Ontwerpbesluit elektronische dienstverlening burgerlijke stand, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 18 maart 2015, no.2015000454, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit elektronische dienstverlening burgerlijke stand, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit regelt dat bij de inrichting van door de burgerlijke stand te gebruiken automatiseringssystemen de relevante open standaarden moeten worden toegepast, dat burgers en bedrijven toegang hebben tot de e-dienstverlening van de burgerlijke stand via het gebruik van bepaalde authenticatiemiddelen, dat elektronische uittreksels en afschriften van akten van de burgerlijke stand de burger worden verstrekt via een door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties beschikbaar gestelde generieke voorziening voor elektronisch berichtenverkeer en informatieverschaffing en dat bij het opmaken van een digitale akte een gekwalificeerde elektronische handtekening van de ambtenaar van de burgerlijke stand vereist is.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het ontwerpbesluit vast te stellen, maar acht (op onderdelen) een dragende motivering of aanpassing van het voorstel aangewezen. Toereikend moet worden gemotiveerd dat de systematiek van verwijzing naar open standaarden in het ontwerpbesluit tegemoet komt aan het vereiste dat de kenbaarheid van de betreffende standaarden voor alle betrokkenen voldoende is verzekerd.

1. Methode van verwijzing naar open standaarden
Het ontwerpbesluit bepaalt dat bij de inrichting van door de burgerlijke stand te gebruiken automatiseringssystemen de in de bijlage opgenomen open standaarden worden toegepast. (zie noot 1) Deze standaarden zijn, aldus de bijlage, te vinden op de website van het Forum Standaardisatie (https:/www.forumstandaardisatie.nl).
Hierover merkt de Afdeling het volgende op.

a. De vermelding van de standaarden in de bijlage betreft een zogenoemde dynamische verwijzing. Zij omvat ook latere wijzigingen van genoemde standaarden. Uitgangspunt bij het opstellen van regelgeving is dat indien een regeling verwijst naar normen die niet publiekrechtelijk van aard zijn, de verwijzing in beginsel geschiedt naar die normen zoals zij op een gegeven tijdstip luidden (statische verwijzing). (zie noot 2) Reden hiervoor is dat een met de maatstaven van de Bekendmakingswet vergelijkbaar niveau van bekendmaking van dergelijke normen en van wijziging daarvan niet is gegarandeerd. Het ontwerpbesluit voldoet niet aan het genoemde uitgangspunt. In de toelichting wordt niet gemotiveerd waarom in het ontwerpbesluit in afwijking van dat uitgangspunt gekozen is voor dynamische verwijzing.

b. De standaarden zijn, aldus de bijlage bij het ontwerpbesluit, te vinden op de website van het Forum standaardisatie. In de toelichting wordt niet ingegaan op de vraag of voldoende is verzekerd dat de inhoud van de standaarden waarnaar in het ontwerpbesluit wordt verwezen, gemakkelijk op de genoemde website is terug te vinden. (zie noot 3) Aan het mogelijke bezwaar van onvoldoende kernbaarheid zou tegemoet gekomen kunnen worden door voor te schrijven dat de bedoelde standaarden in de Staatscourant worden gepubliceerd. (zie noot 4)

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W03.15.0072/II

- In verband met artikel 3 en artikel 4 van het ontwerpbesluit in de aanhef van het ontwerpbesluit ook artikel 18, vijfde lid, en artikel 23b, zesde lid, van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek als grondslagen van het ontwerpbesluit opnemen.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 29 april 2015

Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State aanleiding tot het maken van drie opmerkingen over de methode van verwijzing naar open standaarden.

