Voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het financieel toezicht in verband met Verordening (EU) Nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (PbEU 2013, L 287)(Uitvoeringswet verordening bankentoezicht), met memorie van toelichting.
- Kenmerk
- W06.14.0282/III
- Datum advies
- 12 september 2014
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2014/2015, 34 049 nr. 4
- Financiën
- Wet
Toon inhoud
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft advies uitgebracht over het wetsvoorstel dat de verordening bankentoezicht van de Europese Unie uitvoert. Het wetsvoorstel is op 7 oktober 2014 bij de Tweede Kamer ingediend. Daarmee is ook het advies van de Raad van State openbaar geworden.
EU-verordening bankentoezicht
De EU-verordening bankentoezicht regelt dat de Europese Centrale Bank (ECB) 'prudentieel toezicht' houdt op banken binnen de landen van de Eurozone en op banken in overige lidstaten die vrijwillig deelnemen aan het Europese bankentoezicht. In de EU-verordening is bepaald dat de ECB voortaan direct toezicht houdt op significante banken en indirect toezicht op minder significante banken. De Nederlandsche Bank (DNB) blijft direct toezicht houden op de minder significante banken. Met betrekking tot twee taken is de ECB voor alle banken de enige bevoegde instantie: het verlenen en intrekken van vergunningen aan banken en het afgeven van verklaringen van geen bezwaar voor de verwerving en afstoting van gekwalificeerde deelnemingen in banken. In het wetsvoorstel staan de wijzigingen van de Wet financieel toezicht (Wft) die volgens de minister noodzakelijk zijn als gevolg van de toedeling van taken aan de ECB.
Afbakening
De Afdeling advisering is van mening dat de toelichting bij het wetsvoorstel onvoldoende ingaat op de verschillen in afbakening van het prudentieel toezicht, zoals die volgen uit de EU-verordening bankentoezicht enerzijds en het nationale recht anderzijds. Ook geeft de toelichting niet aan op welke grondslag de voorgenomen samenwerking tussen de ECB en de Autoriteit Financiële Markten is gebaseerd.
Vestiging van kantoren
De Afdeling advisering meent verder dat de beoogde aanpassingen van de Wft onvoldoende tegemoetkomen aan de zogenaamde GTM-kaderverordening. Zo is in het wetsvoorstel impliciet bepaald dat de DNB eerst een besluit moet nemen over de vestiging van een bijkantoor van een buitenlandse bank op het grondgebied van Nederland voordat deze zich hier daadwerkelijk vestigt. Dit is echter niet de strekking van de verordening bankentoezicht. Daarin is namelijk bepaald dat het kantoor mag worden gevestigd en gewoon met zijn activiteiten mag beginnen als de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst geen andersluidend besluit heeft genomen. De Afdeling advisering adviseert daarom het wetsvoorstel op dit onderdeel aan te passen.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Raad van State en het nader rapport van de minister.
Voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het financieel toezicht in verband met Verordening (EU) Nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (PbEU 2013, L 287)(Uitvoeringswet verordening bankentoezicht), met memorie van toelichting.
Van dit advies is een samenvatting gemaakt.
Bij Kabinetsmissive van 20 augustus 2014, no.2014001534, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het financieel toezicht in verband met Verordening (EU) Nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (PbEU 2013, L 287)(Uitvoeringswet verordening bankentoezicht), met memorie van toelichting.
Verordening 1024/2013 regelt dat de Europese Centrale Bank (ECB) prudentieel toezicht houdt op banken binnen de landen van de Eurozone en op banken in overige lidstaten die vrijwillig deelnemen aan het Europese bankentoezicht. De ECB houdt direct toezicht op significante banken en indirect toezicht op minder significante banken. De nationale bevoegde autoriteit, in Nederland de Nederlandsche Bank (DNB), blijft toezicht houden op de minder significante banken. Met betrekking tot twee taken is de ECB voor alle banken de enige bevoegde instantie: het verlenen en intrekken van vergunningen aan banken en het afgeven van verklaringen van geen bezwaar voor de verwerving en afstoting van gekwalificeerde deelnemingen in banken. De voorbereiding voor de uitvoering van laatstgenoemde taken wordt nog wel door de nationale bevoegde autoriteit verricht. Het voorstel behelst de noodzakelijke wijzigingen van de Wet op het financieel toezicht (Wft) als gevolg van de toedeling van taken aan de ECB.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de wijze van samenwerking tussen de Autoriteit Financiële markten (AFM) en de ECB alsmede over de procedure in geval van vestiging van een bijkantoor van een minder belangrijke onder toezicht staande entiteit op het grondgebied van een andere lidstaat. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is.
