Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit experimenten doorlopende leerlijnen vmbo-mbo 2014-2022 vanwege de uitbreiding van het aantal experimenten met doorlopende leerlijnen en aanpassing van de studieduur en inrichting van die leerlijnen, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 3 juli 2015, no.2015001189, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit experimenten doorlopende leerlijnen vmbo-mbo 2014-2022 vanwege de uitbreiding van het aantal experimenten met doorlopende leerlijnen en aanpassing van de studieduur en inrichting van die leerlijnen, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt ertoe het Besluit experimenten doorlopende leerlijnen vmbo-mbo 2014-2022 (het besluit) aan te passen aan gewijzigde wetgeving inzake studieduur en onderwijstijd en tevens het experiment inzake doorlopende leerlijnen uit te breiden.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht een dragende motivering van nut en noodzaak van de uitbreiding van het experiment aangewezen. Een jaar geleden is op basis van eerdere ervaringen bewust gekozen voor een beperkt experiment; de toelichting motiveert niet waarom een uitbreiding desalniettemin aanvaardbaar is en in een behoefte zou voorzien.

Nut en noodzaak uitbreiding experiment
In de toelichting wordt uiteengezet dat wijziging van het besluit noodzakelijk is vanwege de gewijzigde wetgeving inzake studieduur en onderwijstijd. Deze wetgeving sluit verkorting van de studieduur binnen het experiment in het mbo uit en beperkt feitelijk ook de gedeeltelijke integratie of een parallel aanbod van het vmbo en mbo. Daaraan wordt toegevoegd dat "[n]u het besluit toch moet worden gewijzigd in verband met de normen voor studieduur en onderwijstijd, (…) er tevens aanleiding (is) meer soorten experimenten toe te (..) staan om aan het einde van het experiment meer gefundeerde uitspraken te kunnen doen over de effecten van de met dit experiment ingerichte doorlopende leerlijnen." (zie noot 1) In de brief "Ruim baan voor vakmanschap" wordt de uitbreiding van het experiment aangekondigd omdat de regering "aantrekkelijker beroepsonderwijs wil bieden voor leerlingen die al vroeg een duidelijke oriëntatie op een bepaalde beroepsrichting hebben". (zie noot 2) Volgens de toelichting op het ontwerpbesluit is de uitbreiding voorts nodig vanwege "een zekere behoefte vanuit het onderwijsveld en om aan het einde van het experiment beter gefundeerde uitspraken" te kunnen doen over de resultaten van het experiment.

De uitbreiding van het experiment komt er op neer dat voortaan experimenten kunnen worden aangevraagd voor het inrichten van een doorlopende leerroute ten behoeve alle vier (in plaats van thans: twee) sectoren van het vmbo en daarmee voor alle aanverwante opleidingsdomeinen van het mbo én voor drie (in plaats van thans: twee) niveaus van het mbo. In essentie betekent dit dat jongeren vanaf de derde klas van het vmbo verwante vakken op mbo-niveau mogen volgen. Daardoor is een soepele overgang naar en een mogelijke verkorte studieduur in het mbo mogelijk.

a. Tussentijdse wijziging
De Afdeling merkt op dat het in het algemeen geen aanbeveling verdient om een experiment tussentijds te wijzigen, behoudens evidente misslagen of wijzigingen van formele aard. Inhoudelijke wijzigingen bemoeilijken het trekken van conclusies als gevolg van de ongelijktijdigheid van invoering en tussentijds doorgevoerde beleidswijzigingen. In het ontwerpbesluit manifesteert zich dit op de volgende punten:
a. de doelstelling omtrent het terugdringen van het tekort aan goed opgeleide technische mensen wordt verbreed naar de meer algemene doelstelling om de aansluiting van de arbeidsmarkt in alle sectoren te verbeteren, en
b. er kunnen in verband met de resterende duur van het experiment aan de nieuwe routes aanzienlijk minder (jaargangen) scholieren meedoen dan aan de bestaande routes.
Hierdoor kan het experiment uit balans raken en - in het bijzonder wat betreft de uitbreiding van de experimenteermogelijkheid - onvoldoende gegevens opleveren om gezaghebbende uitspraken te doen. Dit geldt te meer nu uit de toelichting bij het ontwerpbesluit blijkt dat de deelname aan het huidige experiment al niet erg groot is.

b. Motivering
Hierbij komt dat de uitbreiding van het experiment wordt gemotiveerd door te verwijzen naar algemene noties, wensen, een ‘zekere behoefte’ van ‘sommigen’ en pragmatische overwegingen, alsook dat het Besluit een ‘omissie’ zou vertonen.