1a. De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) constateert dat gekozen is voor een dynamische verwijzing naar bij de inrichting van een elektronische burgerlijke stand te gebruiken technische standaarden, terwijl het op grond van Aanwijzing 92 lid 2 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) het uitgangspunt is dat bij een verwijzing naar normen die niet publiekrechtelijk van aard zijn de verwijzing in beginsel geschiedt naar de normen zoals die op een bepaald moment luiden (statische verwijzing). De Afdeling geeft in overweging nader toe te lichten waarom, in afwijking van dit uitgangspunt, is gekozen voor een stelsel van dynamische verwijzing.
Aanwijzing 92 lid 2 Ar gaat "in beginsel" uit van statische verwijzing, maar laat - ook blijkens de tweede zin - de mogelijkheid voor een dynamische verwijzing onverlet. Voor een dynamische verwijzing is in casu gekozen om dit besluit zo techniekonafhankelijk mogelijk te kunnen formuleren. Het Besluit elektronische dienstverlening burgerlijke stand regardeert bovendien een welomschreven, beperkte en de laatste jaren als gevolg van gemeentelijke herindeling in aantal slinkende doelgroep, te weten gemeenten (393 per 1 januari 2015). Deze gemeenten zijn voorts via het Kwaliteits Instituut Nederlandse Gemeenten (KING), dat lid is van het Forum Standaardisatie, en de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (VNG) als deelnemer aan het Nationaal Beraad Digitale Overheid, ten volle betrokken (geweest) bij de aanvaarding van de betrokken standaarden, en worden -behoudens nadere uitleg- nu al geacht deze te kennen en toe te passen op grond van het pas-toe-of-leg-uit-regime. ( zie noot 5) In de specifieke context van dit besluit doet een dynamische verwijzing daarom naar het oordeel van de regering geen afbreuk aan de kenbaarheid. Zij ziet zich hierin gesterkt door het feit dat dit in de consultatie geen aanleiding heeft gegeven tot opmerkingen van de zijde van de VNG en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken. De toelichting is in deze zin aangepast.

1b. De Afdeling merkt op dat in de toelichting niet wordt ingegaan op de vraag of voldoende is verzekerd dat de inhoud van de standaarden, waarnaar in dit besluit wordt verwezen, gemakkelijk zijn terug te vinden op de website van het Forum Standaardisatie. In de toelichting is verduidelijkt dat dit laatste inderdaad het geval is.
Verder geeft de Afdeling in overweging dat aan de mogelijke onvoldoende kenbaarheid tegemoet gekomen zou kunnen worden door verplichte publicatie in de Staatscourant voor te schrijven.
Terecht vraag de Afdeling aandacht voor het kenbaarheidsvraagstuk, ook waar het wijzigingen van de betrokken standaarden betreft. In dat verband is met name Aanwijzing 92 lid 2 Ar van belang, waarin het volgende staat voor het geval wordt gekozen voor een dynamische verwijzing naar normen die niet publiekrechtelijk van aard zijn: "Omvat de verwijzing mede latere wijzigingen, dan wordt tevens voorzien in mededeling van deze wijzigingen in de Staatscourant." Hierin wordt thans voorzien door opname van een nieuw tweede lid bij artikel 1 van dit besluit. De toelichting is dienovereenkomstig aangepast.

2. De redactionele kanttekeningen van de Afdeling zijn overgenomen.

Ik moge U hierbij, mede namens mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Veiligheid en Justitie

---

(1) Artikel 1.
(2) Aanwijzing 92, tweede lid, Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar).
(3) Deze vraag is ook relevant indien overeenkomstig Aanwijzing 92, tweede lid, Ar statische verwijzing zou plaatsvinden.
(4) Aanwijzing 190 Ar. Hierin staat dat indien in een regeling normen die niet van publiekrechtelijke aard zijn van toepassing worden verklaard, bekendmaking van de normen in de Staatscourant wordt voorgeschreven, tenzij de kenbaarheid van deze normen voor alle betrokkenen voldoende is verzekerd. Zie tevens ABRvS 2 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2750 (in het bijzonder overweging 2.4.6.).
(5) https://www.forumstandaardisatie.nl/open-standaarden/lijsten-met-open-standaarden/.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 217 kB)