Ontwerpbesluit experimenten flexibel hoger onderwijs.
- Kenmerk
- W05.15.0436/I
- Datum advies
- 12 februari 2016
- Vindplaats
- Staatscourant
- Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Ontwerpbesluit houdende voorschriften voor diverse experimenten op het terrein van flexibilisering van het hoger onderwijs, in het bijzonder van het deeltijdse en duale onderwijs, met het oog op verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het hoger onderwijs (Besluit experimenten flexibel hoger onderwijs), met nota van toelichting.
Bij Kabinetsmissive van 16 december 2015, no.2015002240, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, in overeenstemming met de Minister van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende voorschriften voor diverse experimenten op het terrein van flexibilisering van het hoger onderwijs, in het bijzonder van het deeltijdse en duale onderwijs, met het oog op verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het hoger onderwijs (Besluit experimenten flexibel hoger onderwijs), met nota van toelichting.
Het ontwerpbesluit bevat regels voor drie verschillende experimenten. Het betreft een experiment met leeruitkomsten, waarbij niet het onderwijsaanbod in onderwijseenheden moet worden vastgelegd, maar datgene wat de student moet kunnen en kennen. Het tweede experiment ziet op de mogelijkheid om onvolledige opleidingen te kunnen accrediteren. Deze opleidingen moeten voor de volledige omvang van de opleiding leeruitkomsten vastleggen, maar hoeven niet voor alle uitkomsten onderwijsaanbod te verzorgen. Het laatste experiment ziet op de mogelijkheid om personen die reeds een afgeronde bachelor bezitten de gelegenheid te geven om een educatieve module te volgen. Hiermee krijgen zij voor bepaalde vormen van onderwijs onderwijsbevoegdheid.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar heeft opmerkingen over de motivering van een deel van het ontwerpbesluit. De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de verhouding tussen het ontwerpbesluit en de Europese regels voor staatssteun. Daarnaast adviseert de Afdeling de paragraaf over de financiële gevolgen van het ontwerpbesluit aan te vullen.
1. Staatssteun
Aan het experiment accreditatie onvolledige opleidingen kunnen uitsluitend niet-bekostigde instellingen deelnemen. (zie noot 1) Dit betekent dat dit experiment ziet op onderwijsdiensten die als economische activiteit zijn te beschouwen en in concurrentie worden aangeboden. (zie noot 2) Per instelling kan maximaal € 2 miljoen aan subsidie worden verstrekt. (zie noot 3) Hiermee kan de de-minimisgrens van € 200.000 per instelling over een periode van drie jaar worden overschreden. (zie noot 4) In dat geval kan sprake zijn van aanmeldingsplichtige staatssteun. De toelichting bij het ontwerpbesluit, noch de toelichting op de subsidieregeling gaan in op de vraag hoe de voorgestelde subsidieregeling zich verhoudt tot de staatssteunbepalingen en of de regeling bij de Europese Commissie is aangemeld.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig de regeling alsnog aan te melden bij de Europese Commissie.
2. Kosten
De toelichting stelt dat het ontwerpbesluit geen gevolgen heeft voor de rijksbegroting. Dit is formeel juist, nu de subsidies niet op grond van dit ontwerpbesluit worden verleend, maar op grond van de subsidieregeling flexibel hoger onderwijs voor volwassenen. De Afdeling wijst er echter op dat de verstrekking van die subsidies afhankelijk is van het doorgaan van de in het ontwerpbesluit opgenomen experimenten. Om die reden zou in de toelichting bij dit ontwerpbesluit in ieder geval moeten worden vermeld welke kosten het rijk maakt ten behoeve van deze experimenten en op welke wijze deze gedekt worden. Ook ten behoeve van de evaluatie na afloop van de experimenten is het raadzaam dat de uit de experimenten voortvloeiende kosten voldoende inzichtelijk zijn. (zie noot 5)
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.
