vaste rechtspraak van het Europese Hof van Justitie een (potentieel) handelsbelemmerende maatregel als het voorgestelde verbod hoe dan ook alleen is toegestaan, indien het proportioneel is aan de algemene (niet-economische) belangen die het beoogt te beschermen. Dit komt erop neer dat de maatregel noodzakelijk, geschikt en evenredig moet zijn.
In de toelichting wordt expliciet ingegaan op drie mogelijke instrumenten in anticipatie op een wijziging van de gassamenstelling: het wettelijke verbod, een wettelijk verplichte vermelding en een convenant. Daaraan wordt elders in de toelichting toegevoegd dat het testen en aanpassen van alle toestellen voor
1 januari 2017 geen reële oplossing lijkt, omdat dit een arbeidsintensieve en miljoenen euro’s kostende operatie is. Ten aanzien van de evenredigheid van het verbod wordt slechts volstaan met de opmerking dat de maatregel gerechtvaardigd is ter bescherming van "de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen".
Gelet op het bovenstaande concludeert de Raad dat in de toelichting een inhoudelijke toetsing aan het evenredigheidsbeginsel ontbreekt. Het ontbreken van een dergelijke toets prangt des te meer, nu uit antwoorden van de Minister van Economische Zaken op Kamervragen blijkt dat "onzeker (is) of deze overstap daadwerkelijk zal worden gemaakt".

Naar aanleiding van deze opmerkingen van de Raad ten aanzien van de toepasselijkheid van de Gastoestellenrichtlijn, de Notificatierichtlijn, dan wel artikel 36 VWEU, merkt de regering op dat in artikel 6 van de Gastoestellenrichtlijn wordt verwezen naar de Notificatierichtlijn. Op grond van de Gastoestellenrichtlijn is het ontwerp van dit besluit aangemeld onder de Notificatierichtlijn.
Terecht merkt de Raad op dat in geval van volledige harmonisatie, lidstaten geen beroep meer kunnen doen op artikel 36 VWEU. Zoals in de nota van toelichting is vermeld is het ontwerpbesluit gemotiveerd vanuit het oogpunt van veiligheid van de consument. Daarbij geldt dat vanaf 2022 de huidige gassamenstelling niet is gegarandeerd. Een beroep op de vrijwaringmogelijkheid uit de Gastoestellenrichtlijn is op die gronden gerechtvaardigd. Een verdere toetsing aan artikel 36 VWEU of de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie op grond van artikel 36 VWEU acht de regering derhalve niet nodig. De nota van toelichting is op dit punt aangepast en verduidelijkt.

De Raad merkt op dat de keuze voor een verbod vanaf 1 januari 2017 wordt mede ingegeven door de kans dat de consument in onwetendheid een "verkeerd toestel" aanschaft.
Het verbod laat onverlet dat gastoestellen die (kort) vóór de inwerkingtreding-datum zijn geïnstalleerd, op het moment dat de overstap naar een andere gassamenstelling wordt gemaakt, mogelijk niet geschikt zijn voor de nieuwe gassamenstelling en hoe dan ook zullen moeten worden aangepast of vervangen. In de toelichting wordt hierop naar de mening van de Raad slechts summier ingegaan. De overheid moet ervoor zorgen dat de consument wordt geïnformeerd over de veranderende situatie. "De consument kan dan zelf in huis passende maatregelen treffen om gastoestellen veilig te kunnen gebruiken, ook al is dat niet wettelijk verplicht".
Dit roept voor de Raad de vraag op waarom het in deze situatie voldoende wordt geacht om de consument te informeren, terwijl deze optie kennelijk geen rol speelt bij het voorkomen van het risico dat de consument in onwetendheid een "verkeerd" toestel aanschaft.

