Ontwerpbesluit vbo-groen in een AOC 2016.

Bij Kabinetsmissive van 10 september 2015, no.2015001529, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, mede namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerp van een algemene maatregel van bestuur, houdende vaststelling van de bepalingen van de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet educatie en beroepsonderwijs die geheel of gedeeltelijk niet van toepassing zijn op het voorbereidend beroepsonderwijs in agrarische opleidingscentra en van wijziging van de berekening van de rijksbijdrage voorbereidend beroepsonderwijs aan een agrarisch opleidingscentrum (Besluit vbo-groen in een AOC 2016), met nota van toelichting.

Op het voorbereidend beroepsonderwijs in de sector landbouw dat wordt verzorgd in een Agrarisch Opleidingscentrum (hierna: vbo-groen in een AOC), zijn zowel de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) als de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) van toepassing. Het ontwerpbesluit bepaalt welke bepalingen van de genoemde wetten niet op het vbo-groen van toepassing zijn. Voorts wijzigt het ontwerpbesluit het Uitvoeringsbesluit WEB in verband met de inpassing van het leerwegondersteunend onderwijs (LWOO) en het praktijkonderwijs (PrO) in de systematiek van het passend onderwijs per 1 januari 2016.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht op onderdelen een aanvulling van de motivering of aanpassing van het ontwerpbesluit aangewezen. De Afdeling adviseert in de toelichting duidelijk te maken in welk kalenderjaar de nieuwe berekeningssystematiek in werking zal treden en zo nodig te voorzien in een passend overgangsregime. Voorts adviseert de Afdeling in de toelichting bij het ontwerpbesluit aandacht te besteden aan de wijzigingen ten opzichte van het huidige besluit en de achtergronden daarvan.

1. Inwerkingtredingsdatum nieuwe berekeningssystematiek
De berekening van de rijksbijdrage voor het vbo-groen is nader bepaald in artikel 2.3.2 van het Uitvoeringsbesluit WEB (UWEB). Het LWOO en PrO worden per 1 januari 2016 onder de systematiek van passend onderwijs (zie noot 1) gebracht. Deze nieuwe systematiek resulteert in een wijziging van de rijksbijdrage en derhalve een aanpassing van artikel 2.3.2 UWEB. Met ingang van 2016 krijgen de instellingen een ondersteuningsbedrag per leerling LWOO of PrO, naast de vaste voet per instelling. De vaststelling van dit ondersteuningsbedrag voor een kalenderjaar is niet eerder mogelijk dan in november voorafgaand aan dat kalenderjaar. De rijksbijdrage zal daarom jaarlijks in december ten behoeve van het daarop volgende jaar worden bekendgemaakt.
In de toelichting bij het ontwerpbesluit is opgenomen dat de beoogde inwerkingtredingsdatum van de wijziging van de berekeningssystematiek 1 januari 2016 is (zie noot 2):

"Dat betekent dat de bekostiging voor het kalenderjaar 2016 nog zal worden uitgevoerd op basis van het Uitvoeringsbesluit WEB zoals dit luidt tot en met 31 december 2015. De instellingen ontvangen dus, net als in voorgaande jaren, in september 2015 een beschikking. Vervolgens ontvangen de instellingen in december 2015 een beschikking volgens de berekeningswijze in het door dit besluit gewijzigd Uitvoeringsbesluit WEB."

Het is de Afdeling niet duidelijk of het de bedoeling is de bekostiging volgens de nieuwe berekeningssystematiek voor het vbo-groen in een AOC voor het kalenderjaar 2016 of voor het kalenderjaar 2017 te effectueren. De Afdeling wijst erop dat indien het ontwerpbesluit in werking treedt per 1 januari 2016, het UWEB niet eerder dan in december 2016 de juridische grondslag voor bekendmaking van de rijksbijdrage biedt en wel voor het daaropvolgende kalenderjaar, 2017. Indien beoogd wordt de nieuwe bekostigingssystematiek al voor het kalenderjaar 2016 in te laten gaan, adviseert de Afdeling om in het besluit zelf een passend overgangsregime op te nemen. (zie noot 3)

