Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit bewijzen van bevoegdheid voor de luchtvaart, het Besluit luchtvaartuigen 2008, het Besluit vluchtuitvoering en het Besluit burgerluchthavens (regels voor op afstand bestuurde luchtvaartuigen), met nota van toelichting.
- Kenmerk
- W14.14.0438/IV
- Datum advies
- 16 januari 2015
- Vindplaats
- Staatscourant 2015, nr. 12897
- Infrastructuur en Waterstaat
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit bewijzen van bevoegdheid voor de luchtvaart, het Besluit luchtvaartuigen 2008, het Besluit vluchtuitvoering en het Besluit burgerluchthavens (regels voor op afstand bestuurde luchtvaartuigen), met nota van toelichting.
Bij Kabinetsmissive van 27 november 2014, no.2014002281, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit bewijzen van bevoegdheid voor de luchtvaart, het Besluit luchtvaartuigen 2008, het Besluit vluchtuitvoering en het Besluit burgerluchthavens (regels voor op afstand bestuurde luchtvaartuigen), met nota van toelichting.
Het ontwerpbesluit strekt tot wijziging van een aantal besluiten op het gebied van de luchtvaart. Deze wijzigingen beogen een kader te bieden voor de regels voor op afstand bestuurde luchtvaartuigen tot 150 kg met het oog op de veiligheid van personen en zaken, ter uitvoering van de Wet luchtvaart. (zie noot 1) Zo wordt met de voorgestelde wijziging van het Besluit bewijzen van bevoegdheid voor de luchtvaart het bewijs van bevoegdheid voor het bedienen van een "op afstand bestuurd luchtvaartuig" (remotely piloted aircraft, hierna: RPA) geregeld. Verder worden algemene bevoegdheidsverklaringen vastgesteld. Tevens wordt voorgesteld het Besluit burgerluchthavens te wijzigen, zodanig dat RPA’s tot maximaal 25 kilogram (hierna: kg) worden uitgezonderd van het verbod om te starten en te landen anders dan van of op een luchthaven.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over het voorstel om in het Besluit burgerluchthavens RPA’s tot 25 kg uit te zonderen van het verbod om te starten en te landen anders dan van of op een luchthaven.
De Wet luchtvaart verbiedt het starten en landen anders dan van of op een luchthaven. (zie noot 2) Gedeputeerde staten kunnen voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van een terrein ontheffing verlenen van het verbod indien het terrein wordt gebruikt door een luchtvaartuig dat behoort tot een bij amvb aan te wijzen categorie. Het Besluit burgerluchthavens wijst hiertoe - voor zover hier relevant - de onbemande luchtvaartuigen tot 150 kg aan.
Uit de internetconsultatie komt naar voren dat deze ontheffingsregeling in de praktijk als onbevredigend en belastend wordt ervaren. (zie noot 3) Dientengevolge wordt in het ontwerpbesluit voorgesteld de start en de landing van RPA’s met een totale massa van ten hoogste 25 kg buiten een luchthaven toe te staan, zonder dat hiervoor ontheffing moet worden verleend. (zie noot 4) Voor RPA’s tussen de 25 en 150 kg blijft ontheffing noodzakelijk. (zie noot 5)
De voorgestelde wijzigingen treden vooralsnog niet in werking. (zie noot 6) De toelichting merkt hierover op dat "de komende periode zal worden benut om, mede in afstemming met provincies en gemeenten, te bezien op welke wijze de veiligheid bij de start en landing kan worden geborgd en kan worden tegemoet gekomen aan andere betrokken belangen." (zie noot 7)
Dat nog in overleg met de provincies en gemeenten moet worden bekeken op welke wijze de veiligheid kan worden gewaarborgd, betekent dat kennelijk wordt verondersteld dat de veiligheid buiten een luchthaven is gegarandeerd. Deze veronderstelling wordt niet nader gemotiveerd in de toelichting. Dit klemt nu wordt voorgesteld de ontheffingsverplichting voor luchtvaartuigen tot 25 kg te laten vervallen, terwijl deze eerst noodzakelijk werd geacht. Zonder nadere motivering is er geen reden om aan te nemen dat luchtvaartuigen tot 25 kg veilig kunnen starten en landen buiten een luchthaven. Daar komt bij dat in de toelichting niet wordt gemotiveerd waarop het maximum van 25 kg is gebaseerd.
