Ontwerpbesluit toezicht kredietunies.

Bij Kabinetsmissive van 15 september 2015, no.2015001553, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit prudentiële regels Wft, het Besluit markttoegang financiële ondernemingen Wft en het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector ter vaststelling van nadere regels voor het toezicht op kredietunies (Besluit toezicht kredietunies), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit is een uitwerking van de (initiatief-)Wet toezicht kredietunies. Het ontwerpbesluit geeft uitvoering aan een aantal delegatiebepalingen in de wet. Deze betreffen onder andere solvabiliteitseisen, minimumvermogen en regels over de vergunningaanvraag. Daartoe worden onder andere het Besluit prudentiële regels Wft en het Besluit markttoegang financiële ondernemingen Wft aangepast.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht een nadere toelichting op de solvabiliteitseis en het gebruik van derivaten of aanpassing van het ontwerpbesluit op die punten, aangewezen.

1. Solvabiliteitseis
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is gesteld dat wordt gedacht aan een ongewogen solvabiliteitseis van 10% voor kredietunies, met dien verstande dat de uiteindelijke keuze wordt overgelaten aan uitvoeringswetgeving. (zie noot 1) In het voorliggende ontwerpbesluit wordt het (ongewogen) percentage van 10% gevolgd, waarmee het percentage onder het laagste gewogen solvabiliteitspercentage komt te liggen dat voor banken wordt gehanteerd (de percentages voor banken variëren tussen de 10,5 en 16,5%). (zie noot 2) In de toelichting wordt vermeld dat volstaan kan worden met een relatief eenvoudige ongewogen solvabiliteitseis, omdat kredietunies hoofdzakelijk aan leden verstrekte bedrijfsleningen op de balans hebben met in de regel een relatief hoog risicogewicht. (zie noot 3)
De Afdeling merkt op dat voor dergelijke leningen met een hoog risicogewicht een lagere solvabiliteitseis wordt gesteld dan bij banken het geval is. Bij banken worden posten met een hoog risico "gecompenseerd" door posten met een laag risico, waarbij de hefboomratio van 3% over het geheel van de gewogen solvabiliteit als tweede vangnet fungeert. Indien juist is dat kredietunies hoofdzakelijk leningen met een hoog risicogewicht verstrekken, staan tegenover de posten met een hoog risico geen posten met een laag risico. Het uitgaan van een gewogen of ongewogen solvabiliteitseis maakt in dat geval geen of nauwelijks verschil. Het is evenwel niet zonder meer begrijpelijk waarom van een solvabiliteitseis van 10% wordt uitgegaan, terwijl die voor banken minimaal 10,5% bedraagt.

Gelet op het vorenstaande, en mede omdat de genoemde 10% volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel een percentage is "waaraan wordt gedacht", (zie noot 4) acht de Afdeling een nadere motivering voor de gemaakte keuze in de toelichting noodzakelijk.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

2. Derivaten
De toelichting bij het voorgestelde artikel 61 van het Besluit prudentiële regels Wft vermeldt dat derivatentransacties zijn toegestaan voor kredietunies. De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel merkt op dat voorzien zal worden in regels met betrekking tot het aanhouden van balansposten of posten buiten de balanstelling ter limitering van risicoconcentraties. (zie noot 5) Hieronder vallen ook derivaten. De toelichting bij artikel 61 vermeldt dat hoewel het niet erg past bij het bedrijfsmodel van kredietunies, het kredietunies niet verboden is om dergelijke transacties en blootstellingen aan te gaan.

De Afdeling merkt op dat naast de bepalingen in genoemd artikel 61 die bepalen hoe derivaten meegenomen moeten worden bij de berekening van de vereiste solvabiliteit het ontwerpbesluit geen regels voor het gebruik van derivaten kent. Dergelijke regels zijn van belang nu, zoals de toelichting stelt, het aanbieden van derivaten als dienstverlening gezien de doelstelling van kredietunies minder voor de hand ligt, en verkeerd gebruik, al dan niet in het kader van het eigen risico management, tot grote risico’s kan leiden.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het vorenstaande in te gaan en het ontwerpbesluit zo nodig aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 7 december 2015

Het ontwerp geeft de Afdeling advisering van de Raad van State aanleiding tot het maken van opmerkingen die naar haar oordeel aanpassing van de toelichting bij het ontwerpbesluit op een tweetal punten wenselijk maken of aanpassing van het ontwerpbesluit op die punten wenselijk maken. Hieronder zal bij de bespreking van het advies de volgorde van de opmerkingen zoals de Afdeling hanteert, worden aangehouden.

1. Het eerste punt heeft betrekking op de solvabiliteitseis. Het is naar het oordeel van de Afdeling niet zonder meer duidelijk waarom van een solvabiliteitseis van 10% wordt uitgegaan, terwijl die voor banken minimaal 10,5°k bedraagt. Dat het voor banken om een gewogen solvabiliteitseis gaat en bij kredietunies om een ongewogen, maakt in feite geen verschil aangezien kredietunies hoofdzakelijk leningen met een hoog risicogewicht zullen verstrekken. Gelet daarop, en mede omdat de genoemde lO% blijkens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel een percentage is “waaraan wordt gedacht”, acht de Afdeling een nadere motivering noodzakelijk.