De regering acht het voorgestelde ontwerpbesluit proportioneel. Een veiligheidsrisico is immers concreet aanwezig, doordat de huidige gassamenstelling met ingang van 2022 niet langer is gegarandeerd. De regering acht het van belang dat de consument hiermee tijdig rekening kan houden en acht het niet proportioneel indien de consument hiermee pas in 2022 wordt geconfronteerd, gelet op de lange levensduur van gastoestellen. Zoals in de nota van toelichting is aangegeven zal naast het verbod uit het ontwerpbesluit de consument worden geïnformeerd over de komende veranderingen. De reden dat de consument in huis zelf verantwoordelijk is voor passende maatregelen is gelegen in artikel 1, tweede lid, van de Warenwet. Op deze plaats is ten aanzien van de werkingssfeer van de Warenwet bepaald dat de Warenwet, en daarmee het onderhavige ontwerpbesluit, niet van toepassing is ten aanzien van hetgeen geschiedt in de sfeer van particulier huishouding. Het ontbreken van een wettelijke bevoegdheid staat een goede voorlichting om de consument te bewegen om zelf actie te ondernemen overigens niet in de weg. De regering is zich ervan bewust dat uitsluitend de maatregel in het ontwerpbesluit niet volstaat om op een verantwoorde wijze de overstap naar een andere gassamenstelling te maken. Om de veiligheidsrisico’s zo klein mogelijk te houden en om de kosten voor burgers en overheid zo laag mogelijk te houden op het moment dat wordt overgestapt op een andere gassamenstelling kiest de regering er wel voor thans een wettelijk verbod in te stellen.

De Raad wijst op de maatregelen die Duitsland treft naar aanleiding van de omschakeling van laagcalorisch naar hoogcalorisch gas in bepaalde delen van het land. Volgens de toelichting is in Duitsland een verbod op gastoestellen die niet geschikt zijn voor een brede band voor laagcalorisch gas en/of hoogcalorisch
H-gas reeds ingevoerd.
Ziet de Raad het goed, dan is in Duitsland echter geen sprake van een wettelijk verbod, maar worden alle gastoestellen bij de eindgebruikers, het gaat om circa 5,4 miljoen toestellen en installaties, aangepast door een (monteur van een) gespecialiseerd bedrijf. De omzetting naar een andere gaskwaliteit gebeurt in Duitsland stap voor stap en geschat wordt dat er gemiddeld jaarlijks circa
450.000 gastoestellen worden aangepast in de periode 2015-2030. In dit verband kan de Raad de redenering dat het testen van alle gastoestellen "voor 1 januari 2017" zou moeten plaatsvinden, in het licht van het feit dat een eventuele aanpassing in Nederland niet eerder dan 2022, maar waarschijnlijk na 2030 plaats zal vinden, niet volgen.

De regering wijst de Raad erop dat de Duitse regering binnen de in Duitsland wettelijk geregelde verantwoordelijkheden en kenmerken van de Duitse gasmarkt effectief de gastoestellenmarkt zo heeft ingericht dat er sinds lange tijd slechts toestellen worden verkocht die om te schakelen zijn naar verbruik van hoogcalorisch gas. Ter verduidelijking is het woord ‘effectief’ toegevoegd aan de desbetreffende passage in de nota van toelichting. Dankzij het verbod blijven de kosten van de omzetting beperkt. Er hoeven immers in principe geen toestellen voortijdig afgedankt te worden. Het ontwerpbesluit neemt deze strategie van Duitsland en België over. Dit bespaart mogelijk miljarden euro’s en leidt volgens de gastoestellenfabrikanten en -importeurs niet tot duurdere toestellen voor de consument. Zoals in de nota van toelichting is vermeld acht de regering het vanuit veiligheidsoogpunt gewenst dat alle gastoestellen geschikt worden voor de nieuwe gassamenstelling. De door de Raad aangedragen optie kan hiervoor geen alternatief vormen.

