Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 en het Waterbesluit (implementatie EU-wijzigingsrichtlijnen prioritaire stoffen en grondwater), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 12 juni 2015, no.2015001039, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 en het Waterbesluit (implementatie EU-wijzigingsrichtlijnen prioritaire stoffen en grondwater), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit wijzigt het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 (Bkmw 2009) en het Waterbesluit. Het ontwerp strekt primair tot implementatie van drie richtlijnen: een wijziging van de kaderrichtlijn water en richtlijn prioritaire stoffen, (zie noot 1) een wijziging van de kaderrichtlijn water (hierna: wijzigingsrichtlijn monitoring) (zie noot 2) en een wijziging van de richtlijn grondwater (hierna: wijzigingsrichtlijn grondwater). (zie noot 3) Door de wijzigingen zal onder meer in de van overheidswege vast te stellen waterplannen invulling moeten worden gegeven aan de gewijzigde milieukwaliteitseisen. Ook zal aan nieuwe normen moeten worden voldaan met betrekking tot het monitoren of aan deze eisen wordt voldaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het ontwerpbesluit vast te stellen, maar maakt opmerkingen over de toelichting met betrekking tot de verontreinigde stoffen waarvoor drempelwaarden worden vastgesteld en de inwerkingtreding en over een bepaling die ten onrechte wordt geïmplementeerd.

1. Verontreinigende stoffen grondwater
In bijlage II, deel B, van de richtlijn grondwater is een lijst van verontreinigende stoffen opgenomen, waarvan de vaststelling van drempelwaarden moet worden overwogen. De wijzigingsrichtlijn grondwater voegt nitriet toe aan deze lijst. De vast te stellen drempelwaarden zijn in de Nederlandse wetgeving opgenomen in bijlage II, tabel 2 van het Bkmw 2009. Het ontwerpbesluit voegt nitriet niet toe aan deze lijst. (zie noot 4) De transponeringstabel vermeldt dat een drempelwaarde voor nitriet niet nodig is, maar de motivering waarom dit voor de Nederlandse situatie het geval is, ontbreekt. De Afdeling acht een dergelijke motivering van belang om de gemaakte afweging te kunnen beoordelen.

De Afdeling adviseert bovengenoemde motivering in de toelichting op te nemen.

2. Richtlijnverplichtingen tot feitelijk handelen
Ter implementatie van artikel 8 ter, vierde lid, van de richtlijn prioritaire stoffen wordt in het voorgestelde artikel 13, zevende lid, van het Bkmw 2009 bepaald dat de Minister de resultaten van een uitgevoerde monitoring meldt aan de Europese Commissie met inachtneming van artikel 8 ter, vierde lid, van de richtlijn prioritaire stoffen. Het voorgestelde artikellid en de daarmee te implementeren richtlijnbepaling kunnen derhalve worden uitgevoerd door feitelijk handelen. Regel is dat bepalingen uit EU-regelgeving die verplichten tot feitelijk handelen, niet worden geïmplementeerd. (zie noot 5)

De Afdeling adviseert artikel 13, zevende lid, van het Bkmw 2009 te schrappen.

3. Toelichting inwerkingtreding
In de toelichting bij artikel III van het ontwerpbesluit, dat de inwerkingtreding regelt, wordt vermeld dat de inwerkingtreding ook geldt voor de artikelen ter implementatie van de wijzigingsrichtlijn monitoring en de wijzigingsrichtlijn grondwater, die anders op grond van artikel 18 van het Bkmw 2009 in werking zouden treden op de dag van de uiterste implementatiedatum. Artikel 18 heeft naar het oordeel van de Afdeling echter geen betrekking op nationale bepalingen ter implementatie van een richtlijn, maar alleen op bepaalde technische aanpassingen van de richtlijnen waarnaar in het Bkmw 2009 dynamisch wordt verwezen. (zie noot 6) Dit is bijvoorbeeld het geval voor wijzigingen van punt 1.3.6 van bijlage V van de kaderrichtlijn water dat normen bevat voor de monitoring van waterkwaliteit die in acht moeten worden genomen bij de toepassing van artikel 13 van het Bkmw 2009. Artikel III voorkomt niet dat de wijziging van punt 1.3.6 van bijlage V van de kaderrichtlijn water door de wijzigingsrichtlijn monitoring onder artikel 18 van het Bkmw 2009 valt en dus vanaf de uiterste implementatiedatum (20 mei 2016) gaat gelden. Een inwerkingtreding van een wijziging van de bijlage V van de kaderrichtlijn water vóór de uiterste implementatiedatum, zoals ook wordt beoogd (uiterlijk 14 september 2015), moet dan nog steeds worden geregeld in een afzonderlijk ministerieel besluit, zoals artikel 18 vereist.

