Ontwerpbesluit houdende vaststelling van het Besluit risico's zware ongevallen 2015 en herziening van enkele andere besluiten in verband met de implementatie van Richtlijn 2012/18/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, houdende wijziging en vervolgens intrekking van Richtlijn 96/82/EG van de Raad, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 23 februari 2015, no.2015000292, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende vaststelling van het Besluit risico's zware ongevallen 2015 en herziening van enkele andere besluiten in verband met de implementatie van Richtlijn 2012/18/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, houdende wijziging en vervolgens intrekking van Richtlijn 96/82/EG van de Raad, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt tot uitvoering van Seveso III-richtlijn 2012/18/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, houdende wijziging en vervolgens intrekking van Richtlijn 96/82/EG van de Raad (PbEU 2012, L 197) (hierna: richtlijn). (zie noot 1)

De richtlijn is grotendeels geïmplementeerd in het ontwerpbesluit en voor het overige in andere nationale regelgeving. (zie noot 2) Het ontwerpbesluit voorziet in een nieuwe algemene maatregel van bestuur, het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (hierna: BRZO 2015), ter vervanging van het Besluit risico’s zware ongevallen 1999. Ingevolge de integrale benadering van de richtlijn is deze algemene maatregel van bestuur (amvb) gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), de Wet milieubeheer (hierna: Wm), de Arbeidsomstandighedenwet en de Wet veiligheidsregio’s (hierna: Wvr).

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar acht ten aanzien van een aantal richtlijnverplichtingen een aanvulling van de toelichting aangewezen. Zij acht voorts aanpassing van het ontwerpbesluit noodzakelijk voor wat betreft de kennisgeving alsmede het doel en op onderdelen de herziening van het intern noodplan.

1. Zorgplicht exploitant
Artikel 5 van de richtlijn verplicht de lidstaten ervoor te zorgen dat exploitanten alle nodige maatregelen treffen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken. Tevens voorziet de richtlijn in de verplichting dat de exploitant te allen tijde kan aantonen dat alle in de richtlijn aangegeven noodzakelijke maatregelen zijn getroffen. Deze verplichtingen zijn geïmplementeerd in artikel 5 van het ontwerpbesluit.

Volgens het Interprovinciale Overleg (hierna: IPO) blijkt in de uitvoeringspraktijk veel onduidelijkheid te bestaan over de formulering "alle maatregelen" in het vergelijkbare artikel 5 van het BRZO 1999 mede omdat de verhouding tussen de eisen in de omgevingsvergunning en de noodzakelijke maatregelen ingevolge het BRZO niet op voorhand duidelijk is. (zie noot 3) De toelichting merkt hierover op dat het milieu-bevoegd gezag in de omgevingsvergunning aanvullende eisen kan stellen aan de exploitant als deze onvoldoende invulling geeft aan zijn zorgplicht met het preventiebeleid of in het veiligheidsrapport [ingevolge het BRZO]. (zie noot 4)

De Afdeling merkt op dat het milieu-bevoegd gezag niet buiten het wettelijke kader van de omgevingsvergunningverlening kan treden. De verplichtingen ingevolge de omgevingsvergunning en de zorgplicht op grond van het BRZO 2015 betreffen verschillende, naast elkaar geldende regimes. Een nadere uiteenzetting over hoe de wettelijke systemen zich tot elkaar verhouden ontbreekt in de toelichting. Eveneens ontbreken voorbeelden waaruit duidelijk wordt aan welke - andere dan bijvoorbeeld in de omgevingsvergunning voorgeschreven - maatregelen kan worden gedacht.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

2. Kennisgeving
Artikel 7 van de richtlijn voorziet in de verplichting voor de exploitant om aan het bevoegd gezag kennis te geven van onder andere de activiteiten die in de installatie of op de opslagplaats worden uitgeoefend of zijn gepland. De Afdeling maakt de volgende opmerkingen.

a. Gegevens naburige inrichtingen
Het eerste lid, onderdeel g, van artikel 7 van de richtlijn schrijft voor dat de kennisgeving informatie bevat over de onmiddellijke omgeving van de inrichting en de factoren die een zwaar ongeval kunnen veroorzaken of de gevolgen daarvan ernstiger kunnen maken, met inbegrip van, in het voorkomende geval, gegevens over naburige inrichtingen alsook bedrijven die buiten het toepassingsgebied van de richtlijn vallen, gebieden en ontwikkelingen die de bron kunnen zijn van of het risico of de gevolgen van een zwaar ongeval en van domino-effecten zouden kunnen vergroten.