1. Samenwerking tussen DNB, de AFM en de ECB
Het voorstel wijzigt verschillende bepalingen die tot op heden betrekking hebben op de samenwerking tussen DNB en de AFM. (zie noot 1) Deze samenwerking zal als gevolg van de toedeling van taken aan de ECB in bepaalde gevallen moeten gaan plaatsvinden tussen AFM en de ECB. Zo zal als gevolg van het voorstel de AFM de ECB moeten raadplegen alvorens een vergunning te verlenen aan bepaalde beleggingsondernemingen en kan de toezichthouder zijn constatering dat een persoon die invloed heeft op het dagelijks beleid en de algemene gang van zaken van een bank waaraan door ECB een vergunning is verleend, niet langer over de ingevolge de wet vereiste geschiktheid beschikt, mededelen aan de ECB. (zie noot 2) Hierover merkt de Afdeling het volgende op.
De toelichting vermeldt dat de nationale samenwerkingsregeling tussen de nationale toezichthouders een rol speelt bij onderwerpen die in Nederland zowel aan het prudentieel toezicht als aan het gedragstoezicht raken, maar volgens de verordening bankentoezicht onder prudentieel toezicht vallen. (zie noot 3) Daarbij is van belang dat de verordening alleen betrekking heeft op het prudentieel toezicht en daarbij een eigen afbakening van dit toezicht aanbrengt.
De Afdeling meent dat de toelichting onvoldoende ingaat op de verschillen in afbakening van het prudentieel toezicht, zoals die volgen uit de verordening bankentoezicht enerzijds en het nationale recht anderzijds. Zo geeft de toelichting ook niet aan op welke grondslag de samenwerking tussen de ECB en de AFM is gebaseerd. Tot slot blijkt uit de toelichting niet of er in Nederland naast de nationale bevoegde autoriteit als bedoeld in artikel 2, onder 2, van de verordening ook een orgaan optreedt als nationale aangewezen autoriteit als bedoeld in artikel 2, onder 7, van de verordening.
De Afdeling adviseert, gelet op het bovenstaande, de toelichting aan te vullen.
2. Procedure bij vestiging bijkantoor in andere lidstaat
De GTM-kaderverordening (zie noot 4) bepaalt in artikel 11 dat een minder belangrijke onder toezicht staande entiteit die een bijkantoor op het grondgebied van een andere lidstaat wil vestigen, kennis geeft van haar intentie aan de nationale bevoegde instantie van het land van herkomst. Indien door deze nationale bevoegde instantie geen andersluidend besluit is genomen binnen twee maanden na ontvangst van de kennisgeving, mag het bijkantoor worden gevestigd en mag het aanvangen met zijn activiteiten. Ondanks de door artikel I, onderdelen JJ en KK, aan te brengen wijzigingen, suggereren de artikelen 2:108 en 2:109 Wft (nieuw) in hun onderlinge samenhang gelezen, dat DNB een besluit dient te nemen, alvorens het bijkantoor mag worden gevestigd. Dit is echter niet de strekking van artikel 11, vierde lid, van de verordening, dat bepaalt dat het kantoor mag worden gevestigd en mag aanvangen met zijn activiteiten indien door de nationale bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst geen andersluidend besluit is genomen.
De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen.
3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State
Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W06.14.0282/III
- In artikel I, onderdeel I, ‘haar constatering’ vervangen door: zijn constatering.
- De toelichting aanvullen met een transponeringstabel (338 Ar).
Nader rapport (reactie op het advies) van 7 oktober 2014
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting een aantal opmerkingen over de wijze van samenwerking tussen de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en de Europese Centrale Bank (ECB) en over de procedure bij grensoverschrijdende vestiging van een bijkantoor in een andere lidstaat door een minder significante bank. De Afdeling meent dat in verband daarmee enige aanpassing van het voorstel en de memorie wenselijk is. Hieronder is beschreven op welke wijze de opmerkingen van de Raad van State zijn verwerkt.