De vice-president van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 11 april 2016
1. Staatssteun
De Afdeling advisering adviseert in te gaan op de vraag of bij het experiment accreditatie onvolledige opleidingen, dat uitsluitend betrekking heeft op niet-bekostigde opleidingen, sprake kan zijn van aanmeldingsplichtige staatssteun en adviseert de Subsidieregeling flexibel hoger onderwijs voor volwassenen zo nodig aan te melden bij de Europese Commissie.
In geval van het experiment accreditatie onvolledige opleidingen moeten voor de volledige omvang van de opleiding leeruitkomsten worden vastgesteld, maar hoeft niet voor alle leeruitkomsten onderwijsaanbod te worden verzorgd. In het kader van het desbetreffende experiment kunnen niet-bekostigde opleidingen waarvan alleen voor een deel van de opleiding onderwijs wordt verzorgd, in aanmerking komen voor accreditatie door het accreditatieorgaan, de Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie (NVAO), mits het deel van de opleiding waarvoor onderwijs wordt verzorgd leidt tot realisatie van het vereiste eindniveau - en dus is gericht op afronding met een graad - en mits voldaan wordt aan de geldende kwaliteitseisen. Deze experimentele regeling wijkt af van de wet die uitsluitend accreditatie van volledige opleidingen mogelijk maakt. Door middel van het experiment kan worden onderzocht of en in hoeverre geaccrediteerde onvolledige opleidingen kunnen bijdragen aan een aantrekkelijker hoger onderwijsaanbod voor werkenden.
Bekostigde instellingen kunnen niet in aanmerking komen voor accreditatie van onvolledige opleidingen vanwege de eis van toegankelijkheid van bekostigde opleidingen. Bekostigde instellingen kunnen in het kader van het experiment leeruitkomsten weliswaar verkorte, flexibele opleidingstrajecten aanbieden, maar moeten daarnaast ook altijd, in verband met hun wettelijke taak, volledige opleidingstrajecten aanbieden voor studenten die voldoen aan de toelatingseisen en niet in aanmerking komen voor verkorting van de opleiding. Bij de bekostigde instellingen zijn de flexibele, verkorte opleidingstrajecten onderdeel van de gehele opleidingen en lopen dus mee in het kader van de reguliere opleidingsaccreditatie.
Zoals hiervoor is aangegeven betreft het onderhavige deelexperiment de bevoegdheid van de NVAO om opleidingen te accrediteren. Het primaire doel van accreditatie is het in kwalitatieve zin waarborgen van het hoger onderwijs waaraan graden in de zin van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek zijn verbonden. De wettelijke taken van de NVAO vloeien rechtsreeks voort uit de taak die de staat heeft bij de organisatie en handhaving van een onderwijsstelsel waarmee de staat zijn sociale, culturele en opvoedkundige taak jegens zijn bevolking vervult. De NVAO vervult een publieke taak bij uitstek.
Het experiment accreditatie onvolledige opleidingen is zodanig vormgegeven dat iedere niet bekostigde instelling die ook deelneemt aan het experiment leeruitkomsten, daaraan kan deelnemen. Er is geen toestemming van de minister nodig voor deelname. Aldus is gewaarborgd dat er geen sprake is van ongelijke voorwaarden die tot verstoring van concurrentieverhoudingen bij niet bekostigde instellingen kunnen leiden. Elke niet bekostigde instelling is immers in de gelegenheid gesteld aan genoemde experimenten deel te nemen.
Ten behoeve van het experiment accreditatie onvolledige opleidingen wordt geen subsidie verstrekt. Wel wordt subsidie verstrekt in het kader van een ander deelexperiment, te weten, het experiment leeruitkomsten. De juridische basis voor die subsidieverstrekking is de Subsidieregeling flexibel hoger onderwijs voor volwassenen.
Op grond van het voorgaande stelt de regering vast dat er in het kader van de experimenten waarop het besluit betrekking heeft, geen sprake is van staatssteun en dat aanmelding bij de Europese Commissie van de regeling van (één van) de experimenten om die reden niet nodig is. De nota van toelichting zal, conform het advies van de Afdeling, worden aangevuld.