Evenmin is duidelijk welke belangen zijn afgewogen bij de totstandkoming van de voorgestelde regeling, welke belangen een rol spelen bij het nog te voeren overleg en in hoeverre deze opwegen tegen het belang van veiligheid.
Weliswaar wordt met de thans voorgestelde regeling voorkomen dat op een later tijdstip alsnog een amvb tot stand moet worden gebracht, maar op dit moment staat de aanvaardbaarheid van de voorgestelde regeling betreffende de RPA’s tot maximaal 25 kg nog onvoldoende vast. (zie noot 8) Ook kan uit het overleg met de betrokken overheden nog volgen dat een andere dan de thans voorgestelde regeling moet worden getroffen uit oogpunt van veiligheid.
De Afdeling adviseert de voorgestelde wijziging in het Besluit burgerluchthavens inzake RPA’s tot 25 kg dragend te motiveren en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 22 april 2015
De Raad heeft opgemerkt dat het voorstel om in het Besluit burgerluchthavens op afstand bestuurde luchtvaartuigen (Remotedly Piloted Aircrafts, hierna: RPA’s) tot 25 kg uit te zonderen van het verbod om te starten en te landen anders dan van of op een luchthaven een dragende motivering behoeft. Zonder nadere motivering is er volgens de Afdeling geen reden om aan te nemen dat RPA’s tot 25 kg veilig kunnen starten en landen buiten een luchthaven. Daarbij geeft de Raad verder aan dat niet wordt gemotiveerd waarop het maximum van 25 kg is gebaseerd.
Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat de veiligheid bij de start en landing van RPA’s tot 150 kg wordt geborgd via de aan de uitvoering van een vlucht met deze RPA’s te stellen eisen, die worden neergelegd in de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen. Deze regeling zal tegelijkertijd met het besluit in werking treden. Op grond van de regeling is de operator van een vlucht met een RPA tot 150 kg verplicht in zijn handboek een beschrijving op te nemen van de procedure voor selectie en inrichting van het start- en landingsterrein met veilige afstanden tot obstakels (inclusief wegen) en niet bij de vlucht betrokken personen, een procedure voor het vrijhouden van het gebied waarboven de operatie wordt uitgevoerd van niet bij de vlucht betrokken personen en een procedure voor het creëren van een veilig werkgebied en een vrij start- en landingsgebied voor de bemanning. De operator is verplicht op grond van de regeling bij de uitvoering van een vlucht zijn handboek, waaronder voornoemde procedures, in acht te nemen.
Deze bepalingen betreffen het veilig gebruik en het is de Inspectie Leefomgeving en Transport die handhaaft op deze bepalingen. Gelet op het voorgaande vermeldt de nota van toelichting ten onrechte dat de komende periode zal worden benut om te bezien op welke wijze de veiligheid bij de start en landing kan worden geborgd. Deze beoordeling heeft reeds plaatsgevonden. De nota van toelichting zal op dit punt worden aangepast.
Voorts wordt naar aanleiding van het advies van de Afdeling opgemerkt dat uitsluitend op afstand bestuurde luchtvaartuigen met een massa van minder dan 25 kg worden uitgezonderd van het verbod te starten en te landen anders dan van of op een luchthaven, omdat deze luchtvaartuigen over een elektromotor beschikken en om die reden weinig geluid produceren. In Nederland geregistreerde RPA’s tussen 25 kg en 150 kg beschikken over een brandstofmotor en produceren meer geluid. Voor deze RPA’s blijft de ontheffing gehandhaafd die Gedeputeerde Staten kan verlenen van voornoemd verbod voor het tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van een ander terrein dan een luchthaven. Met de grens van 25 kg wordt bovendien aangesloten bij de grens die op grond van de huidige regelgeving wordt gehanteerd ten aanzien van (recreatief gebruikte) modelluchtvaartuigen. Modelluchtvaartuigen met een massa tot 25 kg zijn reeds uitgezonderd van het verbod om te starten en te landen anders dan van of op een luchthaven.