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

2. Toelichting van de toepasselijke bepalingen
Op het vbo-groen in een AOC zijn zowel de WVO als de WEB van toepassing, met deels overlappende bepalingen, of meerdere bepalingen over hetzelfde onderwerp maar met verschillende inhoud. Het ontwerpbesluit verklaart daarom een reeks bepalingen van de WVO en de WEB buiten toepassing voor vbo-groen in een AOC.
Het ontwerpbesluit vervangt integraal het bestaande Besluit vbo-groen in een AOC, dat dezelfde opzet kent. Uit de toelichting blijkt dat de motivering voor vervanging van het Besluit vbo-groen in een AOC is gelegen in actualisering en het grote aantal wijzigingen dat dit met zich brengt. (zie noot 4) Het valt de Afdeling op dat de toelichting, inclusief de bijbehorende tabel, onvoldoende duidelijk maakt in welk opzicht het huidige besluit is verouderd of wat de aard van de actualisaties is.
Zo is bijvoorbeeld zonder nadere toelichting niet begrijpelijk waarom artikel 73 van de WVO niet langer buiten toepassing verklaard hoeft te worden.

De Afdeling adviseert in de toelichting zo volledig mogelijk uiteen te zetten wat op hoofdlijnen de strekking en de reden van de wijzigingen is.

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W15.15.0312/IV

- In artikel 1, onderdeel p, "artikel 72 derde lid onderdelen c en f" vervangen door: artikel 72, derde lid, onderdelen c en f.
- In artikel 1, onder verlettering van de onderdelen kk tot en met oo, tot de onderdelen ll tot en met p, een nieuw onderdeel kk invoegen, luidende:
kk. Artikel 104.
- In artikel 1, onderdeel ll (nieuw), "de in Titel III, Afdeling II buiten toepassing verklaarde artikelen betreft" vervangen door: de in dit besluit opgenomen artikelen uit Titel III, Afdeling II, van de Wet op het voortgezet onderwijs betreft.
- In artikel 2, onderdeel d, "artikel 2.2.2 derde, zesde" vervangen door: artikel 2.2.2, derde, zesde.
- In artikel 2, onderdeel f, "de artikelen 2.5.5. tot en met" vervangen door: de artikelen 2.5.5 tot en met.
- In artikel 2, onderdeel h, "de artikelen 4.2.1. tot en met" vervangen door: de artikelen 4.2.1 tot en met.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 17 november 2015

1. Inwerkingtreding nieuwe berekeningssystematiek
De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) wil weten of de nieuwe berekeningssystematiek al voor het jaar 2016 moet worden geëffectueerd. Dat is niet het geval voor zover het de wijziging van het Uitvoeringsbesluit WEB betreft. Voor het jaar 2016 zal nog worden gewerkt met de systematiek zoals deze tot de inwerkingtreding van de nieuwe systematiek gold. In september van dit jaar is het vbo-groen in een AOC, conform de geldende regels, geïnformeerd over de rijksbijdrage die in 2016 zal worden ontvangen. In december zal deze bijdrage, zoals gebruikelijk is, worden bijgesteld. De verwachting is dat de nieuwe berekeningssystematiek in de loop van 2016 in werking zal treden. De nieuwe berekeningssystematiek zal vervolgens worden gebruikt ter vaststelling van de rijksbijdrage zoals deze voor het kalenderjaar 2017 zal worden toegewezen. De bepalingen van de WVO, artikelen 85b1, 89a1 85c, 85c1, 89b en 89b1, die regelen dat lwoo en pro onder de systematiek van passend onderwijs worden gebracht, worden wel van toepassing per 1 januari 2016. De scholen worden niet benadeeld tot opzichte van de eerdere bekendmaking. Dit is in de nota van toelichting verduidelijkt.