Al vanaf 2008 wordt geëxperimenteerd met doorlopende leerroutes.

Het besluit is in feite een vervolg op het matig verlopen experiment vm2. (zie noot 3) Uit de evaluatie daarvan bleek onder meer dat de samenwerking niet van de grond kwam en dat veel leerlingen het experiment voortijdig verlieten vanwege de beperking tot één leerweg en niveau. Dat de route daadwerkelijk tot een verkorting leidt, kon niet worden aangetoond. In 2013 heeft de regering gezien deze ervaringen en om de uitvoering te vereenvoudigen "besloten de experimenten op een beperkter (..) manier in te vullen dan oorspronkelijk de bedoeling was (..) en niet de volle breedte van het vmbo en mbo (te laten) omvatten." Daaraan voegde zij toe: "Omdat de experimenten vanwege de verkregen inzichten in reikwijdte worden beperkt, richt de vakmanschaproute zich vooralsnog op een mbo-diploma op niveau 2." (zie noot 4)

Het experiment is een jaar geleden derhalve bewust bescheiden gestart.

Gelet hierop is zonder nadere motivering niet duidelijk waarom van de oorspronkelijke opzet moet worden afgeweken en waarom, ondanks de eerdere ervaringen, tot een uitbreiding van het aantal experimenten moet worden gekomen en tot een verbreding van de doelstellingen ervan. Dit laatste gebeurt zonder dat de te verwachten opbrengsten concreet worden benoemd en wordt aangegeven op basis van welke criteria zal worden geconcludeerd of een experiment al dan niet geslaagd is. Voorts hebben de MBO-raad en de VO-raad gesteld dat zij geen behoefte hebben aan dit experiment, en dat de voornaamste belemmeringen voor samenwerking liggen in financiële sfeer en problemen rond het inzetten van mbo-docenten in het vmbo.

c. Relatie vernieuwing vmbo en mbo
Ten slotte roept de voorgenomen uitbreiding van het experiment vragen op in relatie tot de vernieuwing in het vmbo en mbo. De toelichting wijst er op dat vanaf 1 augustus 2016 via een wetswijziging de invoering van profielen in alle vier de leerwegen van het vmbo wordt voorzien. Met deze onderwijsvernieuwing wordt volgens de toelichting het beroepsgerichte vmbo-aanbod overzichtelijker en herkenbaarder voor het vervolgonderwijs en de regionale arbeidsmarkt. Dit bevordert een goede aansluiting en doorstroom naar het middelbaar beroepsonderwijs, aldus de toelichting.

De Afdeling stelt vast dat het ontwerpbesluit en de voorgenomen wetswijzing op dit punt hetzelfde doel dienen, zodat een scherpere omschrijving van de beweegreden achter het experiment en de te verwachten meerwaarde ervan nodig is. Voorts zijn de mbo-instellingen bezig met de invoering en uitwerking van het actieplan Focus op Vakmanschap. Onderdeel daarvan is de bekorting en intensivering van opleidingen. Het is de vraag hoe de mogelijke verdere verkorting van de studieduur van een experimentele leerroute, zonder dat de nieuwe wetgeving is geëvalueerd of zelfs maar is ingevoerd, zich daartoe verhoudt en wat dit betekent voor de kwaliteit van het onderwijs. In de consultatie is er bovendien op gewezen dat een mogelijke verdere verkorting onwenselijk is, omdat leerlingen dan nog jonger en minder goed voorbereid op de arbeidsmarkt terechtkomen dan in de reguliere situatie al het geval is, terwijl werkgevers daar niet op zitten te wachten.

