Ontwerpbesluit tot wijziging van het Waterbesluit in verband met de vereenvoudiging en uniformering van regels voor windparken op zee (algemene regels windparken op zee), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 11 december 2014, no.2014002371, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Waterbesluit in verband met de vereenvoudiging en uniformering van regels voor windparken op zee (algemene regels windparken op zee), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit voorziet in algemene regels voor de bouw, de exploitatie en de verwijdering van een windpark. (zie noot 1) Deze algemeen geldende regels vervangen voorschriften die, ter bescherming van de scheepvaart, luchtvaart en het milieu, kunnen worden gesteld aan de watervergunning voor windparken op zee. Hiertoe wordt voorgesteld in hoofdstuk 6 van het Waterbesluit (handelingen in watersystemen) een nieuwe paragraaf 6a ‘windparken op zee’ in te voegen. Deze paragraaf stelt regels die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de maatschappelijke functies en veiligheid van de Nederlandse territoriale zee of de Nederlandse Exclusieve Economische Zone bij de oprichting, de exploitatie en de verwijdering van windparken. Voorts stelt het ontwerpbesluit regels over de exportkabels, daar waar sprake is van radiale aansluiting van het windpark op het landelijk hoogspanningsnet. (zie noot 2)

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt onder meer een opmerking over ontbrekende normering inzake de constructieve sterkte van windturbines en de veiligheid van kabels. Verder wordt aandacht gevraagd voor de toename van de voor toezicht benodigde personele capaciteit.

1. Normering
Het ontwerpbesluit normeert in onder meer het voorgestelde artikel 6.16h een aantal aspecten van (onderdelen van de) windturbines door verwijzing naar internationale normen, zoals IALA-aanbeveling O-139 en niet-publiekrechtelijke regelingen, zoals NEN 1010. Op deze wijze wordt concrete invulling gegeven aan de eis dat een ononderbroken werking van bepaalde bakens is gewaarborgd. In een tweetal artikelen ontbreekt een dergelijke normstelling. De Afdeling maakt de volgende opmerkingen.

Het voorgestelde artikel 6.16g, eerste lid, schrijft voor dat een windturbine alsmede een andere installatie die deel uitmaakt van een windpark "voldoende sterk" is om de, als gevolg van bijvoorbeeld windsterkte en golfslag te verwachten, krachten te weerstaan.
In het tweede lid worden, anders dan in artikel 16.6h, geen concrete normen voor geschreven maar is bepaald dat de exploitant een verklaring van een onafhankelijke deskundige dient te verstrekken. In de toelichting ontbreekt een motivering voor deze keuze.

Voorts bepaalt het derde lid van artikel 6.16g dat deze deskundige beschikt over "een in de praktijk beproefd stelsel van normen". In de toelichting wordt melding gemaakt van "internationale normen en andere, in de regel intern opgestelde kwaliteitscriteria". Om welke normen het precies gaat blijkt noch uit de tekst noch uit de toelichting. Daarmee is niet duidelijk aan welke normen de deskundige dient te toetsen om te beoordelen of aan de in het eerste lid gestelde eis wordt voldaan. Vanuit het rechtszekerheidsbeginsel is een concrete wettelijke normering wenselijk.

Het voorgestelde artikel 6.16j, eerste lid, bepaalt dat een exportkabel tegen corrosie en uitwendige krachten is beschermd. Deze verplichting wordt, zonder nadere toelichting, niet geconcretiseerd. Niet duidelijk is of normering niet mogelijk is dan wel waarom dit niet wenselijk zou zijn.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op het bovenstaande en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

2. Toezicht
De regering verwacht een groei van het aantal windparken op zee als gevolg van het nieuwe stelsel van het thans bij de Tweede Kamer ingediende voorstel tot wet windenergie op zee (hierna: het wetsvoorstel) en het Energieakkoord. (zie noot 3) Daarmee wordt tevens een toename van de voor toezicht benodigde personele capaciteit verwacht. Eveneens wordt in de toelichting de verwachting geuit dat sprake zal zijn van een grote mate van spontane naleving. Deze laatstgenoemde verwachting doet echter niet af aan de omstandigheid dat bij meer windparken op zee dan thans toezichthoudende werkzaamheden moeten worden verricht.
Bovendien vindt als gevolg van de keuze voor algemeen geldende regels een verschuiving plaats van preventieve toetsing bij de vergunningverlening naar repressief toezicht. In de toelichting wordt geen inzicht gegeven in de gevolgen hiervan voor de benodigde capaciteit van het bevoegd gezag om toezicht adequaat te kunnen uitvoeren. (zie noot 4) De effectiviteit van het toezicht hangt mede af van de beschikbaarheid van voldoende capaciteit. Dat de personele capaciteit hiertoe ook daadwerkelijk zal worden uitgebreid, en zo ja, wat die uitbreiding meer concreet inhoudt, blijkt voorts evenmin uit de toelichting.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