Artikel 6 van het ontwerpbesluit dient ter implementatie van deze richtlijnverplichting. Het voorgestelde eerste lid, onderdeel h, van artikel 6 betreft slechts de implementatie van het eerste gedeelte van deze verplichting (tot: "met inbegrip van…"). Met betrekking tot het daarop volgende gedeelte (de passage in artikel 7 van de richtlijn inzake de gegevens over naburige inrichtingen en verder), vermeldt de toelichting dat deze passage voorbeelden betreft en derhalve niet in de tekst van het ontwerpbesluit behoeft te worden opgenomen. De Afdeling acht dit niet juist. Het betreft een specificatie van de voorgaande verplichting, inhoudende dat - indien zich een bepaalde situatie voordoet of indien zich bepaalde omstandigheden voordoen - extra gegevens moeten worden verschaft bij de kennisgeving. (zie noot 5) Deze verplichtingen van artikel 7 van de richtlijn dienen eveneens tot uitdrukking te worden gebracht in artikel 6, eerste lid, onderdeel h, van het ontwerpbesluit.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit op dit punt aan te vullen.

b. Delegatiebepalingen
Artikel 7 van de richtlijn voorziet in een redelijk gedetailleerde regeling van de verplichting tot kennisgeving door de exploitant. Artikel 6 van het ontwerpbesluit voorziet in implementatie van deze richtlijnverplichting en kent daarnaast de bevoegdheid aan de minister toe nadere regels te stellen inzake de kennisgeving. (zie noot 6) De toelichting op deze delegatiebepaling is echter uiterst summier. Aangegeven is slechts dat nadere regels kunnen worden gesteld ter uitwerking van de gegevens in de kennisgeving of ter uitwerking van de wijzigingen waarvoor een kennisgeving is vereist. Niet wordt toegelicht in hoeverre deze aanvullingen noodzakelijk zijn ten opzichte van de gedetailleerde regeling hieromtrent in artikel 6 van het ontwerpbesluit.
Eenzelfde constatering geldt voor artikel 7, zevende lid en artikel 10, zevende lid, van het ontwerpbesluit.

De Afdeling adviseert de toelichting op de genoemde artikelen van het ontwerpbesluit aan te vullen en zo nodig de delegatiebepalingen te schrappen.

3. Preventiebeleid voor zware ongevallen
Artikel 8, eerste lid, van de richtlijn verplicht de lidstaten er voor te zorgen dat de exploitant een schriftelijk document opstelt waarin het preventiebeleid van zware ongevallen wordt omschreven en uitgevoerd. Het preventiebeleid voor zware ongevallen staat borg voor een hoog beschermingsniveau van de menselijke gezondheid en het milieu. Het beleid dient evenredig te zijn aan de gevaren van zware ongevallen. Het bevat de algemene doelen van en beginselen voor het handelen van de exploitant, alsook de rol en de verantwoordelijkheid van het management, en de verbintenis de beheersing van gevaren van zware ongevallen continu te verbeteren en hoge beschermingsniveaus te waarborgen, aldus het eerste lid van artikel 8 van de richtlijn.
Deze verplichting wordt nader ingevuld door het vijfde lid van artikel 8 van de richtlijn waarin is voorgeschreven dat het preventiebeleid moet worden uitgevoerd met passende middelen, structuren en een veiligheidsbeheerssysteem, in overeenstemming met bijlage III, die evenredig zijn met de gevaren van zware ongevallen en met de complexiteit van de organisatie of de activiteiten van de inrichting. Voor lagedrempelinrichtingen kan deze verplichting met andere passende middelen, structuren en beheerssystemen, die evenredig zijn met de gevaren van zware ongevallen, ten uitvoer worden gelegd, rekening houdend met de in bijlage III opgenomen beginselen, aldus het vijfde lid van artikel 8 van de richtlijn.

De Afdeling onderkent dat deze verplichtingen vrijwel letterlijk zijn geïmplementeerd in het eerste, tweede en zesde lid van artikel 7 van het ontwerpbesluit. Dat laat echter onverlet dat niet duidelijk is wat precies van de exploitant wordt verwacht. Zo is niet duidelijk om welke beginselen het gaat in het eerste lid, onder b, wat is bedoeld met "verbintenis" in het eerste lid, onder d, wat moet worden verstaan onder "evenredig aan de gevaren" in het tweede lid, en welke passende middelen, structuren en beheerssystemen worden bedoeld in het zesde lid. De toelichting op het ontwerpbesluit geeft weinig invulling aan de verplichtingen die worden opgelegd aan de exploitanten. Zo lijkt met "verbintenis" te worden gedoeld op een inspanningsverplichting voor de exploitant. (zie noot 7) Dit zou in de toelichting verduidelijkt moeten worden, evenals hetgeen moet worden verstaan onder "evenredig aan de gevaren". Ook zouden voorbeelden in de toelichting kunnen verduidelijken welke passende middelen, structuren en beheerssystemen nodig zijn.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op hetgeen wordt verwacht van exploitanten.

4. Het veiligheidsrapport
Artikel 10 van de richtlijn verplicht de lidstaten ervoor te zorgen dat de exploitant van een hogedrempelinrichting een veiligheidsrapport opstelt.

