Voorstel van wet tot instelling van het permanente Adviescollege toetsing regeldruk, met memorie van toelichting (Wet instelling Actal).

Bij Kabinetsmissive van 22 december 2011, no.11.003106, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot instelling van het permanente Adviescollege toetsing regeldruk, met memorie van toelichting (Wet instelling Actal).

Met het wetsvoorstel wordt het Adviescollege toetsing regeldruk (Actal) als een permanent college ingesteld. Actal valt als onafhankelijk en permanent adviescollege onder de Kaderwet adviescolleges. Het wetsvoorstel geeft uitvoering aan het - in samenspraak met de Tweede Kamer tot stand gekomen - voornemen een permanent adviescollege in te stellen dat adviseert over regeldruk. Met het permanente karakter van Actal wordt beoogd een bijdrage te leveren aan de vermindering van de totale regeldruk.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over onder meer de noodzaak tot de instelling van een permanent en afzonderlijk college en de voorgestelde taken van Actal. Zij is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel nader dient te worden overwogen.

1. Noodzaak instelling permanent en afzonderlijk college

Wat betreft de motivering voor het instellen van een permanent en afzonderlijk college vermeldt de toelichting de wens om naast de vermindering van bestaande regeldruk ook zoveel mogelijk nieuwe regeldruk te voorkomen. In een vroeg stadium van de totstandkoming van nieuwe wetten en regels moeten de eventuele regeldrukgevolgen worden onderzocht en, zo mogelijk, worden weggenomen. Gelet op de kosten van regeldruk zal een en ander de voortdurende aandacht van de regering vragen, hetgeen de instelling van een permanent college rechtvaardigt, aldus de toelichting. (zie noot 1)

De Afdeling stelt vast dat het hier gaat om de instelling van een nieuw college dat onder de Kaderwet adviescolleges valt. Het wetsvoorstel moet derhalve geplaatst worden tegen de context en doelstellingen van de Kaderwet adviescolleges. De Kaderwet adviescolleges is voortgekomen uit de herziening van het adviesstelsel in 1997 (Rapport Raad op Maat). (zie noot 2) De Kaderwet was onderdeel van het wetgevingsprogramma waarmee beoogd werd het adviesstelsel eerst ingrijpend te saneren (Herzieningswet adviesstelsel, ook wel de 'woestijnwet' genoemd) (zie noot 3), om vervolgens een nieuw, sober stelsel tot stand te brengen. (zie noot 4) De aanleiding van de herziening van het adviesstelsel was dat in de jaren tachtig vanwege de grote aantallen adviesraden gesproken werd van "wildgroei" van adviesraden. Deze "wildgroei" of toekomstige uitdijing van het adviesstelsel moest worden tegengegaan door onder meer voorschriften over het instellen van adviescolleges en de daaruit voortvloeiende motiveringsplicht (Kaderwet adviescolleges). Een van de doelstellingen van de Kaderwet is versobering van het adviesstelsel. Sinds de herziening van het adviesstelsel is het streven van de regering om terughoudend te zijn met het instellen van nieuwe afzonderlijke adviescolleges. (zie noot 5)

Tegen deze achtergrond merkt de Afdeling op dat de noodzaak tot de instelling van een permanent college op het gebied van regeldruk voldoende dient te zijn aangetoond.

a. Allereerst wijst de Afdeling erop dat de doelstelling van Actal is gewijzigd. Actal is als tijdelijk college in 2000 ingesteld met als doel verinnerlijking van administratieve lasten door ambtenaren op departementen. (zie noot 6) Inmiddels blijkt uit evaluaties van Actal en ook uit de verinnerlijkingsonderzoeken die in opdracht van Actal zijn uitgevoerd, dat de verinnerlijking bij medewerkers van departementen steeds is toegenomen en dat Actal daaraan een positieve bijdrage heeft geleverd. (zie noot 7) Met het oog op deze verinnerlijking van de regeldruktoets heeft de regering bepaalde instrumenten ontwikkeld, zoals het Integraal Afwegingskader en de (topambtelijke) Commissie voor Effectentoetsing (CET). De CET is per 1 september 2011 van start gegaan en beoordeelt of de effecten van de beleids- en wetsvoorstellen met grote gevolgen voor de samenleving juist in kaart zijn gebracht.
De ex ante toets door Actal - die tot nu toe de kerntaak van Actal was - wordt dan ook niet meer nodig geacht: departementen gaan zelf voortaan de regeldruktoets uitvoeren. (zie noot 8) In het wetsvoorstel is deze ex ante toets nog wel opgenomen, maar beperkt tot zware dossiers. (zie noot 9)
Op grond van het vorenstaande concludeert de Afdeling dat het doel verinnerlijking en de taak ex ante toetsing niet meer noodzaken tot de instelling van een permanent college.

b. Zoals in het wetsvoorstel is neergelegd, zal de kerntaak van Actal voortaan zijn de systeemtoets en de strategische advisering op het gebied van regeldruk, mede op basis van signalen uit de samenleving (bedrijfsleven en georganiseerde verbanden van burgers en beroepsbeoefenaren). (zie noot 10) Het is de bedoeling dat Actal als een externe waakhond op het gebied van regeldruk zal gaan optreden.
De vraag is in hoeverre dit doel en de nieuwe kerntaak de instelling van een permanent college rechtvaardigen. In het licht van de vorengenoemde doelstelling van de Kaderwet adviescolleges dient zorgvuldig te worden nagegaan of het nut van de voorgestelde taken en doelstelling opweegt tegen de instelling van een permanent college. Daarbij dient ook rekening te worden gehouden met de (administratieve) lasten die een nieuw permanent college met zich brengt.