3. Meldingsplicht
Het ontwerpbesluit voorziet in de verplichting tot het melden van het voornemen tot het oprichten of veranderen van een windpark in de Nederlandse territoriale zee of de Nederlandse Exclusieve Economische Zone. (zie noot 5) Deze meldingsplicht geeft de Afdeling aanleiding tot de volgende opmerkingen.

a. Openbare kennisgeving
De melding behoeft niet te worden gepubliceerd. (zie noot 6) De regering merkt naar aanleiding van de reacties op de internetconsultatie hierover op dat het bevoegd gezag op basis van het bij de melding te overleggen werkplan de andere gebruikers van het gebied op de hoogte stelt van de te verrichten activiteiten. (zie noot 7) Kennelijk wordt de noodzaak van het in kennis stellen van de betrokkenen onderschreven. Deze gebruikers zijn gebaat bij vroegtijdige kennis over de komende werkzaamheden in het gebied, zodat zij daarmee rekening kunnen houden bij hun eigen activiteiten. Gelet hierop en op de gevolgen van de daadwerkelijke realisatie van een windpark, acht de Afdeling een verplichting tot openbare kennisgeving van de melding wenselijk.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo nodig in het ontwerpbesluit te voorzien in een verplichting tot openbare kennisgeving van de melding.

b. Afstemming gegevens vergunning
Het ontwerpbesluit voorziet in de verplichting voor de exploitant een aantal gegevens te overleggen bij de melding. Zo dienen de locatie en het ontwerp van de turbines en andere installaties die deel uitmaken van het windpark alsmede een tijdschema voor het uitvoeren van werkzaamheden in het kader van onder meer de aanleg en het onderhoud van een windpark te worden verstrekt. (zie noot 8) Deze gegevens lijken echter reeds te zijn overgelegd bij de vergunningaanvraag ingevolge het wetsvoorstel. (zie noot 9) De vergunningaanvraag bevat - voor zover hier relevant - een ontwerp van het windpark alsmede een tijdschema voor de bouw en de exploitatie ervan. (zie noot 10) Weliswaar bepaalt het ontwerpbesluit dat gegevens niet behoeven te worden overgelegd voor zover de exploitant die gegevens reeds heeft verstrekt, (zie noot 11) maar het komt de Afdeling wenselijk voor duidelijkheid te verschaffen.

De Afdeling adviseert in de toelichting expliciet aan te duiden welke gegevens niet meer behoeven te worden overgelegd en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

4. Diepte exportkabels
Het tweede lid van het voorgestelde artikel 6.16j bepaalt op welke diepte een exportkabel moet liggen. De Gasunie heeft in de internetconsultatie opgemerkt dat wat betreft de aan te houden minimale afstand geen onderscheid wordt gemaakt naar de "aard" van de kabels en de buisleidingen. (zie noot 12) Afhankelijk van de (mogelijk gevaarlijke) inhoud van buisleidingen kan volgens de Gasunie een afwijkende, ruimere, minimale afstand geboden zijn. Het ontwerpbesluit is naar aanleiding van deze reactie niet gewijzigd. Evenmin wordt in de toelichting ingegaan op deze problematiek. De Afdeling acht dit wel wenselijk.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

5. Verlengingstermijn gelijkwaardigheid
Het ontwerpbesluit bepaalt dat indien een maatregel ter bescherming van de Noordzee moet worden getroffen, een andere maatregel kan worden getroffen, indien de minister heeft beslist dat met die maatregel ten minste een gelijkwaardig niveau van bescherming van de Noordzee wordt bereikt. De minister beslist binnen acht weken over de gelijkwaardigheid van een andere maatregel en hij kan deze termijn eenmaal met ten hoogste vier weken verlengen. (zie noot 13)

Met betrekking tot de voorgestelde verlengingstermijn van vier weken merkt de Afdeling op dat deze afwijkt van bijvoorbeeld het Besluit lozen buiten inrichtingen. Dit besluit voorziet, naast eenzelfde beslistermijn van acht weken, in een verlengingstermijn van zes weken. (zie noot 14) De kortere verlengingstermijn in het ontwerpbesluit is niet nader toegelicht. De Afdeling acht een nadere toelichting tevens wenselijk vanwege het feit dat de consultatieversie wel in een verlengingstermijn van 6 weken voorzag.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

6. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W14.14.0456/IV

- In artikel 6.16d, derde lid, "activiteit" tweemaal vervangen door: werkzaamheden. Dit stemt overeen met de terminologie van artikel 6.16e.
- In artikel 6.16g, derde lid, "beschikt over" vervangen door: toetst aan.
- In artikel 6.16l, vierde lid, "kan door het opleggen van een voorschrift" vervangen door: kan in een voorschrift.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 1 april 2015

Het ontwerp geeft de Afdeling advisering van de Raad van State aanleiding tot het maken van onder meer een opmerking over ontbrekende normering inzake de constructieve sterkte van windturbines en de veiligheid van kabels. Verder wordt aandacht gevraagd voor de toename van de voor toezicht benodigde capaciteit.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling merk ik het volgende op.

1.Normering
De wijze van reguleren van de technische integriteit van windturbines is ontleend aan die in het Mijnbouwbesluit ten aanzien van mijnbouwinstallaties. Het systeem waarbij een onafhankelijk deskundige de technische integriteit toetst op basis van door de deskundige zelf opgestelde kwaliteitscriteria en daarvan een verklaring afgeeft, werkt sinds de inwerkingtreding van de Mijnbouwwet in 2003 naar tevredenheid van sector en toezichthouder. Bij de totstandkoming van het Mijnbouwbesluit is aangegeven dat eerst meer ervaring opgedaan moest worden met de sterk in ontwikkeling zijnde internationale markt voor certificering van mijnbouwinstallaties en de daarbij gehanteerde normering. Ditzelfde geldt nu ook voor offshore windparken. Nadere regelgeving ten aanzien van normering of een erkenningsregeling is voor de mijnbouw tot nu toe niet nodig gebleken, omdat het systeem van beoordeling door classificatiebureaus aan de hand van door het bureau gehanteerde kwaliteitscriteria goed werkt. Ten aanzien van offshore windturbines wordt eenzelfde ontwikkeling verwacht.
In paragraaf 2 van het algemeen deel van de nota van toelichting is verduidelijkt waarom voor deze wijze van regulering is gekozen. In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 6.16g is naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling de verwijzing naar internationale normen nader geduid door middel van een voorbeeld van relevante normen.
Met betrekking tot het voorgestelde eerste lid van artikel 6.16j, waarover de Afdeling heeft opgemerkt dat deze niet-geconcretiseerde verplichtingen omtrent de bescherming van exportkabels bevat, is geconstateerd dat het daarin bepaalde overbodig is naast hetgeen in het tweede lid is bepaald over de ingraafdiepte van exportkabels. Met het ingraven van een exportkabel conform de in artikel 6.16j aangegeven diepten wordt reeds voldaan aan de eis dat de kabel tegen uitwendige krachten moet zijn beschermd. Ook de eis van bescherming tegen corrosie is overbodig. Elektriciteitskabels zijn gemaakt van koper of aluminium. Deze metalen corroderen niet of nauwelijks omdat er een beschermend oxidehuid wordt gevormd. De betreffende bepaling is daarom geschrapt.

2.Toezicht
De verwachte groei van het aantal windparken is het gevolg van het stelsel dat met het wetsvoorstel wordt geïntroduceerd en het uitvoeren van het Energieakkoord. Rijkswaterstaat zal betrokken zijn bij alle fasen in de uitvoering van het nieuwe stelsel. In zijn uitvoeringstoets heeft Rijkswaterstaat hierover opgemerkt dat deze omstandigheid zal leiden tot een toename in benodigde personele capaciteit, maar dat daarmee reeds rekening is gehouden. Onderhavig besluit draagt in zichzelf niet bij aan de groei van windparken, maar accommodeert deze groei en beperkt de daarmee samenhangende groei in personele capaciteit bij Rijkswaterstaat door standaardisatie van normen en vereenvoudiging van de regels. Hierdoor kan het administratief toezicht sneller plaatsvinden dan onder het oude systeem met watervergunningen, waarin sprake is van veelvuldige instemmingvereisten door het bevoegd gezag. Bovendien gaat het zelfs met de verwachte ontwikkeling van windparken op zee om de bouw van gemiddeld twee windparken per jaar. Rijkswaterstaat kan de hiermee gemoeide werkzaamheden opvangen binnen de bestaande personele bezetting. Per saldo is er daarom geen toename van benodigde capaciteit voor het toezicht op de naleving van onderhavige algemene regels.
In paragraaf 4 van de nota van toelichting is naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling verduidelijkt waarom er geen sprake is van een toename van benodigde capaciteit bij het administratief toezicht dan wel de handhaving.