De gewogen solvabiliteitseis die geldt voor een bank, wordt als volgt bepaald. 8°k is het minimumpercentage. Daar komt een kapitaalconserveringsbuffer van 2,5% bovenop. Op deze kapitaalconserveringsbuffer kan worden ingeteerd, met dien verstande dat in dat geval de mogelijkheden tot het uitkeren van dividend beperkt zijn. In tijden van conjuncturele oververhitting, kan een contracyclische buffer van maximaal 2,5% worden opgelegd. Ten slotte dienen systeembanken een aanvullende buffer aan te houden. Deze bedraagt maximaal 3%. De maximale gewogen solvabiliteitsratio voor een bank komt daarmee op 16%. Omdat anders dan kredietunies, banken een gediversifleerd financieringsprofiel hebben met activa van sterk uiteenlopend risicogewicht, is de ongewogen solvabiliteitsratio van een bank beduidend lager. Deze beweegt zich doorgaans tussen de 2 en 4%.

Tegen deze achtergrond is een ongewogen solvabiliteitsratio van 10% voor kredietunies redelijk en robuust te noemen. De toelichting is op dit punt aangepast.

2. Voorts adviseert de Afdeling nader in te gaan op het ontbreken van regels voor het gebruik van derivaten door kredietunies. Dergelijke regels zijn volgens de Afdeling van belang aangezien de toelichting bij het besluit vermeldt dat het aanbieden van derivaten als dienstverlening gezien de doelstelling van kredietunies minder voor de hand ligt en verkeerd gebruik, al dan niet in het kader van het eigen risicomanagement, tot grote risico’s kan leiden.

De voor kredietunies geldende toezichtnorm inzake de beheerste en integere bedrijfsvoering vereisen onder meer dat zij een beleid voeren gericht op het beheersen van de relevante risico’s, daaronder de operationele risico’s, zijnde de risico’s van verliezen of materiële inkomstenderving als gevolg van tekortschietende of falende interne procedures en systemen of als gevolg van externe gebeurtenissen. Een belangrijk onderdeel van het beleid gericht op het beheersen van de operationele risico’s is dat de werkzaamheden van kredietunies beperkt zijn tot het bij hun leden aantrekken van opvorderbare gelden en het voor eigen rekening verrichten van kredietuitzettingen aan haar leden ten behoeve van de beroeps- of bedrijfsuitoefening van die leden, alsmede het verrichten van operationele en daarmee nauw samenhangende nevendiensten, zoals de met voornoemde werkzaamheden samenhangende administratieve verrichtingen en de opslag en verwerking van gegevens. Het aangaan van risicovolle derivatenposities past daar niet in, evenmin als het verrichten van andere werkzaamheden die geen verband houden met de uitoefening van het bedrijf van kredietunie indien deze werkzaamheden een onnodige toename van de operationele risico’s tot gevolg hebben. Een expliciet verbod op het verrichten van dergelijke activiteiten gaat echter te ver. Niet alleen past zo’n verbod niet in de systematiek van het toezicht gericht op een beheerste bedrijfsvoering — daarin staat het beheersen van de relevante risico’s centraal — maar ook kan zo’n verbod vaak eenvoudig worden omzeild — zo is bijvoorbeeld het innemen van tegengestelde korte en lange renteposities een substituut voor een renteswap. Ten overvloede wordt nog opgemerkt dat indien de toezichthouder gewaar wordt dat een kredietunie risicovolle derivatenpostities aangaat die de solvabiliteit of liquiditeit van de kredietunie ondergraven, een (prudentiële) aanwijzing op grond van artikel 1:75, tweede lid, van de Wft kan worden gegeven.

De nota van toelichting bij het besluit is met deze overwegingen aangevuld.

Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Financiën

---

(1) Kamerstukken II 2014/15, 33 949, nr. 3, blz. 7.
(2) Bij banken wordt via twee percentages op solvabiliteit gestuurd. Allereerst is voor elke uitzetting, met uitzondering van bepaalde leningen aan overheden, een percentage aan eigen vermogen vereist. Het gaat om een risicogewogen solvabiliteitspercentage dat varieert tussen de 10,5% en 16,5%. Daar bepaalde leningen uitgesloten worden, zal het eigen vermogen (vooralsnog) minimaal 3% moeten zijn van het balanstotaal. Dit is de zogenaamde hefboomratio.
Bij de kredietunies wordt het solvabiliteitspercentage van 10% als enige eis gehanteerd. De initiatiefnemers van de Wet Toezicht Kredietunies vergelijken dit percentage in de nota naar aanleiding van het verslag met het lage hefboompercentage "Een dergelijk minimum vereiste is robuust aangezien de voor banken geldende solvabiliteitsvereisten berekend worden als percentage van de risicogewogen activa en posten buiten de balanstelling, met dien verstande dat de ongewogen hefboomratio tenminste 3% moet bedragen".
(3) Paragraaf 5.
(4) Kamerstukken II 2014/15, 33 949, nr. 3, blz. 7.
(5) Kamerstukken II 2014/15, 33 949, nr. 3, blz. 7.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 228 kB)