Volgens de toelichting zal "gelet op de kosten van regeldruk een en ander de voortdurende aandacht van de regering vragen, hetgeen de instelling van een permanent college rechtvaardigt." Deze motivering acht de Afdeling niet overtuigend. De regering heeft juist instrumenten ontwikkeld (Integraal Afwegingskader, CET, Meldpunt Voorgenomen Regelgeving) om in de fase van de voorbereiding van wet- en regelgeving aandacht te blijven vestigen op de vermindering van regeldruk. De toelichting gaat niet in op de vraag wat - naast deze instrumenten - de meerwaarde is van een permanente externe waakhond op het gebied van regeldruk.

c. Tot slot rijst de vraag - ingeval de noodzaak zou bestaan tot permanente onafhankelijke uitvoering van de taken zoals in het wetsvoorstel neergelegd - of, en zo ja, in hoeverre deze taken door een afzonderlijk orgaan moeten worden uitgevoerd. De toelichting besteedt hier geen aandacht aan.

Gelet op het voorgaande is de Afdeling niet op voorhand overtuigd van de noodzaak tot de instelling van een permanent en afzonderlijk college. De Afdeling adviseert het wetsvoorstel te heroverwegen.

Onverminderd het voorgaande maakt de Afdeling nog de volgende opmerkingen.

2. Voorgestelde taken

a. Ex ante toetsing

Een van de voorgestelde taken van het college is het adviseren over de gevolgen van voorgenomen wet- en regelgeving voor de regeldruk voor bedrijfsleven, burgers en beroepsbeoefenaren in de sectoren zorg, onderwijs, veiligheid en sociale zekerheid, in overleg met de minister die het aangaat en indien die gevolgen naar verwachting omvangrijk zijn. (zie noot 11)

i. De Afdeling merkt op dat "in overleg met de minister" suggereert dat Actal instemming van de minister nodig heeft om over een bepaald dossier de regeldruktoets uit te kunnen voeren en advies uit te kunnen brengen. De Afdeling acht het niet passen bij een onafhankelijk en extern adviescollege dat de minister aan wie advies wordt uitgebracht meebeslist over de keuze van Actal om zich te buigen over een bepaald dossier. Het is wel voorstelbaar dat in dat verband overleg wordt gevoerd met de betrokken minister. Echter, de beslissing of Actal wel of geen advies zal uitbrengen over een dossier moet - gelet op zijn onafhankelijkheid - alleen bij Actal zelf liggen.
De Afdeling adviseert daarom het wetsvoorstel in die zin aan te passen dat de woorden "in overleg met de minister die het aangaat" worden vervangen door: gehoord de minister die het aangaat. (zie noot 12)

ii. Voorts is onduidelijk wanneer de gevolgen van voorgenomen wet- en regelgeving voor de regeldruk "naar verwachting omvangrijk zijn". De vraag rijst of het alleen gaat om kwantitatieve gevolgen of ook om kwalitatieve gevolgen. Ook hier is het, gelet op de onafhankelijkheid van Actal, van belang dat het oordeel over de omvang van de gevolgen alleen bij Actal ligt.
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit punt te verduidelijken en het voorgestelde artikel 2, onderdeel b, daartoe aan te passen.

b. De term "voorgenomen wet- en regelgeving"

In de taakomschrijving van Actal wordt ten aanzien van de systeemtoetsing en de ex ante toetsing gesproken van "voorgenomen wet- en regelgeving". (zie noot 13) De toelichting gaat hier niet op in. Het is onduidelijk wat daaronder valt en derhalve wat de reikwijdte van de advisering van Actal is.

De vraag rijst bijvoorbeeld of "voorgenomen" wet- en regelgeving alleen voorstellen van wet van de zijde van de regering omvat, of ook initiatiefvoorstellen van wet van de zijde van de Tweede Kamer, nota's van wijziging en amendementen. (zie noot 14)
Voorts merkt de Afdeling op dat de term "wet- en regelgeving" te onbepaald is om de reikwijdte van de taken van Actal te duiden. De Afdeling wijst erop dat in de eerdere instellingsbesluiten van Actal gesproken werd van "voorgenomen wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen". In vergelijking daarmee lijkt de term "wet- en regelgeving" in het wetsvoorstel ruimer. Daaronder kunnen immers ook voorgenomen verordeningen van decentrale overheden vallen. Onduidelijk is dan ook of het wetsvoorstel een uitbreiding van de taken van Actal beoogt.
In dit verband verwijst de Afdeling naar de Grondwet en de Kaderwet adviescolleges waarin het begrip "wetgeving" (zie noot 15) respectievelijk "algemeen verbindende voorschriften" wordt gehanteerd. (zie noot 16)

Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het gebruik van zowel de term "voorgenomen" als de term "wet- en regelgeving" in de wettekst vermeden dient te worden en adviseert andere termen te gebruiken.