De Raad constateert dat in de rapportage Gaskwaliteit voor de toekomst, deel 2 uit 2011, een mogelijkheid wordt beschreven die ook betekent dat installateurs bij consumenten moeten zorgen voor aanpassingen van installaties, namelijk de optie ‘Onderhoud/vervanging op basis van triage’. In de rapportage staat niet alleen een berekening van de kosten van integrale vervanging van huishoudelijke apparatuur, zoals overgenomen in de toelichting, maar ook van de kosten die deze optie met zich zou brengen. In de toelichting wordt hierop niet ingegaan.
De Raad wijst erop dat in de Transitiestudie G-gas uit 2013 voorts wordt gerefereerd aan maatregelen als een "verplichte APK-keuring" voor bepaalde gebruiksapparatuur en het in verband daarmee waar nodig introduceren van verplichte sensoren die de vrijkomende schadelijke gassen detecteren. Deze maatregelen maken deel uit van een in de Transitiestudie G-gas beschreven mix aan beleidsacties op grond waarvan in dit rapport wordt geconcludeerd dat - behoudens onverwachte of onvoorziene gasmarktontwikkelingen - de transitieperiode tot ten minste 2030 kan worden verlengd.

De regering kan op dit punt toelichten dat het testen van toestellen in de redenering in paragraaf 1.2 van de rapportage Gaskwaliteit voor de toekomst niet is bedoeld als stap in een ombouw, maar als onderzoek op basis waarvan zou kunnen blijken dat veel of vrijwel alle opgestelde gastoestellen G+-gas aankunnen. Deze gastoestellen kunnen met zekerheid geen hoogcalorisch gas (H-gas) aan.

Uit de toelichting wordt het de Raad niet duidelijk of is overwogen om gebruik te maken van de in het kader van de Gastoestellenrichtlijn bestaande mogelijkheid om de technische normen waaraan de gastoestellen die in Nederland op de markt worden gebracht moeten voldoen, te laten aanpassen door de (nationale of Europese) normalisatie-instellingen zodat de gastoestellen zowel de huidige als de toekomstige gassamenstelling aan kunnen. Het komt de Raad voor dat, hoewel het aanpassen van Europese normen een langdurig traject kan betreffen, daarmee duidelijkheid kan worden geschapen over welke toestellen in Nederland in de transitieperiode op grond van de Gastoestellenrichtlijn mogen worden verkocht.
De regering kan ten aanzien van deze opmerking van de Raad toelichten dat het ontwikkelen van een norm voor gastoestellen geen garantie biedt dat gastoestellen de nieuwe gassamenstelling in 2022 aankunnen.
Zoals in de nota van toelichting is uiteen gezet acht de regering dit vanuit veiligheidsoogpunt wel wenselijk en ligt de keuze om via normen te werken in dit geval minder voor de hand. De regering kan voorts toelichten dat ten aanzien van de te hanteren gassamenstelling, die als G+-gas wordt gedefinieerd in 2013 een verzoek is gedaan om aan het Comité Européen de Normalisation (CEN) mandaat te geven om de norm EN 437 aan te passen, zodat niet langer met een naamloze gascategorie hoeft te worden gewerkt en op dit punt gebruik gemaakt kan worden van een geharmoniseerde norm. Naar aanleiding van de notificatieprocedure is de nota van toelichting op dit punt aangevuld.

De Raad trekt de conclusie dat de nota van toelichting niet ingaat op de Gastoestellenrichtlijn en de ruimte die deze zou bieden voor het verbod. De Raad is er vooralsnog niet van overtuigd dat de Gastoestellenrichtlijn ruimte biedt voor een verbod als hier voorgesteld. Indien een verbod als hier aan de orde op grond van de Gastoestellenrichtlijn dan wel artikel 36 VWEU wordt voorgesteld, moet hoe dan ook blijken dat het verbod noodzakelijk, geschikt en evenredig is. Uit de toelichting op het ontwerpbesluit blijkt naar de mening van de Raad onvoldoende of alternatieven voor het voorgestelde verbod zijn overwogen. Gelet hierop en mede in het licht van het feit dat de overstap naar ander gas onzeker is, blijkt onvoldoende uit de toelichting dat de voorgestelde maatregel noodzakelijk en evenredig is ter verwezenlijking van het gestelde doel. Hiermee staat niet vast dat het voorgestelde verbod gerechtvaardigd is, hetgeen vereist is gelet op het feit dat het verbod een (potentieel) handelsbelemmerende maatregel is. De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de keuze voor een verbod per 1 januari 2017 van een dragende motivering te voorzien. Indien in een dergelijke motivering niet kan worden voorzien adviseert de Raad van het verbod af te zien.