De Afdeling adviseert de twee laatste volzinnen van de toelichting bij het voorgestelde artikel III te schrappen en in te gaan op een zo nodig vast te stellen ministerieel besluit.

4. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W14.15.0179/IV

- In het opschrift van de amvb de aanduiding tussen haakjes schrappen
- In de voorgestelde definitie van "Europese milieukwaliteitseis" (onderdeel A) "andere EU-richtlijn of EU-verordening waarbij milieukwaliteitseisen zijn gesteld" vervangen door: andere bindende EU-rechtshandeling waarbij milieukwaliteitseisen zijn gesteld.
- In het voorgestelde artikel II, onderdeel A, na "het nationale waterplan" toevoegen: 2016-2021.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 25 september 2015

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het ontwerpbesluit vast te stellen, nadat met haar advies rekening zal zijn gehouden.

1. Overeenkomstig het advies is in de toelichting bij artikel I, Q, aangegeven waarom het in de Nederlandse situatie niet nodig is om een drempelwaarde voor nitriet vast te stellen.

2. Overeenkomstig het advies is artikel 13, zevende lid, van het Besluit kwaliteitseisen en monitoring 2009 (Bkmw 2009) geschrapt.

3. Met de Afdeling advisering ben ik het eens dat artikel III van het ontwerpbesluit niet tot gevolg heeft dat de wijzigingsrichtlijn monitoring en de wijzigingsrichtlijn grondwater van kracht worden op de datum van inwerkingtreding van het besluit zelf. Zoals de Afdeling advisering terecht opmerkt is in artikel 18 van het Bkmw 2009 namelijk bepaald dat dergelijke wijzigingsrichtlijnen in werking treden op de dag waarop aan de desbetreffende wijzigingsrichtlijn uitvoering moet zijn gegeven, tenzij bij ministerieel besluit een ander tijdstip van inwerkingtreding is vastgesteld. Daarom adviseert de Afdeling advisering de beoogde afwijkende inwerkingtredingsdata van de beide wijzigingsrichtlijnen vast te stellen bij ministerieel besluit.
Anders dan de Afdeling advisering aanneemt, was in de toelichting bij artikel III van het ontwerpbesluit niet opgemerkt dat de wijzigingsrichtlijnen op een afwijkende datum in werking treden. De opmerking had betrekking op de nationale bepalingen die ter implementatie van de wijzigingsrichtlijnen zijn vastgesteld. Bij nader inzien moet echter worden geconstateerd dat voor de implementatie geen nieuwe bepalingen nodig waren, omdat enkele in de transponeringstabel aangegeven bestaande bepalingen van het Bkmw 2009 al in implementatie voorzien. In zoverre had de opmerking in de toelichting bij artikel III geen inhoudelijke betekenis en kan zij worden geschrapt.