d. Conclusie
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de noodzaak van uitbreiding van het experiment dragend te motiveren. Daarbij dient de behoefte eraan zo concreet mogelijk te worden aangegeven, en afgezet tegen de risico’s die aan het experiment zijn verbonden voor de kwaliteit van het onderwijs, de uitvoering van het actieplan Focus op Vakmanschap en de positie van steeds jeugdiger gediplomeerden op de arbeidsmarkt. Voorts adviseert de Afdeling de benodigde omvang van het aantal deelnemers experiment nadrukkelijk aan te geven en het experiment alleen van start te laten gaan bij een zodanig aantal goedgekeurde aanvragen (inclusief een zekere opslag voor afvallers) dat het mogelijk lijkt verantwoorde conclusies te trekken voor het geheel.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 21 september 2015

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling omtrent een meer dragende motivering omtrent nut en noodzaak van de uitbreiding van het experiment is de nota van toelichting gewijzigd.

a. Tussentijdse wijziging
In zijn algemeenheid is het juist dat een tussentijdse beleidswijziging van een experiment het moeilijker maakt om aan het einde ervan goede conclusies te trekken. In dit geval ben ik daar niet bang voor. De beleidswijziging betreft de uitbreiding van de experimenteermogelijkheden vanuit het vmbo naar mbo-3 en, voor wat betreft mbo-4, experimenteermogelijkheden voor niet slechts twee maar alle sectoren dan wel opleidingsdomeinen. Ik ben niet bevreesd dat dit de monitoring en evaluatie van het experiment zal bemoeilijken. De reeds eerder toegestane experimentele leerroutes blijven zonder meer mogelijk. De specifiek op de huidige technologieroute gerichte doelstelling omtrent het terugdringen van het tekort aan goed opgeleide technische mensen blijft in stand. De nieuwe doelstelling voor een betere aansluiting van het beroepsonderwijs in zijn algemeenheid op de arbeidsmarkt geldt als aanvulling op de reeds eerder geformuleerde doelstellingen van het experiment.

Vanwege het tijdsverloop sinds de start van het experiment kunnen aan de nieuwe leerroutes inderdaad minder cohorten leerlingen meedoen dan aan de reeds toegestane routes. Desondanks verwacht ik dat nieuwe cohorten leerlingen die in 2016/2017 starten in de nieuw toegestane leerroutes waardevolle, aanvullende informatie zullen opleveren voor de evaluatie van het experiment. Van alle experimenten die dan van start gaan kunnen immers ten minste twee cohorten leerlingen vanaf de instroom in de bovenbouw van het vmbo tot en met het mbo-diploma volledig worden gemonitord. Daar komt bij dat ook voor de reeds toegestane experimentele leerroutes zoals de technologieroute of de vakmanschaproute naar mbo-2 nog nieuwe aanvragen kunnen worden gedaan in 2016 of daarna. In het kader van de evaluatie zal bij de weging van de onderzoeksresultaten dus sowieso rekening moeten worden gehouden met het aantal leerroutes, de duur ervan en het aantal deelnemers aan een leerroute.

b. Motivering voor de uitbreiding
Waar het vm2-experiment was gericht op het voorkomen van voortijdig schoolverlaten door de inrichting van een geïntegreerde leerroute van de basisberoepsgerichte leerweg (vmbo-bb) naar mbo-2, is met de vakmanschap- en technologieroutes voor een bredere aanpak en meerdere doelstellingen gekozen. Daarbij is de blik met name gericht op de meer ambitieuze leerling van het vmbo en het voor hem of haar aantrekkelijker maken van een keuze voor het beroepsonderwijs.
De behoefte aan uitbreiding van de experimentele leerroutes naar mbo-3 bleek al tijdens regionale bijeenkomsten waarbij potentiële aanvragers informatie konden inwinnen. Deze behoefte bleek daarna opnieuw tijdens de mbo-tour eind 2013/begin 2014, waarbij ik diverse mbo-instellingen heb bezocht. Paragraaf 2.3 van de nota van toelichting is in voormelde zin gewijzigd.
Met name ambitieuze leerlingen in de kaderberoepsgerichte leerweg van het vmbo (vmbo-kb) worden onvoldoende aangesproken door de mogelijkheid van een doorlopende leerroute naar mbo-2. Ook is de toegang tot de technologieroute op niveau 4 bij nader inzien onnodig beperkt tot leerlingen in de gemengde en theoretische leerweg van het vmbo. Vanuit het doel van het experiment en het belang daarvan voor de arbeidsmarkt heb ik daarom de conclusie getrokken dat een doorlopende leerroute binnen het experiment naar mbo-3 eigenlijk niet kan worden gemist en dat de beroepsroute ook moet worden opengesteld voor leerlingen vmbo-kb. Paragraaf 3.2 is In voormelde zin aangevuld.
Met deze uitbreiding kunnen beter conclusies worden getrokken over de mogelijke effectiviteit en aantrekkingskracht van doorlopende leerroutes voor leerlingen in de kaderberoepsgerichte leerweg. Met deze dringend gewenste tussentijdse uitbreiding worden de ambitieuze kaderleerlingen wel aangesproken. Naar verwachting zal hierdoor de deelname aan de experimenten worden bevorderd, hetgeen meer informatie voor de evaluatie zal opleveren.