1. De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op het verschil in afbakening van het prudentieel toezicht in de verordening bankentoezicht en de Wet op het financieel toezicht (Wft), alsmede op het al dan niet optreden van een aangewezen autoriteit in Nederland. De memorie van toelichting is ten aanzien van deze punten aangevuld. Voor de toelichting op het verschil in afbakening van het prudentieel toezicht in de verordening en de Wft zij verwezen naar paragraaf 2, onderdeel b. Een toelichting op de nationale aangewezen autoriteit in Nederland is opgenomen in paragraaf 2, onderdeel b.
Verder beveelt de Afdeling aan de toelichting aan te vullen voor wat betreft de grondslag voor de samenwerking tussen de ECB en de AFM.
Op zichzelf bevat de verordening geen grondslag voor samenwerking tussen de AFM en de ECB, maar wel voor de samenwerking tussen de ECB en DNB als nationale toezichthoudende autoriteit onder het SSM.(zie noot 5) Voor de ECB en de nationale instellingen geldt de algemene verplichting op grond van het beginsel van ‘unietrouw’ om met elkaar samen te werken.(zie noot 6) In de verordening is ook rekening gehouden met de mogelijkheid dat een lidstaat meerdere toezichthouders heeft. Dit blijkt bijvoorbeeld uit artikel 3 van de verordening waarmee de mogelijkheid wordt gecreëerd tot samenwerking tussen de ECB en autoriteiten die toezicht houden op de markten voor financiële instrumenten.
De inrichting van het toezicht op de financiële markten in Nederland volgens het twin peaks-model brengt met zich dat de ECB in sommige gevallen in haar toezicht op Nederlandse banken te maken zal hebben met twee toezichthouders. Met de wijziging van de betreffende artikelen is beoogd voor die gevallen te regelen dat de ECB en de AFM met elkaar samenwerken, maar niet om een Nederlandse wettelijke verplichting daartoe in het leven te roepen. De bedoeling is om de AFM handvatten te geven voor de samenwerking, net zoals zij die heeft in het kader van de samenwerking met DNB bij bijvoorbeeld vergunningverleningen of bestuurderstoetsingen. Niettemin is de toelichting op dit punt aangevuld; zie hiervoor onderdelen D tot en met I van de artikelsgewijze toelichting.
2. Tot slot adviseert de Afdeling het instemmingsvereiste in de artikelen 2:108 en 2:109 Wft (nieuw) te wijzigen. Terecht signaleert de Afdeling dat het niet juist is dat DNB zou moeten instemmen met de vestiging van een bijkantoor in een andere lidstaat door een minder significante bank, gezien artikel 11, vierde lid, van de kaderverordening. Het wetsvoorstel en de toelichting (bij paragraaf 2, onderdeel d, en onderdelen JJ en KK) zijn in die zin aangepast dat het instemmingsvereiste is vervangen door een bepaling waarin het is toegestaan een bijkantoor te vestigen tenzij DNB daarover anders besluit.
3. De redactionele kanttekeningen van de Afdeling zijn verwerkt.
4. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt een aantal onvolkomenheden in de toelichting aan te passen. Verder zijn de artikelen 1:47a en 1:49 aangepast. In artikel 1:47a is verduidelijkt dat de AFM enkel de ECB raadpleegt wanneer de ECB op grond van de verordening bankentoezicht bevoegd is toezicht op significante banken uit te oefenen. Bij artikel 1:49 is, afhankelijk van de toezichthouder die het toezicht uitoefent op de instelling, gepreciseerd tot welke toezichthouder een bindende aanbeveling moet worden gericht.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Financiën
(1) Artikel I, onderdeel D tot en met J.
(2) Artikel I, onderdelen E en I.
(3) Toelichting, paragraaf 3, onder f.
(4) Verordening Nr. 468/2014 van de ECB van 16 april 2014 tot vaststelling van een kader voor samenwerking binnen het Gemeenschappelijk Toezichtmechanisme tussen de ECB en de nationale bevoegde autoriteiten en met nationale aangewezen autoriteiten (GTM-kaderverordening), PbEU L 141 van 14 mei 2014.
(5) Artikel 6, tweede lid, verordening bankentoezicht.
(6) Artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Zie ook het Zwartveld-arrest (zaak C-2/88), waarin het Hof heeft bepaald dat ook EU-instellingen loyaal moeten samenwerken met de lidstaten.