2. Kosten
De Afdeling advisering adviseert om in te gaan op de kosten van de experimenten flexibel hoger onderwijs en de wijze waarop deze worden gedekt.
Voor de kosten van de experimenten is een extra budget van € 25 mln. beschikbaar gesteld voor de gehele looptijd. De financiële gevolgen worden gedekt binnen de OCW-begroting. Het gaat om additionele middelen op basis van het Regeerakkoord Rutte II. In de evaluatie van de experimenten flexibel hoger onderwijs zal worden ingaan op de kwantitatieve en kwalitatieve resultaten, mede in relatie tot de kosten voor deze experimenten.
De nota van toelichting zal ook op dit onderdeel worden aangevuld.
3. De regering heeft van de gelegenheid van het uitbrengen van dit nadere rapport gebruik gemaakt om de inwerkingtredingsbepaling aan te passen (artikel 33). De inwerkingtreding was op 1 juli 2016 gesteld. Gelet op de termijn voor het indienen van aanvragen (1 mei 2016; artikel 12, tweede lid, van het ontwerpbesluit) wordt dat tijdstip gewijzigd in 1 mei 2016.
In de aanvraag dient de aanvrager inzichtelijk te maken hoe de desbetreffende opleiding of het desbetreffende Ad-programma zal worden vormgegeven. Alle betrokkenen zijn tijdig geïnformeerd over deze eis. Dat het besluit niet vóór 1 mei in werking treedt is dus niet problematisch. Wel is het van belang dat het besluit vanaf 1 mei rechtskracht heeft, omdat vanaf 1 mei het besluitvormingsproces naar aanleiding van de ingediende aanvragen plaatsvindt. Dat proces houdt het volgende in. De minister legt een aanvraag na ontvangst ter advisering voor aan het accreditatieorgaan. Het accreditatieorgaan adviseert de minister binnen zes weken over de mate waarin de kwaliteit van de desbetreffende opleiding of van het desbetreffende Ad-programma is gewaarborgd.
Na ontvangst van het advies van het accreditatieorgaan neemt de minister binnen een redelijke termijn gelijktijdig een besluit over de voor 1 mei 2016 ingediende aanvragen tot deelname aan het experiment leeruitkomsten. Het is van belang dat voor deze gang van zaken een rechtsgeldige grondslag bestaat.
De vervaldatum van het besluit is gekoppeld aan de duur van het experiment leeruitkomsten en het experiment accreditatie onvolledige opleidingen en hoeft niet te worden aangepast, aangezien de looptijd van alle experimenten binnen de wettelijk toegestane termijn van zes jaar blijft. Tenslotte is een misslag in de nota van toelichting hersteld. In onderdeel 4 ("Hoofdlijnen van het experiment leeruitkomsten"), zevende alinea, staat dat de examencommissie de leeruitkomsten vaststelt. Uit artikel 14, eerste lid, blijkt echter dat het instellingsbestuur de leeruitkomsten en de daaraan verbonden studiepunten vaststelt. De toelichting is aangepast aan de besluittekst.
Ik moge U hierbij, in overeenstemming met de Minister van Economische Zaken, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
(1) Toelichting, paragraaf 6.
(2) Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9933.
(3) Artikel 7 van de Regeling van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 28 september 2015, nr. HOenS/ 789416, houdende voorschriften voor subsidiëring van flexibel hoger onderwijs voor volwassenen (Subsidieregeling flexibel hoger onderwijs voor volwassenen),
(4) Verordening (EU) nr. 1407/2013 van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 VWEU op de-minimissteun ( PB 2013, L 352, blz. 1).
(5) Zie ook het advies van de Tijdelijke adviescommissie subsidiëring flexibel hoger onderwijs, paragraaf 1.4.3, Kamerstukken II 2015/16, 31 288, nr. 523, bijlage 3.