Wat betreft de vaststelling van afwijkende inwerkingtredingsdata voor de wijzigingsrichtlijnen bij ministerieel besluit, ben ik naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering tot de conclusie gekomen dat deze vaststelling niet nodig is. Dit betekent dat de wijzigingsrichtlijnen overeenkomstig artikel 18 van het Bkmw 2009 in werking treden op de datum waarop hieraan uitvoering moet zijn gegeven (hierna: implementatiedatum). Voor de wijzigingsrichtlijn monitoring is dit 20 mei 2016 en voor de wijzigingsrichtlijn grondwater 11 juni 2016.
In het ontwerpbesluit was uitgegaan van de wenselijkheid van afwijkende inwerkingtredingsdata, omdat de implementatiedata van de beide wijzigingsrichtlijnen slecht aansloot op de geldingsduur van de tweede cyclus van waterplannen die in de krw is voorzien, die loopt vanaf 22 december 2015 tot 22 december 2021. Hierdoor zou bij inwerkingtreding van de wijzigingsrichtlijnen op een latere datum dan 22 december 2015 mogelijk kunnen worden geconcludeerd dat dit aanleiding zou moeten zijn om de waterplannen en/of het monitoringsprogramma aan te passen teneinde te voldoen aan de vereisten die in de wijzigingsrichtlijnen zijn gesteld. In het kader van voorbereiding van de waterplannen en het monitoringsprogramma feitelijk is echter feitelijk al rekening gehouden met de komende wijzigingsrichtlijnen. Daarom is er bij de inwerkingtreding van de wijzigingsrichtlijnen geen aanleiding voor aanpassing van de waterplannen en/of het monitoringsprogramma. Het is daarom bij nader inzien geen probleem dat de beide wijzigingsrichtlijnen pas op hun implementatiedata in werking treden.
In verband met het voorgaande is de toelichting bij artikel III aangepast.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in artikel III te bepalen dat het tijdstip van inwerkingtreding van het besluit wordt vastgesteld bij koninklijk besluit. Eerder was de inwerkingtredingsdatum in het ontwerpbesluit zelf opgenomen. Artikel 21.6, vijfde lid, van de Wet milieubeheer schrijft echter voor dat de inwerkingtredingsdatum in geval van een nahangprocedure, zoals voor het ontwerpbesluit moet worden gevolgd, bij koninklijk besluit wordt vastgesteld.

4. De redactionele opmerkingen zijn overeenkomstig het advies in het ontwerp-besluit overgenomen, met uitzondering van de tweede opmerking. De tweede opmerking is, hoewel op zich een verbetering, niet overgenomen, omdat de formulering in het ontwerp-besluit overeenkomt met die in artikel 5.1, derde lid, van de Wet milieubeheer, waarvoor het ontwerpbesluit kortheidshalve het begrip ‘Europese milieukwaliteitseis voor water’ introduceert.

5. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om ambtshalve enkele kleine onvolkomenheden ongedaan te maken. Zo was over het hoofd gezien dat artikel 9 bis van de wijzigingsrichtlijn prioritaire stoffen (wijz. Rps) min of meer ‘verstopt’ nog enkele wijzigingen van deel B van bijlage I bij de richtlijn prioritaire stoffen (Rps) zijn opgenomen. Deze waren in het ontwerp-besluit niet geïmplementeerd, hetgeen alsnog is gebeurd in artikel 13, tweede lid, van het Bkmw 2009 en in bijlage 1 bij het Bkmw 2009. De transponeringstabel in de nota van toelichting is in verband hiermee eveneens aangepast. Daarin is ook een consequent gebruik van de afkortingen doorgevoerd.
Tevens is gebleken dat enkele bepalingen in de noten bij de tabellen van de Rps en de wijz. Rps niet in de nieuwe versie van bijlage 1 bij het Bkmw 2009 waren opgenomen. Het betrof met name de volledige omschrijving van de inhoud van de kolommen 5,6,7 en 8, waarin nu ook de uitzonderingen zijn opgenomen die in de (wijz.) Rps zijn vermeld.

Daarnaast is in de nota van toelichting een passage opgenomen naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van de EU van 1 juli 2015 in zaak C-461/13, waarin een uitleg is gegeven aan het vereiste van geen achteruitgang in artikel 4, eerste lid, van het Bkmw 2009. Deze uitleg stemt overeen met de uitleg die eerder al aan het vereiste was gegeven in artikel 16 van het Bkmw 2009. Over de juistheid van die uitleg bestond in de praktijk en wetenschappelijke literatuur echter discussie, zodat er aanleiding is in de nota van toelichting te vermelden dat het Hof over de juistheid van artikel 16 van het Bkmw 2009 inmiddels uitsluitsel heeft gegeven.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 798 kB)