Zoals eerder in dit nader rapport en in de nota van toelichting uiteengezet deelt de regering de mening van de Raad niet dat zou moeten worden afgezien van het ontwerpbesluit. De regering ziet nut en noodzaak voor het op dit moment vaststellen van het besluit vanuit het oogpunt van veiligheid. Ook is de regering van mening dat een deugdelijke afweging is gemaakt tussen de meest in het oog springende alternatieven en dat dit in de nota van toelichting is onderbouwd. Naar aanleiding van het advies van de Raad is de nota van toelichting op enkele punten aangevuld ter verduidelijking.

3. De Raad wijst erop dat de nota van toelichting vermeldt dat het ontwerpbesluit ter notificatie aan de Europese Commissie is voorgelegd. De Europese Commissie en andere EU-lidstaten hebben tot 19 februari 2016 de tijd om op het ontwerpbesluit te reageren. Gelet op het maatschappelijk belang van dit voorstel wijst de Raad erop dat indien de notificatie aanleiding geeft tot het aanbrengen van wijzigingen van ingrijpende aard, zij over deze wijzigingen opnieuw moet worden gehoord.

De regering kan de Raad op dit punt berichten dat de notificatie bij de Europese Commissie geleid heeft tot een reactie van de Europese Commissie en van de Franse regering zonder dat de standstill-periode is verlengd.
Beide reacties hebben betrekking op de bij het ontwerpbesluit vermelde tabel met gassamenstellingen, die op grond van de Gastoestellenrichtlijn dient te worden gepubliceerd (bijlage VI).
De Europese Commissie en de Franse regering zijn van mening dat een nieuwe gascategorie dient te worden opgenomen in de Europese geharmoniseerde norm EN437 die de proefgassen, proefdrukken en toestelcategorieën omvat met betrekking tot het gebruik van gasvormige brandstoffen van de eerste, tweede en derde familie en dient als referentiedocument voor de specifieke normen die gelden voor toestellen die onder het toepassingsgebied van de gastoestellenrichtlijn desbetreffende gastoestellen vallen. Tot die tijd kan gebruik worden gemaakt van de tabel zoals gepubliceerd in het Officiële Publicatieblad van de Europese Unie (OPEU C44/10 van 5 februari 2016), waarin een naamloze categorie is opgenomen voor het Nederlandse gastype.
De regering kan hierover toelichten dat in 2013 een verzoek is gedaan om aan het Comité Européen de Normalisation (CEN) mandaat te geven om de norm EN 437 aan te passen, zodat niet langer met een naamloze categorie hoeft te worden gewerkt. Inmiddels zijn de daarvoor benodigde procedurele stappen in gang gezet. De regering is bereid om deze ontwikkelingen te bevorderen met inachtneming van de wettelijke verantwoordelijkheden voor productveiligheid.
De notificatieprocedure heeft niet geleid tot wijzigingen in het ontwerpbesluit.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde ontwerp van een algemene maatregel van bestuur en de gewijzigde nota van toelichting vast te stellen.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