a. Gegevens nieuwe activiteiten
Artikel 10, eerste lid, onder e, van de richtlijn bepaalt dat met het veiligheidsrapport wordt gewaarborgd dat voldoende gegevens aan het bevoegd gezag worden verschaft zodat het besluiten kan nemen over de locatie van nieuwe activiteiten of over ontwikkelingen rond bestaande inrichtingen.
Deze verplichting is niet uitdrukkelijk voorgeschreven in het ontwerpbesluit. Wel wordt in artikel 9, tweede lid, van het ontwerpbesluit - ter implementatie van artikel 10, tweede lid, van de richtlijn - voorgeschreven dat het veiligheidsrapport tenminste de gegevens en de beschrijvingen, bedoeld in bijlage II van de richtlijn bevat. De verhouding tussen beide richtlijnbepalingen op dit punt is niet geheel duidelijk. Evenmin is duidelijk of met artikel 9, tweede lid, van het ontwerpbesluit is beoogd ook het eerste lid, onder e, van artikel 10 van de richtlijn te implementeren. De toelichting gaat hier niet op in.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

b. Vervallen adviesverplichting waterkwaliteitsbeheerder
Het geldende BRZO1999 kent de verplichting om de waterkwaliteitsbeheerder in de gelegenheid te stellen advies uit te brengen over de onderdelen van het veiligheidsrapport, die betrekking hebben op de risico’s van oppervlaktewaterlichamen. (zie noot 8) Het ontwerpbesluit voorziet - zonder nadere motivering - niet meer in deze verplichting. Weliswaar wordt in de toelichting opgemerkt dat het milieu-bevoegd gezag eventueel advies van de waterkwaliteitsbeheerder kan vragen, maar dit is niet langer verplicht. (zie noot 9) Een nadere motivering is op dit punt aangewezen.

De Afdeling adviseert in de toelichting op dit punt in te gaan.

5. Wijzigingen
Artikel 11 van de richtlijn bepaalt dat in geval van wijziging van een installatie, inrichting, opslagplaats of proces of van de aard, de fysieke vorm of de hoeveelheden gevaarlijke stoffen die belangrijke gevolgen kan hebben voor de gevaren van zware ongevallen, of die ertoe kan leiden dat een lagedrempelinrichting een hogedrempelinrichting wordt of omgekeerd, de lidstaten er zorg voor dragen dat de exploitant de kennisgeving, het preventiebeleid voor zware ongevallen, het veiligheidsbeheerssysteem en het veiligheidsrapport zo nodig bijwerkt en de bevoegde autoriteit over de bijzonderheden van dergelijke bijwerkingen inlicht, alvorens een dergelijke wijziging wordt uitgevoerd.

In het ontwerpbesluit ontbreekt een bepaling die de hiervoor genoemde wijzigingen expliciet vermeldt. Ook ontbreekt in de toelichting een uiteenzetting over de wijze waarop artikel 11 van de richtlijn is omgezet in het ontwerpbesluit. De artikelen 6, 7 en 9 van het ontwerpbesluit implementeren onderdelen van artikel 11 van de richtlijn. (zie noot 10) Hierdoor is onvoldoende duidelijk of aan alle verplichtingen van artikel 11 van de richtlijn wordt voldaan. Zo is onduidelijk of het ontwerpbesluit voorziet in een afdoende regeling voor het kennis geven van wijzigingen van een opslagplaats. Artikel 11 van de richtlijn verplicht tot kennisgeving van elke wijziging met belangrijke gevolgen. Artikel 9, tweede lid, onder c, in samenhang gelezen met het zevende lid, van het ontwerpbesluit voorziet slechts in een actualisatieplicht van het veiligheidsrapport waarin gegevens en beschrijvingen van een opslagplaats zijn opgenomen. Ingevolge het negende lid van artikel 9 van het ontwerpbesluit moet van het bijgewerkte veiligheidsrapport worden kennis gegeven. Niet iedere wijziging betreffende een opslagplaats leidt derhalve tot wijziging van het veiligheidsrapport en daarmee kennisgeving van de in de richtlijn bedoelde wijzigingen.
Mogelijk is voor dergelijke wijzigingen van een opslagplaats een wijziging van de omgevingsvergunning noodzakelijk, waardoor alsnog vooraf wordt kennisgegeven van de in artikel 11 bedoelde wijzigingen, maar dit is onvoldoende duidelijk en wordt niet nader gemotiveerd in de toelichting. Dit geldt ook voor wijzigingen die leiden tot de verandering van een lagedrempelinrichting in een hogedrempelinrichting of omgekeerd.

Wat betreft de wijzigingen van de aard, de fysieke vorm of de hoeveelheden gevaarlijke stoffen en het proces waarbij een gevaarlijke stof wordt gebruikt, geldt dat de regeling in artikel 6, vijfde lid, van het ontwerpbesluit niet toereikend is om te voldoen aan de vereisten die artikel 11 van de richtlijn stelt. Artikel 6, vijfde lid, van het ontwerpbesluit ziet slechts op de significante verhoging of verlaging van de hoeveelheid gevaarlijke stof en de significante wijziging van de aard of de fysieke vorm van een gevaarlijke stof en het proces waarbij een gevaarlijke stof wordt gebruikt. Artikel 11 van de richtlijn is niet beperkt tot significante wijzigingen, maar vermeldt wijzigingen die belangrijke gevolgen kunnen hebben voor de gevaren van zware ongevallen. Ook niet-significante wijzigingen kunnen - in combinatie met andere factoren - immers deze belangrijke gevolgen hebben.
Het ontwerpbesluit voorziet ook elders niet in een regeling van deze op zichzelf niet-significante wijzigingen die in bepaalde omstandigheden echter wel belangrijke gevolgen kunnen hebben. Wanneer de regering de regeling in de Wabo hiertoe afdoende acht, is een nadere motivering in de toelichting aangewezen.

