Ontwerpbesluit tot wijziging van het Reglement verpleging ter beschikking gestelden wegens een technische aanvulling en tot wijziging van de Penitentiaire maatregel in verband met de schrapping van de bepaling dat de plaatsing van een veroordeelde die tevens de maatregel van tbs met dwangverpleging is opgelegd, in beginsel geschiedt nadat eenderde van de opgelegde gevangenisstraf ten uitvoer is gelegd en enige technische verbeteringen, met nota van toelichting.

Van dit advies is een samenvatting gemaakt.

Bij Kabinetsmissive van 6 april 2010, no.10.000932, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Reglement verpleging ter beschikking gestelden wegens een technische aanvulling en tot wijziging van de Penitentiaire maatregel in verband met de schrapping van de bepaling dat de plaatsing van een veroordeelde die tevens de maatregel van tbs met dwangverpleging is opgelegd, in beginsel geschiedt nadat eenderde van de opgelegde gevangenisstraf ten uitvoer is gelegd en enige technische verbeteringen, met nota van toelichting.

Het besluit bevat wijzigingen in het Reglement verpleging ter beschikking gestelden (RVT) en de Penitentiaire maatregel (PM). De belangrijkste wijziging betreft het afschaffen van de zogenoemde Fokkensregeling. Deze regeling, vervat in de artikelen 42 en 43 PM, houdt in dat een veroordeelde met een combinatievonnis (zowel een gevangenisstraf als de maatregel van terbeschikkingstelling (tbs) met verpleging van overheidswege) in beginsel in een Forensisch Psychiatrisch Centrum (FPC) wordt geplaatst nadat een derde van de opgelegde vrijheidsstraf ten uitvoer is gelegd. Daarnaast wordt in het RVT een expliciete grondslag opgenomen voor een ministeriële regeling inzake een toetsingskader voor verlof en proefverlof.
De Raad van State maakt een aantal opmerkingen met betrekking tot de afschaffing van de Fokkensregeling, de uitzonderingsgronden, het advies van het hoofd van de inrichting en het overgangsrecht. Hij is van oordeel dat in verband daarmee het ontwerpbesluit nader dient te worden overwogen.

1. Afschaffing van de Fokkensregeling
Voorgesteld wordt de Fokkensregeling af te schaffen, zodat veroordeelden met een combinatievonnis niet meer in beginsel in een FPC worden geplaatst nadat een derde van de vrijheidsstraf is ondergaan.(zie noot 1) Het voorstel is dit in beginsel mogelijk te maken nadat twee derde van de vrijheidsstraf ten uitvoer is gelegd, op de datum van de vervroegde invrijheidsstelling (VI) van detentie.

a. Probleemstelling
De ratio van de Fokkensregeling is dat bij de oplegging van de maatregel van terbeschikkingstelling met verpleging van overheidswege de noodzaak tot behandeling vaststaat en derhalve niet te lang dient te worden gewacht met de aanvang van de behandeling.(zie noot 2) Dit geldt naar het oordeel van de Raad nog steeds. De Raad voor de Strafrechtstoepassing en jeugdbescherming (RSJ) stelt dat de behandeling van tbs- patiënten in het algemeen meer effect heeft als die behandeling snel begint. Ook in andere adviezen wordt het belang van een spoedige behandeling van de betrokkene benadrukt.(zie noot 3) Tevens wordt betoogd dat de kans op een succesvolle tbs-behandeling na een lange gevangenisstraf afneemt.(zie noot 4) De Fokkensregeling is sinds haar invoering in 1997 beperkt toegepast vanwege capaciteitstekorten. Volgens de toelichting is daarvan thans geen sprake meer. Juist nu zou de Fokkensregeling derhalve optimaal effect kunnen hebben. Daarenboven is niet gebleken dat aan de bedoeling van de Fokkensregeling, namelijk zo spoedig mogelijke behandeling ten behoeve van de effectiviteit ervan, het terugdringen van het gevaar dat met de stoornis samenhangt en voorbereiding op de terugkeer in de maatschappij, in de praktijk niet is voldaan.
De Raad mist de duiding van een probleem ten aanzien van de ratio van de regeling.
Dit klemt temeer nu in de toelichting geen aandacht wordt besteed aan de mogelijke effecten van het voorstel op de rechtspraktijk. In de eerste plaats kan de afschaffing invloed hebben op het rechterlijk straftoemetingsbeleid. Niet ondenkbaar is dat de rechter de duur van de gevangenisstraf zal verlagen, indien hij van oordeel is dat de noodzakelijk geachte behandeling snel een aanvang dient te nemen.(zie noot 5) In de tweede plaats kan het voorstel leiden tot een toename van het aantal "berekenende weigeraars" onder de observandi.(zie noot 6) De RSJ voorziet tot slot dat de behandelduur van veroordeelden met een combinatievonnis verder zal oplopen als gevolg van de afschaffing van de Fokkensregeling.(zie noot 7)
De Raad merkt op dat alle adviesinstanties kritisch zijn over het voorstel.