---

(1) Toelichting hoofdstuk I, paragraaf 2.
(2) Artikel I, onderdeel B.
(3) Kamerstukken II 2015/16, 33 529, nr. 214, blz. 19 en blz. 53.
(4) Richtlijn 2009/142/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 betreffende gastoestellen (PbEU 2009, L 330). De Europese Commissie heeft inmiddels ter vervanging van de Gastoestellenrichtlijn een verordening voorgesteld (voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende gastoestellen, 12 mei 2014, 2014/0136 (COD)).
(5) De Gastoestellenrichtlijn is geïmplementeerd in het Besluit gastoestellen, Stb. 1992, 124.
(6) Zie artikel 2 Gastoestellenrichtlijn.
(7) Artikel 5 Gastoestellenrichtlijn. Met betrekking tot de gastoestellenrichtlijn zijn er tientallen geharmoniseerde normen gepubliceerd, zie http://ec.europa.eu/growth/single-market/european-standards/harmonised-standards/appliances-burning-gaseous-fuels/index_en.htm.
(8) Artikel 4 Gastoestellenrichtlijn.
(9) Artikel 7 Gastoestellenrichtlijn.
(10) Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG 1998, L 204), zoals gewijzigd bij richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG 1998, L 217). Met ingang van 7 oktober 2015 is deze richtlijn vervangen door Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (codificatie), PbEU 2015, L 241.
(11) Zie HvJ EG 5 oktober 1977, zaak 5/77 (Tedeschi), ECLI:EU:C:1977:144, punt 35. Een beroep op de in artikel 114, vijfde lid, VWEU genoemde rechtvaardigingsgronden (bescherming van milieu en arbeidsbescherming) is hier niet aan de orde.
(12) HvJ EU 11 december 2008, zaak C-524/07, Commissie t. Oostenrijk, ECLI:EU:C:2008:717, punt 57, en de aldaar aangehaalde rechtspraak.
(13) Toelichting paragraaf 3.
(14) Toelichting paragraaf 1.2.
(15) Toelichting paragraaf 6.
(16) Kamerstukken II 2015/16, 33 529, nr. 214, blz. 19 en blz. 53.
(17) Toelichting paragraaf 1.5.
(18) Toelichting paragraaf 3.1.
(19) De noodzakelijke maatregelen variëren van software-aanpassingen tot omwisseling van sproeierkoppen en branderdeksels. De kosten worden omgeslagen naar alle klanten van de netwerkbeheerders in de marktgebieden waar de maatregelen worden getroffen. Zie http://erdgas-umstellung.de/verbraucherinformationen/.
(20) Toelichting paragraaf 1.2.
(21) Toelichting, paragraaf 5.
(22) Bijlage bij Kamerstukken 2010/11, 29 023, nr. 84, blz. 56.
(23) Toelichting, paragraaf 5. De kosten van de in het ontwerpbesluit voorgestelde maatregel variëren van 5,1 miljard in 2020, 2,3 miljard in 2025, 0,6 miljard in 2030, tot nihil in 2035.
(24) De Minister van Economische Zaken maakt in de Kamerbrief van 13 januari 2016 een opmerking die ogenschijnlijk aansluit bij de optie ‘Onderhoud/vervanging op basis van triage’: "De ombouw is een complex project waarbij er in ieder geval bij elke gasgebruiker in de betroffen regio een installateur langs moet komen" (Kamerstukken II 2015/16, 33 529, nr. 214, blz. 20). Hoe deze opmerking zich verhoudt tot het voorgenomen verbod is onduidelijk.
(25) Bijlage bij Kamerstukken II 2012/13, 29 023, nr. 144.
(26) Zie ook de pilot Veilige gezonde woning van de gemeente Utrecht (https://www.uneto-vni.nl/zakelijk/actueel-2016/resultaten-utrechtse-pilot-veilige-gezonde-woning-ruim-helft-woningen-voldoet-niet-aan-eisen). In de brief van de gemeente Utrecht aan de Tweede Kamer wordt een periodieke, vierjaarlijkse APK voor woninginstallaties gesuggereerd.
(27) Zie artikel 4 van de Notificatierichtlijn en artikel 4 van Richtlijn 2001/95/EG van het Europees Parlement en de Raad van 3 december 2001 inzake algemene productveiligheid (PbEG 2002, L 11).
(28) Zie ook de hoofdstuk 5, Conclusie en aanbevelingen, van het rapport Gaskwaliteit voor de toekomst, deel I, waarin over de Gastoestellenrichtlijn wordt opgemerkt: "Lidstaten kunnen voor hun land met dit instrument specificeren voor welke gaskwaliteit en bandbreedte nieuw op de markt te brengen toestellen geschikt moeten zijn" (Bijlage bij Kamerstukken 2010/11, 29 023, nr. 84, blz. 84. Voor zover de situatie in Nederland daar ruimte voor biedt, zou kunnen worden aangesloten bij inmiddels specifiek voor de Duitse respectievelijk Franse markt ontwikkelde technische normen.
(29) Toelichting paragraaf 6.
(30) Zie http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/tris. De notificatie heeft op 18 november 2015 plaatsgevonden (notificatienummer 2015/642/NL).
(31) Zie ook aanwijzingen 263 en 277 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 251 kB)