De Afdeling adviseert in de toelichting uiteen te zetten of artikel 11 van de richtlijn juist en volledig is geïmplementeerd en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

6. Noodplannen
Artikel 12 van de richtlijn bepaalt dat lidstaten er voor dienen te zorgen dat voor alle hogedrempelinrichtingen de exploitant een intern noodplan en het bevoegd gezag een extern noodplan opstelt. Artikel 10 van het ontwerpbesluit dient ter implementatie van de verplichting om een intern noodplan te maken. De externe noodplannen betreffen de rampenbestrijdingsplannen ingevolge de Wvr en het Besluit veiligheidsregio’s (Bvr). (zie noot 11)

a. Termijn opstellen intern noodplan
Artikel 12, tweede lid, onderdeel a, van de richtlijn bepaalt dat exploitanten een intern noodplan voor nieuwe inrichtingen opstellen binnen een redelijke termijn vóór de inbedrijfstelling, of vóór wijzigingen die leiden tot een aanpassing van de lijst van de gevaarlijke stoffen. Deze verplichting is vrijwel letterlijk geïmplementeerd in het vijfde lid, onderdeel a, van artikel 10 van het ontwerpbesluit.

De richtlijn bevat een aantal bepalingen waarin is voorzien in een regeling voor nieuwe inrichtingen. Deze bepalingen zijn in het ontwerpbesluit op een van het voorgestelde artikel 10 afwijkende wijze geïmplementeerd. (zie noot 12) Een voorbeeld betreft artikel 6, vierde lid, van het ontwerpbesluit waarin is voorgeschreven dat een kennisgeving voor nieuwe inrichtingen bij de aanvraag om een omgevingsvergunning aan het bevoegd gezag wordt gezonden. (zie noot 13)
Niet wordt toegelicht waarom in artikel 10, vijfde lid, onderdeel a, van het ontwerpbesluit is gekozen voor een afwijkende formulering en in hoeverre hiermee een inhoudelijk afwijkende regeling wordt beoogd.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en zo nodig artikel 10, vijfde lid, onder a, van het ontwerpbesluit aan te passen.

b. Doel interne noodplannen
Ingevolge artikel 12, derde lid, van de richtlijn dienen noodplannen te worden opgesteld teneinde a) voorvallen in te dammen en te beheersen om de gevolgen ervan zo gering mogelijk te doen zijn en de schade voor de menselijke gezondheid, het milieu en goederen te beperken, b) de nodige maatregelen ten uitvoer te leggen voor de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu tegen de gevolgen van zware ongevallen, c) aan het publiek en aan de betrokken diensten of autoriteiten in het gebied relevante informatie te verstrekken en d) na een zwaar ongeval voor herstel en schoonmaak van het milieu te zorgen.

Artikel 10, eerste lid, van het ontwerpbesluit bepaalt dat de exploitant van een hogedrempelinrichting een intern noodplan opstelt in geval van een zwaar ongeval binnen de inrichting ten uitvoer te leggen maatregelen, gericht op het beperken en beheersen van zware ongevallen en de gevolgen ervan voor de in de inrichting werkzame personen, genoemd in artikel 3, eerste of tweede lid. Hiermee is onderdeel a van het derde lid van artikel 12 van de richtlijn slechts deels geïmplementeerd. De gevolgen van schade voor het milieu en de goederen ontbreken in het ontwerpbesluit. Voorts zijn de onderdelen b en d, van het derde lid artikel 12 van de richtlijn niet geïmplementeerd. (zie noot 14)

De Afdeling adviseert artikel 10, eerste lid, van het ontwerpbesluit overeenkomstig artikel 12, derde lid, van de richtlijn aan te passen.

c. Herziening interne noodplannen
Artikel 12, zesde lid, van de richtlijn verplicht de lidstaten er voor zorg te dragen dat interne en externe noodplannen met passende tussenpozen van niet meer dan drie jaar door respectievelijk de exploitanten en de aangewezen autoriteiten opnieuw worden bezien, beproefd en zo nodig bijgewerkt. Deze verplichting is geïmplementeerd voor de interne noodplannen in artikel 10, tweede lid, van het ontwerpbesluit. Hierin is echter niet voorzien in de verplichting ingevolge de tweede volzin van eerste alinea, van het zesde lid van artikel 12 van de richtlijn, waarin is bepaald dat bij de herziening rekening wordt gehouden met veranderingen die zich in de betrokken inrichtingen en bij de betrokken hulpdiensten hebben voorgedaan, met nieuwe technische kennis en met inzichten over de bij zware ongevallen te nemen maatregelen. (zie noot 15)

De Afdeling adviseert artikel 10, tweede lid, van het ontwerpbesluit overeenkomstig artikel 12, zesde lid, van de richtlijn aan te passen.

7. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W14.15.0034/IV

- De citeertitel vermelden in de aanhef.
- In artikel 6, eerste lid, onderdeel h, "omtrent" vervangen door: over. Voorts schrappen "in die omgeving". De richtlijn kent deze beperking niet.
- In artikel 6, tweede lid, "tevens" vervangen door: in aanvulling op het eerste lid.
- In artikel 6, zesde lid, "ruim" schrappen. Deze term is niet overeenkomstig artikel 7, vierde lid, van de richtlijn en is vaag.
- In artikel 7, eerste lid, "in ieder geval" schrappen. Dit zinsdeel komt niet voor in artikel 8, eerste lid, van de richtlijn en de nationale toevoeging wordt niet nader toegelicht.
- In artikel 8, vierde lid, "bedrijven" vervangen door: inrichtingen.
- In artikel 16, tweede lid, de eerste "de" vervangen door: het.
- De transponeringstabel nakijken op onjuistheden, met name de verwijzingen naar artikel 9 van het ontwerpbesluit ter implementatie van artikel 10 van de richtlijn en aanvullen met een verwijzing naar het Bvr ter implementatie van artikel 10, eerste lid, onder d, van de richtlijn. (zie noot 16) In het voorgestelde artikel 9, derde lid, is weliswaar voorgeschreven dat de exploitant aantoont dat de gegevens voor het externe noodplan beschikbaar zijn, maar dit is niet identiek aan de richtlijnverplichting tot het verstrekken van deze gegevens.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 23 juni 2015

1. Zorgplicht exploitant
Ten aanzien van de in artikel 5 van het ontwerpbesluit opgenomen zorgplicht merkt de Afdeling op dat de verplichtingen ingevolge de omgevingsvergunning en de zorgplicht op grond van het BRZO 2015 verschillende, naast elkaar bestaande regimes betreffen. Een nadere uiteenzetting over hoe de wettelijke systemen zich tot elkaar verhouden ontbreekt. Daarnaast merkt de Afdeling op dat voorbeelden ontbreken waaruit duidelijk wordt aan welke - andere dan bijvoorbeeld in de omgevingsvergunning voorgeschreven - maatregelen ter invulling van de zorgplicht kan worden gedacht. De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

Naar aanleiding van het advies is de toelichting bij artikel 5, eerste en tweede lid, van het besluit herzien.

2. Kennisgeving
De Afdeling acht artikel 7 van de richtlijn (verplichting voor de exploitant om aan het bevoegd gezag kennis te geven van onder andere de activiteiten die in de installatie of op de opslagplaats worden uitgeoefend of zijn gepland) onvolledig geïmplementeerd in artikel 6 van het ontwerpbesluit. De Afdeling merkt op dat de passage in artikel 7 van de richtlijn na de bewoordingen "met inbegrip van …" (de passage inzake de gegevens over naburige inrichtingen en verder), een specificatie van de voorgaande verplichting betreft die kan verplichten - indien zich een bepaalde situatie voordoet of indien zich bepaalde omstandigheden voordoen - tot het verschaffen door de exploitant van extra gegevens bij de kennisgeving. Deze verplichtingen dienen volgens de Afdeling eveneens tot uitdrukking te worden gebracht in artikel 6, eerste lid, onderdeel h, van het ontwerpbesluit. De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit op dit punt aan te vullen.

Hoewel de Afdeling terecht opmerkt dat bedoelde passage niet is overgenomen in artikel 6, eerste lid, onderdeel h, is deze opmerking van de Afdeling niet overgenomen. In de richtlijn staat op een aantal punten de zinsnede ‘met inbegrip van’ opgenomen. Deze zinsneden zijn consequent niet overgenomen in het ontwerpbesluit omdat wat volgt steeds voorbeelden zijn. Het betreffen geen extra verplichtingen. Met betrekking tot artikel 6, eerste lid, onderdeel h, worden in voorkomende gevallen alle relevante gegevens over de omgeving van de inrichting verlangd en niet slechts de voorbeelden die in de betreffende richtlijnbepalingen zijn opgenomen. Overigens zijn de betreffende voorbeelden uit de richtlijn wel opgenomen in de toelichting bij artikel 6, eerste lid, onderdeel h.

Daarnaast constateert de Afdeling dat de noodzaak van de delegatiebepaling in artikel 6 van het ontwerpbesluit onvoldoende is toegelicht. Eenzelfde constatering geldt volgens de Afdeling eveneens voor de delegatiebepalingen in de artikelen 7, zevende lid, (preventiebeleid) en artikel 10, zevende lid (intern noodplan).
De Afdeling adviseert de toelichting op de genoemde artikelen van het ontwerpbesluit aan te vullen en zo nodig de delegatiebepalingen te schrappen.

Voor wat betreft artikel 6 van het ontwerpbesluit bestaat er behoefte om in een ministeriële regeling nadere regels te stellen ten aanzien van de presentatie van de lijst van gevaarlijke stoffen die op basis van artikel 6, eerste lid, onderdeel f, onderdeel uitmaakt van de kennisgeving. Het betreft een vergelijkbare uitwerking die thans is opgenomen in de Regeling risico’s zware ongevallen 1999. Daarnaast zal in een ministeriële regeling bepaald worden op welke wijze het groepsrisico en het plaatsgebonden risico berekend dient te worden. Het betreffen onderwerpen met een sterk technisch karakter waarvan de regeling op het niveau van een ministeriële regeling passend is. Ook voor de overige door de Afdeling genoemde delegatiebepalingen bestaat er of kan er behoefte bestaan aan nadere uitwerking op regelingniveau. Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling is in de toelichting bij de genoemde artikelen de noodzaak van de delegatiebepalingen nader toegelicht.

