Ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet ten behoeve van een verantwoorde groei van de melkveehouderij, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 19 mei 2015, no.2015000844, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet ten behoeve van een verantwoorde groei van de melkveehouderij, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit beoogt te borgen dat uitbreiding in de melkveehouderij ten minste gedeeltelijk grondgebonden plaatsvindt. Melkveebedrijven die door uitbreiding extra fosfaat produceren, moeten jaarlijks aantonen dat zij over voldoende grond beschikken om in elk geval een deel van het extra fosfaat binnen het bedrijf te kunnen gebruiken. Het ontwerpbesluit bevat een voorziening voor melkveehouders die financiële verplichtingen zijn aangegaan om de toename in fosfaat in zijn geheel te verwerken, nog voordat zij aan de hand van de op 7 november 2014 bij het wetsvoorstel verantwoorde groei melkveehouderij ingediende nota van wijziging (zie noot 1) konden weten dat bij algemene maatregel van bestuur (amvb) nadere voorwaarden gesteld zouden worden om grondloze groei te voorkomen (de zogenaamde knelgevallenvoorziening). Deze melkveehouders mogen het fosfaatoverschot voor de duur van de daartoe afgesloten overeenkomst verwerken.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het ontwerpbesluit vast te stellen, maar acht aanvulling van de toelichting aangewezen. Het ontwerpbesluit bevat regels over de extra fosfaatproductie die ten opzichte van 2014 is gerealiseerd en reguleert daarmee het gebruik van eigendom in de zin van artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM, onderscheidenlijk artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Uit de vereisten bij regulering van het gebruik van eigendom in de zin van artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM volgt onder meer dat naast een deugdelijke bekendmaking van (mogelijke) inmenging in het eigendomsrecht, de regeling ook inhoudelijk voldoende precies en nauwkeurig dient te zijn in de omschrijving van wie, wanneer tot wat bevoegd is. In de toelichting dient nader te worden ingegaan op de rechtvaardiging van het feit dat de amvb ook ziet op het kalenderjaar 2015, met het oog op de uit artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM voortvloeiende eisen. Daarbij dient aandacht te worden besteed aan de voor de knelgevallenvoorziening gekozen grensdatum van 7 november 2014.

1. Reikwijdte ontwerpbesluit en voorzienbaarheid
De Wet verantwoorde groei melkveehouderij (zie noot 2) geeft bedrijven met melkvee de mogelijkheid om te groeien binnen de milieukaders van de Nitraatrichtlijn. (zie noot 3) Als het fosfaatoverschot op het bedrijf toeneemt ten opzichte van het referentiejaar 2013,
het zogenoemde melkveefosfaatoverschot, moet de toename gecompenseerd worden met extra grond of 100% mestverwerking, of een combinatie van beide.
Om het grondgebonden karakter van de sector te behouden is in de Wet verantwoorde groei melkveehouderij bepaald dat bij amvb beperkingen worden gesteld aan de mogelijkheid om grondloos te groeien. Dit gebeurt door het inperken van de mogelijkheid die de wet biedt aan melkveehouders om de uitbreiding van de fosfaatproductie in zijn geheel te verwerken. (zie noot 4)

De aanvullende voorwaarde die met het ontwerpbesluit aan bedrijven met melkvee wordt opgelegd, ziet op de groei van de fosfaatproductie die in een kalenderjaar ten opzichte van het kalenderjaar 2014 heeft plaatsgevonden. De beoogde inwerkingtreding van het ontwerpbesluit is 1 januari 2016. Dit betekent dat als gedurende 2015 op een bedrijf meer fosfaat wordt geproduceerd dan in 2014, de betreffende melkveehouder vanaf 1 januari 2016 voldoende grond in gebruik moet nemen. Het kalenderjaar 2015 wordt zodoende onder de reikwijdte van de amvb gebracht.