c. Relatie vernieuwing vmbo en mbo
De voorgenomen wetswijziging profielen vmbo en het onderhavig wijzigingsbesluit experimenten doorlopende leerroutes sluiten elkaar niet uit. De experimentele leerroutes beogen geïntegreerde leerroutes tot stand te brengen in één organisatorisch samenwerkingsverband, zodat voor leerlingen in het vmbo de aantrekkelijkheid van doorstroming naar het mbo wordt bevorderd. Hiermee onderscheidt het experiment zich wezenlijk van het wetsvoorstel profielen vmbo dat onder andere beoogt de aansluiting van de beroepsgerichte examenprogramma's van het vmbo op het vervolgonderwijs en de regionale arbeidsmarkt te verbeteren.

d. Conclusie
Het advies van de Afdeling om het experiment alleen van start te laten gaan bij een vooraf te bepalen minimaal aantal goedgekeurde aanvragen, wil ik niet overnemen. Ik ga ervan uit dat de Afdeling daarbij alleen doelt op een drempel voor de uitbreiding van het experiment en niet op reeds aangevangen experimentele leerroutes. Het is voor de samenwerkende scholen en instellingen die een goed uitgewerkte aanvraag indienen van belang dat de uitbreiding van de experimenten doorgang vindt. Ik zie ook geen meerwaarde in het bepalen van een minimale omvang voor de uitbreiding van de experimenten, alleen al omdat ik die eis redelijkerwijs niet meer kan stellen aan scholen en instellingen die reeds zijn gestart met een experiment.
Jongeren die een doorlopende leerroute hebben gevolgd, zijn even goed voorbereid als jongeren die een reguliere route hebben doorlopen. Dezelfde kwalificaties en voorschriften wat betreft het examen mbo zijn immers van kracht. Of jongeren in concrete gevallen te jong zijn om na de doorlopende route de arbeidsmarkt te betreden, Is in zo'n geval ter beoordeling aan de betrokkenen: verkorting is niet verplicht. Voor potentiële uitvallers (doelgroep VM2) kan het aantrekkelijk zijn om zo snel mogelijk een diploma te behalen en daarna aan het werk te gaan. Voor anderen is het diploma op niveau 2 alleen een opstap naar niveau 3. Voor weer anderen is verkorting wenselijk in het licht van verdere doorstroom naar het hbo. Het experiment maakt op dit punt maatwerk mogelijk dat in de reguliere situatie niet kan worden geboden.

Overig
Van de gelegenheid heb ik gebruik gemaakt om artikel II, de inwerkingtredingsbepaling van het besluit, te wijzigen, zodat het besluit de dag na publicatie ervan in het Staatsblad in werking kan treden. Hiermede vervalt de noodzaak voor een apart inwerkingtredingsbesluit.

Ik moge U hierbij, mede namens; de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Staatssecretaris van Economische Zaken, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

---

(1) Algemeen deel, paragraaf 2.3 (uitbreiding experimenteermogelijkheden).
(2) Kamerstukken II 2013/14, 31 524, nr. 207.
(3) VM2 is een experiment in het kader van de leergang vmbo-mbo2. In VM2 wordt de bovenbouw van de basisberoepsgerichte leerweg van het vmbo samengevoegd met een opleiding mbo-niveau2.
(4) Stb. 2013, 370, blz. 12.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 301 kB)