3.Meldingsplicht
 
a.Openbare kennisgeving
Van de melding wordt geen openbare kennisgeving gedaan in Staatscourant of dagbladen. Een dergelijke openbare kennisgeving is niet doelmatig voor het informeren van andere gebruikers van de Noordzee over werkzaamheden op zee. Zo zijn de meeste gebruikers schepen van een buitenlandse vlaggenstaat. Gebruikers van de zee worden over wijzigingen en beperkingen op zee geïnformeerd middels het Bericht aan Zeevarenden van de Dienst der Hydrografie van het ministerie van Defensie. Rijkswaterstaat stelt de Dienst op de hoogte van alle werkzaamheden die aan hem moeten worden gemeld op grond van vergunningplichten of algemene regels, die hinder voor het scheepvaartverkeer kunnen opleveren. Indien sprake is van mijnbouwinstallaties in de omgeving, zullen de betrokken mijnbouwexploitanten worden geïnformeerd met het oog op het helikopterverkeer van en naar mijnbouwinstallaties.
De melding heeft geen functie in het kader van de gevolgen van de daadwerkelijke realisatie van een windpark; deze gevolgen zijn immers reeds in kaart gebracht en bekendgemaakt bij de vergunningverlening (onder het oude systeem) of bij het nemen van een kavelbesluit.
In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 6.16d is naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling de wijze van bekendmaking van voorgenomen werkzaamheden middels het Bericht aan Zeevarenden opgenomen.

b.Afstemming gegevens vergunning
De gegevens die volgens het wetsvoorstel in het kader van een vergunningaanvraag worden verstrekt aan het bevoegd gezag betreffen onder andere een ontwerp van het windpark en een tijdschema voor de bouw en exploitatie van het windpark (artikel 23 van het wetsvoorstel). Die gegevens dienen om te kunnen beoordelen of het windpark gerealiseerd kan worden binnen vier jaar na onherroepelijk worden van de vergunning en of het ontwerp uitvoerbaar is. De gegevens zullen, gezien de fase waarin zij verstrekt moeten worden en het doel waarvoor zij verstrekt worden, in de regel minder concreet zijn dan de gegevens die het bevoegd gezag nodig heeft om te beoordelen of aan de regels van het Waterbesluit is voldaan. De algemene regels in het kavelbesluit en in het Waterbesluit beogen de windparkexploitant een grotere flexibiliteit te geven dan onder het oude stelsel (watervergunning) mogelijk was. Dat betekent dat zaken als turbinetype niet al bij de vergunningverlening hoeven vast te staan. Het is daarom niet mogelijk om vooraf aan te geven welke gegevens bij de vergunningaanvraag jaren eerder reeds (voldoende concreet) zijn verstrekt. Bij de vergunningverlening zullen gegevens als bedoeld in de onderdelen c tot en met f in ieder geval nog niet zijn verstrekt. Wel is het mogelijk dat sommige van die gegevens reeds in het kader van meldplichten in het kavelbesluit zijn verstrekt. Dit hangt echter af van de vereisten van het specifieke kavelbesluit en daarom is het niet mogelijk daarvan bij voorbaat aan te geven welke gegevens in dat kader reeds zullen zijn verstrekt.
In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 6.16d is verduidelijkt dat bijvoorbeeld sprake kan zijn van gegevens die reeds op grond van het kavelbesluit voor dat windpark zijn verstrekt.

4.Diepte exportkabels
De opmerking van de Gasunie ten aanzien van de afstand van buizen met gevaarlijke inhoud betrof niet de ingraafdiepte van kabels, maar de bepaling in de internetconsultatieversie van het ontwerpbesluit, dat bij kruising van een kabel of leiding tenminste 30 centimeter afstand van die kabel of leiding aangehouden moest worden. Deze bepaling is onder andere naar aanleiding van de opmerking van de Gasunie geschrapt: een vaste kruisingsafstand doet immers geen recht aan de praktijk waarin kabel- en leidingexploitanten onderling afspraken maken over veilige kruisingsafstanden in specifieke gevallen. In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 6.16j van het ontwerpbesluit is daarbij toegelicht waarom het besluit geen regels stelt over de wijze van kruisen van kabels en leidingen. Deze toelichting is naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling verplaatst naar paragraaf 6 (Consultatie) van het algemene deel van de nota van toelichting.