3. Preventiebeleid voor zware ongevallen
De Afdeling merkt op dat uit het eerste, tweede en zesde lid van artikel 7 van het ontwerpbesluit onvoldoende duidelijk volgt wat precies van de exploitanten wordt verwacht ten aanzien van de inhoud van het preventiebeleid. Ook de toelichting op het ontwerpbesluit geeft te weinig invulling aan de verlichtingen die aan de exploitanten worden opgelegd. De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op hetgeen wordt verwacht van exploitanten.

Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling is de toelichting bij artikel 7 aangevuld. Ter toelichting wordt opgemerkt dat de door de Afdeling bedoelde invulling aan de in artikel 7, eerste, tweede en zesde lid, opgenomen verplichtingen verder volgt uit het navolgende. In het zesde lid van artikel 7 is een verwijzing opgenomen naar bijlage III van de richtlijn, waaruit volgt welke elementen moeten worden opgenomen in het veiligheidsbeheerssysteem. In de toelichting bij artikel 7 wordt verder uitgelegd dat NTA 8620 gebruikt kan worden door de exploitant om aan de bedoelde verplichtingen te voldoen. In een mede op basis van artikel 7, zevende lid, vast te stellen ministeriële regeling zal een nadere concretisering plaatsvinden van de elementen die onderdeel uitmaken van het preventiebeleid.

4. Het veiligheidsrapport

a. Gegevens nieuwe activiteiten
De Afdeling constateert dat in het ontwerpbesluit niet uitdrukkelijk de verplichting uit de richtlijn (artikel 10, eerste lid, onder e) is voorgeschreven dat met het veiligheidsrapport wordt gewaarborgd dat voldoende gegevens aan het bevoegd gezag worden verschaft zodat het besluiten kan nemen over de locatie van nieuwe activiteiten of over ontwikkelingen rond bestaande inrichtingen. De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

Bijlage II van de richtlijn bevat de onderdelen die verplicht in het veiligheidsrapport opgenomen moeten worden. Via de verwijzing in artikel 9, tweede lid, van het ontwerpbesluit naar bijlage II van de richtlijn, is geborgd dat het veiligheidsrapport de door artikel 10, eerste lid, onder e, van de richtlijn bedoelde onderdelen bevat. Informatie in het veiligheidsrapport ten behoeve van de ruimtelijke ordening moet op grond van artikel 10, eerste lid, onder e, van de richtlijn tevens beschikbaar zijn voor de gemeente, de provincie of het rijk bij het vaststellen van bestemmingsplannen of inpassingsplannen. In het kader van de ruimtelijke besluitvorming zijn op grond van het Besluit externe veiligheid inrichtingen het plaatsgebonden risico en het groepsrisico van inrichtingen van belang. Deze en andere gegevens worden door het milieu-bevoegd gezag geregistreerd op grond van het Registratiebesluit externe veiligheid en zijn beschikbaar op www.risicokaart.nl. Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling is de toelichting op dit punt aangevuld. Tevens is de transponeringstabel aangepast.

b. Vervallen adviesverplichting waterkwaliteitsbeheerder
De Afdeling acht een nadere motivering noodzakelijk ten aanzien van het vervallen van de verplichting om de waterkwaliteitsbeheerder in de gelegenheid te stellen om advies uit te brengen op de onderdelen van het veiligheidsrapport, die betrekking hebben op de risico’s van oppervlaktelichamen. De Afdeling adviseert in de toelichting op dit punt in te gaan.

Via artikel 23, onderdeel E, van het ontwerpbesluit is het adviesrecht van de waterkwaliteitsbeheerder overgeheveld naar artikel 6.15 van het Besluit omgevingsrecht. De advisering door de waterkwaliteitsbeheerder zal plaatsvinden als onderdeel van de procedure voor de verlening van een omgevingsvergunning. Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling is de toelichting bij artikel 9 (in het aangepaste ontwerpbesluit vernummerd tot artikel 10) aangevuld.

5. Wijzigingen
De Afdeling merkt op dat in de artikelen 6, 7 en 9 van het ontwerpbesluit weliswaar onderdelen van artikel 11 van de richtlijn zijn geïmplementeerd, maar dat desondanks onvoldoende duidelijk is of aan alle verplichtingen van artikel 11 van de richtlijn wordt voldaan. De Afdeling acht in ieder geval de regeling in artikel 6, vijfde lid, van het ontwerpbesluit voor wat betreft wijzigingen van de aard, de fysieke vorm of de hoeveelheden gevaarlijke stoffen en het proces waarbij een gevaarlijke stof wordt gebruikt ontoereikend. De Afdeling adviseert in de toelichting uiteen te zetten of artikel 11 van de richtlijn juist en volledig is geïmplementeerd en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling is het ontwerpbesluit aangepast. In het besluit is een bepaling toegevoegd die dient als vangnetbepaling voor die gevallen waarin de wijzigingsvoorschriften in de specifieke bepalingen van het besluit niet alle door artikel 11 van de richtlijn bedoelde wijzigingssituaties dekken.