In het ontwerpbesluit is in dat verband een voorziening opgenomen voor melkveehouders die financiële verplichtingen zijn aangegaan om de toename in fosfaat in zijn geheel te verwerken, vóór zij konden weten dat nadere voorwaarden gesteld zouden worden om grondloze groei te voorkomen. Voor de voorzienbaarheid is bepalend het moment waarop de nota van wijziging bij het wetsvoorstel verantwoorde groei melkveehouderij aan de Tweede kamer werd aangeboden: 7 november 2014. (zie noot 5) Alleen melkveehouders die kunnen aantonen dat zij voor deze datum financiële verplichtingen zijn aangegaan voor het verwerken van hun gehele fosfaatoverschot, mogen dat overschot voor de duur van de daartoe afgesloten overeenkomst laten verwerken.
De Afdeling wijst erop dat het ontwerpbesluit de mogelijkheid die de wet biedt aan melkveehouders om de uitbreiding van de fosfaatproductie in zijn geheel te verwerken, inperkt. Om die reden kan het ontwerpbesluit worden gekwalificeerd als een regulering van het gebruik van eigendom in de zin van artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM, onderscheidenlijk artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Daarbij moet beoordeeld worden of de beperking van het eigendomsrecht gerechtvaardigd is aan de hand van de volgende criteria:

- is de inmenging voorzien bij wet;
- heeft de inmenging een legitieme doelstelling in het algemeen belang;
- is er een behoorlijk evenwicht tussen de vereisten van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van de eigenaar (‘fair balance’).

Deze beoordeling houdt onder meer in dat de regeling in kwestie ‘kenbaar en voorzienbaar is’, zodat de justitiabele met redelijke zekerheid weet welke (re)actie hij van de overheid kan verwachten en daarop zijn gedrag kan afstemmen. Deze inhoudelijke toets vereist niet alleen dat de regeling of maatregel deugdelijk is bekendgemaakt, maar ook dat die inhoudelijk voldoende precies en nauwkeurig is in de omschrijving van wie, wanneer, tot wat bevoegd is. Daarmee wordt niet alleen de rechtszekerheid gediend, maar ook voldaan aan het verbod van willekeur. (zie noot 6)

In het ontwerpbesluit wordt uitgegaan van de indiening op 7 november 2014 van de nota van wijziging bij de Wet verantwoorde groei melkveehouderij als moment van bekendmaking. De Afdeling merkt op dat op dat moment slechts kenbaar was dat het geheel verwerken van het fosfaatoverschot bij algemene maatregel van bestuur zou kunnen worden beperkt. Als gevolg van een op 12 november 2014 ingediend amendement van het lid Dikkers (zie noot 7) is de zinsnede "kan bij algemene maatregel van bestuur worden beperkt" vervangen door: wordt bij algemene maatregel van bestuur beperkt. Wat de inhoud van de tot stand te brengen amvb betreft, was alleen duidelijk dat - door nadere voorwaarden te stellen aan de mogelijkheid die de wet biedt aan melkveehouders om de uitbreiding van de fosfaatproductie in zijn geheel te verwerken - bedrijven verplicht zouden worden om bij extra fosfaatproductie een deel daarvan te compenseren met grond.
In de toelichting bij het ontwerpbesluit wordt omtrent de voorzienbaarheid volstaan met de opmerking "dat bij de totstandkoming van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij uitdrukkelijk is aangegeven dat de mogelijkheden voor de toepassing van mestverwerking zou worden beperkt ten einde een bepaalde mate van grondgebonden groei te borgen". (zie noot 8) Pas op het moment dat het ontwerpbesluit werd bekendgemaakt in verband met de voorhang in beide Kamers der Staten-Generaal, op 30 maart 2015, is duidelijk hoe de beperking van de mogelijkheid voor melkveehouders om de uitbreiding van de fosfaatproductie in zijn geheel te verwerken eruit gaat zien.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting nader in te gaan op de rechtvaardiging van het feit dat de amvb ook ziet op het kalenderjaar 2015, met het oog op de uit het EVRM voortvloeiende eis van voorzienbaarheid. Zij acht voorts aangewezen dat daarbij aandacht wordt besteed aan de voor de knelgevallenvoorziening gekozen grensdatum van 7 november 2014 in plaats van 30 maart 2015.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit aan te passen.