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling dat niet duidelijk is welke belangen een rol spelen bij de totstandkoming van de regeling met betrekking tot de start en landing van RPA’s tot 25 kg en in hoeverre deze opwegen tegen het belang van de veiligheid, wordt benadrukt dat het belang van de veilige uitvoering van de start en landing van RPA’s voorop staat. Van een afweging van veiligheidsbelangen tegenover andere dan veiligheidsbelangen is dan ook geen sprake. Zoals hiervoor aangegeven wordt de veiligheid geborgd door de in de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen opgenomen eisen aan de vluchtuitvoering.
In het kader van de ontheffing voor het tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van een terrein, die met het onderhavige voorstel komt te vervallen, worden milieubelangen (geluidshinder in natuurgebieden en voor omwonenden) afgewogen tegen het belang van de operator van de vlucht. Voorafgaand aan de ontheffingverlening vind overleg plaats met de burgemeester van de betrokken gemeente met het oog op de openbare orde. De start en landing van RPA’s tot 25 kg op basis van een ontheffing, kan pas plaatsvinden nadat het voornemen hiertoe is gemeld aan de burgemeester. Veiligheidsbelangen spelen in dit kader geen rol. Zoals hiervoor aangegeven staat het door RPA’s tot 25 kg geproduceerde geluid niet in de weg bij de vervanging van de ontheffing door de uitzondering voor RPA’s tot 25 kg op het verbod te starten en te landen anders dan van of op een luchthaven. Daarnaast wordt het belang van de openbare orde geborgd door in de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen de verplichting op te nemen om 24 uur voorafgaande aan de uitvoering van de vlucht het voornemen hiertoe te melden bij de burgemeester van de betrokken gemeente. Op deze wijze raakt de burgemeester op de hoogte van de vlucht en kan hij de vlucht, indien daartoe aanleiding bestaat, op basis van zijn bevoegdheden in het kader van de handhaving van de openbare orde verbieden.
Naar aanleiding van het advies van de afdeling is de in de nota van toelichting opgenomen motivering van de wijziging van het Besluit burgerluchthavens conform dit rapport aangepast en uitgebreid.
Voor het overige geeft het ontwerp de Afdeling advisering van de Raad van State geen aanleiding tot het maken van inhoudelijke opmerkingen (of: bespreking van de bezwaren of opmerkingen).
Ik moge U hierbij het ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting (wederom) doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU
(1) Hiermee wordt tevens uitvoering gegeven aan een recente wijziging van Annex 2 bij het op 7 december 1944 te Chicago tot stand gekomen verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (Trb. 1973, 109).
(2) Artikelen 8.1a, eerste lid, 8a.50, eerste lid, en 8a.51, eerste lid, van de Wet luchtvaart.
(3) Nota van toelichting, paragraaf 3, onderdeel e, "Wijzigingen van het Besluit burgerluchthavens" en paragraaf 6 "Advisering en consultatie".
(4) Voorgestelde wijzigingen van artikel 20, onderdeel a, en artikel 21, onderdeel e (Artikel IV, onderdelen C en E).
(5) Deze wijzigingen laten de voorgestelde vereiste bewijzen van bevoegdheid onverlet. Deze gelden voor RPA’s waarvan de totale massa niet meer dan 150 kg bedraagt, zonder de ondergrens van 25 kg, zie bijvoorbeeld de voorgestelde artikelen 2, eerste lid, nieuwe onderdeel d en artikel 3, nieuwe artikel 6, onder a en b, van het Besluit bewijzen van bevoegdheid voor de luchtvaart.
(6) Voorgestelde artikel V.
(7) Nota van toelichting, paragraaf 3, onder e, "Wijziging van het Besluit burgerluchthavens".
(8) Aanwijzingen 6 en 7 van de Aanwijzingen voor de Regelgeving noodzaken tot voldoende kennis van de relevante feiten en omstandigheden en een afweging van de diverse mogelijkheden en belangen alvorens wetgeving tot stand wordt gebracht.