6. Noodplannen

a. Termijn opstellen intern noodplan
Ten aanzien van de in artikel 10, vijfde lid, onder a, van het ontwerpbesluit opgenomen termijn voor het opstellen van een intern noodplan, merkt de Afdeling op dat niet toegelicht is waarom een formulering is gekozen die afwijkt van andere bepalingen in het ontwerpbesluit die betrekking hebben op nieuwe inrichtingen. Daarmee is volgens de Afdeling niet duidelijk of een afwijkende regeling wordt beoogd. De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en zo nodig artikel 10, vijfde lid, onder a, van het ontwerpbesluit aan te passen.

De richtlijn geeft aan nieuwe inrichtingen de ruimte om binnen een redelijke termijn aan de verplichtingen van de richtlijn te voldoen. In de meeste gevallen ligt er een koppeling met de bouw van de inrichting of een redelijke termijn voor inbedrijfstelling behalve bij het interne noodplan. Dit vloeit voort uit de systematiek van de milieuwetgeving die een koppeling legt met de omgevingsvergunning. Het bevoegd gezag en de toezichthouders beoordelen bij de aanvraag van de omgevingsvergunning voornamelijk de omgevingsveiligheid. De aanwezigheid van een noodplan is wel een vereiste bij het veiligheidsrapport, maar de precieze uitwerking geschiedt later aan de hand van de uiteindelijke omgevingsvergunning en als er voldoende zicht is op de bedrijfsactiviteiten.

Een verdere koppeling tussen het noodplan en de omgevingsvergunning is er niet aangezien het primair de bescherming van de interne veiligheid en de werknemers betreft. De exploitant dient maatregelen te treffen gericht op het indammen, beheersen en zo veel mogelijk beperken van een zwaar ongeval. Dit kan pas op het moment dat de exploitant zicht krijgt in de daadwerkelijke bedrijfsactiviteiten. Om die reden wordt volstaan met een redelijke termijn voor inbedrijfstelling van de inrichting.

b. Doel interne noodplannen
De Afdeling merkt op dat de met het opstellen van een intern noodplan beoogde doelen zoals opgenomen in artikel 12, derde lid, van de richtlijn niet volledig zijn geïmplementeerd in artikel 10, eerste lid, van het ontwerpbesluit. De Afdeling adviseert artikel 10, eerste lid, van het ontwerpbesluit overeenkomstig artikel 12, derde lid, van de richtlijn aan te passen.

Artikel 10, eerste lid, van het ontwerpbesluit (in het aangepaste ontwerpbesluit vernummerd tot artikel 11, eerste lid) en de transponeringstabel zijn aangepast conform het advies op dit punt van de Afdeling.

c. Herziening interne noodplannen
De Afdeling merkt op dat in de regeling voor herziening van interne noodplannen in artikel 10, tweede lid, van het ontwerpbesluit niet is voorzien in de verplichting ingevolgde de tweede volzin van de eerste alinea, van het zesde lid van artikel 12 van de richtlijn, waarin is bepaald dat bij de herziening rekening wordt gehouden met veranderingen die zich in de betrokken inrichtingen en bij de betrokken hulpdiensten hebben voorgedaan, met nieuwe technische kennis en met inzichten over de bij zware ongevallen te nemen maatregelen. De Afdeling adviseert artikel 10, tweede lid, van het ontwerpbesluit overeenkomstig artikel 12, zesde lid, van de richtlijn aan te passen.

Artikel 10, tweede lid, van het ontwerpbesluit (in het aangepaste ontwerpbesluit vernummerd tot artikel 11, tweede lid) is aangepast conform het advies op dit punt van de Afdeling.

7. Redactionele aanpassingen
De redactionele aanpassingen van de Afdeling zijn voor zover mogelijk verwerkt.

De derde opmerking betreffende het woord ‘ruim’ in artikel 6, vierde lid, is niet overgenomen. De exploitant moet volgens de richtlijn het bevoegd gezag van te voren de in artikel 6, vijfde lid, opgenomen wijzigingen melden zodat het milieu-bevoegd gezag of een van de toezichthouders de mogelijkheid heeft om met de exploitant overleg te voeren over de maatregelen die vanwege de wijziging zijn of nog getroffen moeten worden om een zwaar ongeval te voorkomen. Dit wordt tot uitdrukking gebracht met de term ruim van te voren. In de toelichting bij artikel 6, vierde lid, is nader uitgelegd waarom dit ruim van te voren dient te gebeuren.
De zesde opmerking is niet overgenomen omdat in artikel 8, vierde lid, van het ontwerpbesluit bewust is gekozen voor de term ‘bedrijven’. In het besluit wordt het begrip ‘inrichtingen’ uitsluitend gebruikt voor lage- en hogedrempelinrichtingen. In artikel 8, vierde lid, wordt gedoeld op voorlichting voor alle bedrijven die in de omgeving van een BRZO-inrichting zijn gesitueerd en niet alleen op inrichtingen die onder het toepassingsbereik van het besluit vallen.

Daarnaast zijn de volgende wijzigingen aangebracht.