2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W15.15.0154/IV

- In de toelichting vermelden dat het ontwerpbesluit op 29 maart 2015 is voorgehangen bij de beide Kamers der Staten-Generaal en toelichten wat de uitkomsten van de voorhang zijn.
- In de toelichting in paragraaf 6.1.5 ingaan op het feit dat het voorstel weliswaar niet het verrichten van diensten in de zin van het VWEU betreft, maar dat het voorstel mogelijk effect heeft op het verrichten van diensten door intermediaire ondernemingen en daarmee op het vrije verkeer van diensten tussen de Lidstaten.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 22 september 2015

1. Reikwijdte ontwerpbesluit en voorzienbaarheid
De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) merkt op dat het kalenderjaar 2015 onder de reikwijdte van de algemene maatregel van bestuur wordt gebracht. De Afdeling maakt in dat kader een kanttekening met betrekking tot de voorzienbaarheid van de regeling, zodat de justitiabele met redelijke zekerheid weet welke (re)actie hij van de overheid kan verwachten en daarop zijn gedrag kan afstemmen. In reactie hierop wordt benadrukt dat de normen voor grondgebondenheid met ingang van 1 januari 2016 gaan gelden voor de productie van fosfaat met melkvee dat met ingang van die datum plaatsvindt. Er is met andere woorden geen sprake van regelgeving die met terugwerkende kracht wordt ingevoerd, waardoor de overtuiging bestaat dat de regelgeving afdoende voorzienbaar is.

De normen die met ingang van 1 januari 2016 in werking treden zullen ook gevolgen hebben voor bedrijven die vanaf 1 januari 2015 hebben besloten te groeien en meer fosfaat te produceren. Hiermee wordt gehoor gegeven aan de maatschappelijke wens om te borgen dat de verwachte groei die wordt voorzien als gevolg van het vervallen van de melkquotering in ieder geval gedeeltelijk grondgebonden plaatsvindt. Daarbij is gekozen bedrijven te ontzien die reeds voor het indienen van de nota van wijziging verplichtingen zijn aangegaan voor het realiseren van groei met behulp van mestverwerking. Hierbij is het moment van indiening van de nota van wijziging gekozen, zodat geen anticiperend gedrag zou optreden en als gevolg daarvan groei overwegend grondloos zou kunnen plaatsvinden. De Afdeling merkt echter terecht op dat de wijze waarop de mogelijkheid tot mestverwerking zou worden beperkt pas volledig kenbaar werd op het moment dat het ontwerpbesluit is voorgehangen. Dit is dan ook de reden dat de datum voor de knelgevallenvoorziening is aangepast van 7 november 2014 naar 30 maart 2015.

2. Redactionele opmerkingen
In de toelichting op het besluit wordt ingegaan op de voorhangprocedure die voor het besluit is gevolg, aan de opmerking van de Afdeling hierover is gehoor gegeven. In de toelichting wordt niet nader ingegaan op de effecten voor intermediaire ondernemingen in het licht van het vrije dienstenverkeer. De normen voor grondgebonden groei van de melkveehouderij leveren geen belemmeringen op voor het dienstenverkeer die nader zouden moeten worden toegelicht.

3. Overig
Het besluit bepaalt dat in geval van groei van de fosfaatproductie door melkvee ten opzichte van 2014, slechts een deel van die groei verwerkt mag worden. Hoeveel is afhankelijk van het fosfaatoverschot per hectare op het bedrijf. Gekozen is voor drie klassen.
Om de uitvoerbaarheid van deze bepaling voor melkveehouders te verbeteren, is de wijze waarop bepaald wordt of de melkveehouder hieraan voldoet enigszins aangepast, door de berekening van het fosfaatoverschot per hectare te baseren op de situatie in het jaar voorafgaand aan het jaar waarvoor de bepaling geldt. Het van toepassing zijnde maximumpercentage voor de berekening van de maximale hoeveelheid van de additionele fosfaatproductie in 2016 t.o.v. 2014 wordt dan gebaseerd op de gegevens over het fosfaatoverschot per hectare op het bedrijf in 2015.