3. Versturen jaarverslag aan de Tweede Kamer

Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie toegezegd dat in het wetsvoorstel instelling Actal geregeld zal worden dat het jaarverslag van Actal niet alleen aan de minister maar ook aan de Tweede Kamer zal worden gezonden. (zie noot 17) Dit zou, aldus de minister, geschieden als aanvulling op artikel 28, derde lid, van de Kaderwet adviescolleges waarin geregeld is dat het jaarverslag aan de minister wordt toegezonden.
De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel hierover niets regelt. De toelichting gaat evenmin in op de vraag waarom ervan is afgezien om dit te regelen.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

4. Europese regeldruk

Een deel van de regeldruk in Nederland komt voort uit Europese regelgeving. Circa 50 procent van de Nederlandse administratieve lasten voor bedrijven wordt bepaald door Europese regelgeving. (zie noot 18) Bij de voorbereiding van bepaalde wetgevingsvoorstellen door de Europese Commissie bestaat reeds de verplichting een zogenoemd impact assessment - waaronder ook regeldrukeffecten vallen - op te stellen. Naast deze impact assessment acht de Afdeling het van belang dat in de voorbereidingsfase van Europese regelgeving zo mogelijk reeds de effecten van regeldruk voor Nederland in kaart worden gebracht, opdat Europese regeldruk zo veel mogelijk kan worden teruggedrongen.
De toelichting gaat niet in op de vraag wat de rol van Actal is bij het terugdringen van Europese regeldruk in de voorbereidingsfase van Europese regelgeving.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan.

5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W15.11.0536/IV met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.

- In de considerans artikel 79 Grondwet vermelden (zie ook Aanwijzing 119 van de Aanwijzingen van de regelgeving).
- In de aanhef van het voorgestelde artikel 2 het woord "of" vervangen door: en

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 20 december 2013

Mede naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is het wetsvoorstel heroverwogen.

Het beleid is erop gericht dat de regeldrukaspecten integraal onderdeel worden van het beleidsproces binnen departementen. Actal is destijds tijdelijk ingesteld om hieraan een impuls te geven.

Gelet op het proces van verinnerlijking van de regeldrukaanpak is het instellen van een permanent adviescollege, zoals de Afdeling advisering ook heeft opgemerkt, niet te verenigen met de rol die dat college kan spelen in het in wezen tijdelijke proces naar het bereiken van het genoemde beleidsdoel.

Aldus zal een andere aanpak van de regeldrukproblematiek gevolgd worden dan die voorzien was bij de indiening van het onderhavige wetsvoorstel, en die niet op voorhand de instelling bij wet van een permanent college vereist. Zie ook de brief van 25 april 2013 van de ministers van Economische Zaken, van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en voor Wonen en Rijksdienst (Kamerstukken II, 2012-2013, 29362 nr 212, blz 12).

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U, in overeenstemming met mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verzoeken goed te vinden dat het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State buiten verdere behandeling wordt gelaten en dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en het voorstel van wet en de daarbij behorende memorie van toelichting zoals deze aan de Afdeling advisering van de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De Minister van Economische Zaken

---

(1) Memorie van toelichting, Algemeen, paragraaf 1 getiteld "Inleiding", laatste tekstblok.
(2) Kamerstukken II 1992/93, 21 427, nr. 30.
(3) Stb. 1996, 377.
(4) Zie memorie van toelichting op de Kaderwet adviescolleges (Kamerstukken II 1995/96, 24 503, nr.3, blz. 1-2).
(5) Zie o.m. Kamerstukken II 2001/02, 28 230, nr. 5, blz. 1.
(6) Zie nota van toelichting bij het eerste instellingsbesluit Actal (Stb. 2000, 162).
(7) Evaluatierapport opgesteld door KplusV organisatie-advies (oktober 2010), blz. 1-3 en het Eindrapport verinnerlijking administratieve lasten III, opgesteld door Research voor Beleid, juli 2010.
(8) Zie Kamerstukken II 2010/11, 29 515, nr. 328.
(9) Voorgesteld artikel 2, onderdeel b.
(10) Voorgesteld artikel 2, onderdelen a en c.
(11) Voorgesteld artikel 2, onder b.
(12) Zie ook Aanwijzing 31 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(13) Voorgesteld artikel 2, onderdelen a en b.
(14) Volgens de nota van toelichting op het eerste instellingsbesluit van Actal vallen ook initiatiefvoorstellen, nota's van wijzigingen en amendementen onder het begrip "voorgenomen wetten" (Stb. 2000, 162).
(15) Artikel 79 Grondwet.
(16) Artikel 1 Kaderwet adviescolleges.
(17) Kamerstukken II 2010/11, 32 751, nr. 2.
(18) Zie advies van Actal van 12 november 2010, kenmerk SvE/JS/PO/2010/184.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 14 kB)