In artikel 9 (in het aangepaste ontwerpbesluit vernummerd tot artikel 10) zijn ten aanzien van het veiligheidsrapport nog twee leden toegevoegd. In het toegevoegde elfde lid is geregeld dat belanghebbende werknemers van kleine ondernemingen - waarop de Wet op de ondernemingsraden niet van toepassing is - worden geconsulteerd bij de opstelling van een veiligheidsrapport. In het toegevoegde twaalfde lid is geregeld welke personen desgewenst kennis kunnen nemen van het veiligheidsrapport, voor zover dat de veiligheid en gezondheid van de in de inrichting werkzame werknemers (en zelfstandigen) betreft. Deze bepalingen waren ook al opgenomen in artikel 11 van het Besluit risico’s zware ongevallen 1999. Het gaat hier om een specificering van de artikelen 12 en 15a van de Arbeidsomstandighedenwet voor het BRZO-terrein. Soortgelijke bepalingen zijn opgenomen in artikel 10 (in het aangepaste ontwerpbesluit vernummerd tot artikel 11).

Artikel 16 (in het aangepaste ontwerpbesluit vernummerd tot artikel 17) is aangepast als gevolg van de vernummering en verlettering van diverse onderdelen van het besluit. In artikel 16 is het handhavingsregime en sanctiestelsel opgenomen wat betreft het niet naleven van de verplichtingen die zijn opgenomen in de bepalingen die zien op de veiligheid en gezondheid van werknemers, en in de inrichting werkzame zelfstandigen en werkgevers die de arbeid (deels) alleen uitvoeren.

In paragraaf 8 is een bepaling opgenomen die overgangsrecht bevat voor lopende handhavingszaken en de behandeling door bestuursorganen, strafrechters en bestuursrechters van lopende zaken.

In paragraaf 5.1 van het algemeen deel van de nota van toelichting is de rol van de waterkwaliteitsbeheerder bij het uitvoeren van BRZO-inspecties nader toegelicht.

Op basis van het BRZO 2015 zal een ministeriële regeling worden vastgesteld. Deze regeling zal dienen ter vervanging van de Regeling risico’s zware ongevallen 1999 (RRZO 1999). Aangezien deze regeling niet gelijktijdig met het BRZO 2015 in werking zal treden, wordt in het BRZO 2015 de RRZO 1999 ingetrokken.

In de Nota van toelichting en in de transponeringstabel zijn daarnaast enkele foutieve verwijzingen gecorrigeerd en zijn nog verduidelijkingen doorgevoerd.

Ik moge U hierbij mede namens de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de minister van Veiligheid en Justitie, het (gewijzigde) ontwerpbesluit en de (gewijzigde) nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU

---

(1) De richtlijn vervangt richtlijn 96/82/EG van de Raad van de Europese Unie van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken (PbEG 1997, L 10) (hierna: Seveso II-richtlijn). Daarvoor was Richtlijn 82/501/EEG van de Raad van 24 juni 1982 inzake de risico’s van zware ongevallen bij bepaalde industriële activiteiten (PbEG 1982, L 230) (eerste Seveso richtlijn) van toepassing.
(2) Dit betreft onder meer de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Algemene wet bestuursrecht.
(3) Dit betreft de reactie van het IPO van 6 maart 2015, kenmerk VTH 07260/2015, op de bestuurlijke consultatieversie.
(4) Nota van toelichting, artikelsgewijze toelichting op het voorgestelde artikel 5.
(5) Dat het een verplichting betreft, blijkt ook uit de Engelse en Franse taalversies ("including, where available" resp. y compris, lorsqu'elles) van artikel 7 van de richtlijn.
(6) Eenzelfde aanvullende regeling is te vinden in het voorgestelde artikel 4, vijfde lid, artikel 6, achtste lid, artikel 7, zevende lid, artikel 8, vijfde lid, artikel 9, elfde lid, artikel 10, zevende lid, artikel 11, derde lid, artikel 12, achttiende lid, en artikel 13. De richtlijn staat niet aan een nadere, nationale regeling in de weg.
(7) "Verbintenis" betreft de vertaling van "commitment" en "l’engagement" in de Engelse respectievelijk Franse versie van de richtlijn.
(8) Artikel 15, vierde lid, van het BRZO 1999.
(9) Toelichting op het voorgestelde artikel 9, tiende lid. De Unie van Waterschappen reageert in haar brief van 29 oktober 2014 naar aanleiding van de bestuurlijke consultatieversie ook op het vervallen van de adviesverplichting.
(10) Ook wordt in de transponeringstabel verwezen naar artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo.
(11) Artikel 17 van de Wvr.
(12) Het betreft artikel 7, derde lid, onder a, artikel 8, tweede lid onder a, artikel 10, derde lid, onder a, van de richtlijn.
(13) Deze bepaling implementeert artikel 7, derde lid, onder a, van de richtlijn. De in de voorgaande noot genoemde richtlijnverplichtingen worden geïmplementeerd in artikel 7, derde lid, respectievelijk artikel 9, vierde lid van het ontwerpbesluit
(14) Artikel 12, derde lid, onder c, van de richtlijn is geïmplementeerd in artikel 14 van het ontwerpbesluit. Voorts is de informatieverstrekking aan het publiek geregeld in het Besluit informatie inzake rampen en crises, de Wet openbaarheid van bestuur en de Wm.
(15) Voor externe noodplannen, de rampenbestrijdingsplannen, voorziet artikel 6.1.7, tweede lid, van het Bvr in een dergelijke actualiseringsplicht, overeenkomstig de vereisten van artikel 12, zesde lid, tweede volzin, van de richtlijn.
(16) Hoofdstuk 6 van het Bvr.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 607 kB)