De berekeningswijze zoals in het oorspronkelijke voorstel opgenomen impliceert dat de melkveehouder al aan het begin van het jaar waarop de verplichting betrekking heeft een inschatting moet maken van de verwachte fosfaatproductie van dat jaar en daarop zijn besluit moet baseren om al dan niet meer grond in gebruik te nemen. Aangezien de groei van de fosfaatproductie van de veestapel van een aantal variabelen afhankelijk is die niet allemaal door de veehouder direct te beïnvloeden zijn, kan dit ertoe leiden dat achteraf geconstateerd wordt dat de inschatting onjuist was. In geval de inschatting van de veehouder te laag was en er navenant te weinig grond in gebruik is genomen, leidt dit tot mogelijk zeer forse boetes in die gevallen waarin de hoeveelheid die verwerkt mocht worden aanzienlijk lager is doordat ook het percentage dat verwerkt moest worden wijzigt ten opzichte van de oorspronkelijke inschatting. Om het aantal gevallen waarin dit zich voordoet te verkleinen is daarom in het besluit opgenomen om het geldende percentage te baseren op een situatie die voor de ondernemer kenbaar is, en dat is het meest recent afgesloten kalenderjaar.

Bij (structurele) groei van de mestproductie op een melkveebedrijf kan het gevolg hiervan zijn dat in het jaar dat de groei plaatsvindt de veehouder mogelijk te weinig grond in gebruik heeft. Een jaar later zal dit echter alsnog moeten worden gecorrigeerd door extra grond in gebruik te nemen. In geval van (structurele) krimp doet zich het tegenovergestelde voor.

De wijziging verandert het doel en uiteindelijke uitkomst van dit besluit niet: melkveehouders die structureel meer mest gaan produceren ten opzichte van 2014 zullen, uitgaande van de bestaande intensiteit van de mestproductie op hun bedrijf, uiteindelijk een deel van de extra fosfaatproductie moeten verantwoorden op basis van grond in eigen gebruik. Indien dit niet het geval is, volgen sancties. Dat een deel van de groei van de mestproductie van melkveebedrijven grondgebonden gebeurt, is dus gegarandeerd. Verder geldt dat de regels van de Meststoffenwet betreffende gebruik van mest én mestverwerking onverminderd van kracht zijn. Dit garandeert dat het gebruik van geproduceerde dierlijke mest gebonden is aan de maxima uit het gebruiksnormenstelsel én dat een bepaald minimumpercentage van de overschotmest van het bedrijf wordt verwerkt.

Ik moge U hierbij, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Economische Zaken

---

(1) Kamerstukken II 2014/15, 33 979, nr. 17.
(2) Stb. 2014, 560.
(3) Richtlijn nr. 91/767/EEG van de Raad van Europese Gemeenschappen van 12 december 1991, inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG L 375).
(4) Artikel 21, vijfde lid, van de Meststoffenwet.
(5) Ingevolge het voorgestelde artikel 70a, tweede lid, onderdeel a.
(6) EHRM (GK), Broniowski t. Polen, arrest van 22 juni 2004, nr. 312443/96, § 147. Zie A. Woltjer, 'Quality of the Law as a Tool for Judicial Control', in: L.F.M. Besselink, F. Pennings en S. Prechal (red.), The Eclipse of the Legality Principle in the European Union, (European Monographs no. 75), Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International 2011, pp. 99-108. Zie EHRM, Al-Nashif t. Bulgarije, arrest van 20 juni 2002, nr. 50963/99, § 123 en 124; EHRM, Lupsa t. Roemenië, arrest van 8 juni 2006, nr. 10337/04; EHRM, Kaya t. Roemenië, arrest van 12 oktober 2006, nr. 33970/05; EHRM, Musa e.a. t. Bulgarije, arrest van 11 januari 2007, nr. 61259/00; EHRM, Liu en Liu t. Rusland, arrest van 6 december 2007, nr. 42086/05; EHRM, C.G. e.a. t. Bulgarije, arrest van 24 April 2008, nr. 1365/07; EHRM, Liberty e.a. t. VK, arrest van 1 juli 2008, nr. 58243/00; EHRM, Leela Förderkreis e.a. t. Duitsland, arrest van 6 november 2008, nr. 58911/00.
(7) Kamerstukken II 2014/15, 33 979, nr. 41, op 17 november 2014 vervangen door nr. 61.
(8) Nota van toelichting, paragraaf 6.2 Het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 464 kB)