2. Toelichting van de toepasselijke bepalingen
De Afdeling adviseert in de toelichting zo volledig mogelijk uiteen te zetten wat op hoofdlijnen de strekking en de reden van de wijzigingen zijn die ten opzichte van het reeds bestaande Besluit vbo-groen in een AOC zijn gedaan. Het reeds bestaande Besluit vbo-groen in een AOC is verouderd. Door wijzigingen in de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) en de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) is een situatie ontstaan waarin onduidelijk is welke bepalingen wel en welke bepalingen niet van toepassing zijn op het vbo-groen in een AOC. Het conceptbesluit schept hierin hernieuwde duidelijkheid. Bij de afweging of een bepaling al dan niet buiten toepassing moet blijven zijn de volgende afwegingen gemaakt. Allereerst is beoordeeld of een bepaling van toepassing kan zijn op het vbo-groen in een AOC. Er zijn bepalingen waarbij dat evident niet het geval is, het gaat daarbij bijvoorbeeld om artikel 73 van de WVO, waaraan de Afdeling refereert. (zie noot 5) Deze bepalingen zijn dan ook niet expliciet buiten toepassing verklaard.

Van bepalingen die wel van toepassing zijn of zouden kunnen zijn is beoordeeld of er overlap bestaat tussen de WVO en de WEB. Indien dit niet het geval is, is er geen aanleiding om de bewuste bepalingen buiten toepassing te verklaren. Indien er wel overlappende bepalingen zijn is gekozen tussen de WVO en de WEB. Bij de keuze tussen beide wetten is bij bepalingen die betrekking hebben op de bekostiging gekozen voor de WEB. Overlappende bepalingen in de WVO zijn dan ook buiten toepassing verklaard. Ook andere instellingsgebonden zaken, zoals huisvesting, bestuur en medezeggenschap, worden voor het vbo-groen in een AOC door de WEB bepaald. Een belangrijke uitzondering betreft de bepalingen in de WVO die betrekking hebben op de aanvang van de bekostiging. Deze bepalingen zijn bewust niet buiten toepassing verklaard.

Voor bepalingen die betrekking hebben op de inrichting en het examen van het onderwijs is gekozen aan te sluiten bij de WVO, overlappende bepalingen uit de WEB blijven dus voor deze onderwerpen buiten toepassing. Onder de onderwijsbepalingen worden in het besluit ook bepalingen ten aanzien van de vereisten voor de benoeming van het onderwijspersoneel verstaan. Deze hangen direct samen met de kwaliteit van onderwijs en examen op basis van de WVO. Ook andere zaken die aan de eigenlijke onderwijsinhoud zijn verbonden volgen dit principe. Dit geldt voor onder meer de inschrijving van leerlingen en de nieuwe systematiek van passend onderwijs die per 1 januari 2016 in werking treedt.

3. Splitsing van het ontwerpbesluit
De actualisatie van het Besluit vbo-groen in een AOC dient op 1 januari 2016 in werking te treden om te borgen dat de rijksbijdrage conform de systematiek van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en binnen de beschikbare begrotingsruimte kan worden uitgevoerd. Hiervoor is met name van belang dat de artikelen 85c, 85c1, 89b en 89b1 van de WVO met ingang van 1 januari 2016 van toepassing zijn op het vbo-groen in een AOC. Inwerkingtreding met ingang van 1 januari 2016 zal echter niet mogelijk zijn als hierin ook een wijziging wordt aangebracht in de berekeningssystematiek van de rijksbijdrage. Voor die wijziging vereist artikel 2.2.1., vijfde lid, van de WEB een nahangprocedure, waardoor de tijdspanne tot 1 januari 2016 te kort is. Voor de overige wijzigingen is de nahangprocedure niet vereist. Gekozen is dan ook de inhoud van het besluit te splitsen in twee zelfstandige besluiten die elk voor zich de voorgeschreven procedure doorlopen.

4. Redactionele opmerkingen
De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn overgenomen.

Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de ontwerpbesluiten en de nota’s van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig deze ontwerpen te besluiten.

De Staatssecretaris van Economische Zaken

---

(1) Stb. 2015, 149.
(2) Toelichting, hoofdstuk 6. Consultatie.
(3) Volledigheidshalve wijst de Afdeling advisering op het uitgangspunt dat een overgangsregime met terugwerkende kracht geen nadelige uitwerking mag hebben (vgl. aanwijzing 167, derde lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
(4) Toelichting, hoofdstuk 1. Doel en aanleiding.
(5) Artikel 73 ziet op het voorgezet onderwijs, het voorbereidend beroepsonderwijs is in het artikel expliciet uitgesloten en is daarom evident ook niet van toepassing op het vbo-groen in een AOC.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 311 kB)