5.Verlengingstermijn gelijkwaardigheid
De verlengingstermijn van vier weken is opgenomen op een verzoek vanuit de sector tijdens een mondeling overleg naar aanleiding van de publicatie van het ontwerpbesluit ten behoeve van de internetconsultatie. Het bevoegd gezag heeft naar aanleiding van het verzoek geoordeeld dat een besluit omtrent gelijkwaardige maatregelen ook binnen verlengingsperiode van vier weken in plaats van zes weken kan worden genomen. De Afdeling wijst er terecht op dat deze termijn afwijkt van de termijn die gehanteerd wordt voor vergelijkbare besluiten op grond van het Besluit lozen buiten inrichtingen. Ook artikel 40a van de Wet milieubeheer gaat uit van een verlengingstermijn van zes weken. Omwille van omgevingsrechtelijke consistentie is een verlengingstermijn van zes weken weer opgenomen in artikel 6.16b. In de toelichting bij dit artikel is aangegeven dat voor de termijnen is aangesloten bij vergelijkbare regelgeving, maar dat in de praktijk een kortere termijn zal volstaan.

6. De redactionele kanttekeningen zijn verwerkt.

Daarnaast is van de gelegenheid gebruik gemaakt enige correcties in de nota van toelichting aan te brengen. Allereerst is in paragraaf 7 van het algemeen deel van de toelichting de passage over notificatie van het ontwerpbesluit bij de Wereld Handelsorganisatie geschrapt. Het ontwerpbesluit is daar niet genotificeerd, omdat het geen maatregelen betreft die een significante handelsbelemmering opleveren. Voorts is in voetnoot 6 een verwijzing naar de IALA-website opgenomen en is in voetnoot 7 de betekenis van AIS gecorrigeerd.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU

---

(1) Ter uitvoering van het Energieakkoord voor Duurzame Groei, Kamerstukken II 2012/13, 30 196, nr. 202.
(2) Dit betreft een individuele aansluiting van het windpark op het landelijk hoogspanningsnet.
(3) Nota van toelichting, paragraaf 4 "Uitvoering en handhaving". Het wetsvoorstel betreft Kamerstukken II 2014/15, nr. 34 058.
(4) Zie het advies van 3 mei 2012 (W14.11.0509) inzake het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (agrarische inrichtingen in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer), het advies van 18 juli 2012 (W14.12.0156/IV) inzake het ontwerpbesluit tot wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer en het Besluit omgevingsrecht en enkele andere besluit (nieuwe activiteiten, integratie Besluit emissie-eisen middelgrote stookinstallaties milieubeheer, vereenvoudigingen en reparaties in het Activiteitenbesluit milieubeheer) en het advies van 24 september 2012 (W14.12.0304/IV) inzake het ontwerpbesluit tot wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer, het Besluit bodemkwaliteit, het Besluit lozen buiten inrichtingen, het Besluit lozing afvalwater huishoudens, het Besluit omgevingsrecht en het Waterbesluit met betrekking tot het installeren en in werking hebben van bodemenergiesystemen.
(5) Voorgesteld artikel 6.16d.
(6) De Waterwet voorziet evenmin in een verplichting hiertoe. De openbaarmakingsverplichting ingevolge artikel 8.41 van de Wet milieubeheer is niet van toepassing op de meldingsplicht in amvb’s op grond van de Waterwet.
(7) Verslag naar aanleiding van de internetconsultatie, 18 december 2014. Het gaat dan om bijvoorbeeld scheepvaart, visserij en mijnbouw.
(8) Voorgesteld artikel 6.16d, eerste lid, onder a en e, in samenhang met artikel 6.16e, derde lid, onder b.
(9) Artikel 3 van het wetsvoorstel.
(10) Artikel 18, tweede lid, onder a resp. b, van het wetsvoorstel.
(11) Voorgesteld artikel 6.16d, zesde lid.
(12) Reactie van Gasunie, Transport Services B.V. van 26 september 2014.
(13) Voorgesteld artikel 6.16b, eerste resp. derde lid.
(14) Artikel 1.7 van het Besluit lozen buiten inrichtingen. Deze is gebaseerd op artikel 6.6 van de Waterwet, waarop ingevolge artikel 6.25 van de Waterwet artikel 8.40a van de Wet milieubeheer van toepassing is. Artikel 8.40a Wm schrijft een verlengingstermijn van zes weken voor.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 726 kB)