b. Resocialisatieverlof en vergelding
In de toelichting wordt gesteld dat, indien een overplaatsing van een tbs-gestelde met combinatievonnis op basis van de Fokkensregeling heeft plaatsgevonden, tot aan de datum van vervroegde of voorwaardelijke invrijheidsstelling van de opgelegde vrijheidsstraf geen resocialisatieverlof kan worden verleend. Dit beperkt de behandeling die in het kader van de tbs wordt geboden, aldus de toelichting.(zie noot 8)
Dit kan de Raad niet goed plaatsen. Immers, ook als de Fokkensregeling wordt afgeschaft, kan de tbs-gestelde met een combinatievonnis geen resocialisatieverlof worden verleend tot aan de VI-datum. Dit ingevolge het Verloftoetsingskader ter beschikking gestelden en de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting.(zie noot 9)
Reeds ten tijde van de totstandkoming van de Fokkensregeling was bekend dat resocialisatieverlof pas in de laatste fase van de tenuitvoerlegging mogelijk is, welk gegeven niet aan de invoering van de regeling in de weg heeft gestaan, zoals ook de NVvR stelt.(zie noot 10) De RSJ wijst er bovendien op dat tbs-gestelden pas na een relatief lange behandelduur het eerste verlof toegekend krijgen.(zie noot 11)

De toelichting meldt voorts als argument dat onder de Fokkensregeling het vergeldingsdoel van de gevangenisstraf onvoldoende recht wordt gedaan, omdat daarbij sprake is van een onevenredig voordeel van langgestraften ten opzichte van kortgestraften. Opheffing van dit voordeel is volgens de toelichting een rechtvaardig en gewenst neveneffect van heroverweging van de regeling. De rechter laat immers door het opleggen van een lange gevangenisstraf en combinatie met tbs de geschoktheid van de samenleving meewegen. Daarbij speelt een rol dat door de langere gevangenisstraffen in combinatie met tbs door de toepassing van de Fokkensregeling, een grotere kloof ontstaat tussen de maatschappelijke opvatting over het vergeldingsdoel en de feitelijke executie van een gevangenisstraf. Dit wordt het meest gevoeld door de slachtoffers en nabestaanden, aldus de toelichting.

De Raad wijst er op dat vergelding ziet op de duur van de vrijheidsstraf en niet op de duur van de behandeling. Bij een combinatievonnis dient zowel bij de Fokkensregeling als bij de voorgestelde afschaffing daarvan in beginsel twee derde van de opgelegde vrijheidsstraf te worden geëxecuteerd alvorens de TBS-maatregel een aanvang neemt. De duur van de geëxecuteerde vrijheidsstraf en daarmee de vergelding veranderen derhalve niet. Het verschil is uitsluitend gelegen in het feit dat bij de Fokkensregeling betrokkene zijn vrijheidsstraf eerder dan na tweederde van de straf kan ondergaan in een FPC. De Raad wijst er op dat plaatsing in een FPC een vergaande vorm van vrijheidsbeneming is die door betrokkenen, mede omdat de duur van de tbs onzeker is, als zwaar wordt ervaren.(zie noot 12) Daarnaast is er onderzoek waaruit blijkt dat de gemiddelde duur van de tbs is gestegen van bijna 8 jaar tot circa 11 jaar.(zie noot 13) Ook aan dit onderzoeksgegeven zou bij de weging van maatschappelijke opvattingen gewicht moeten worden toegekend.
Het in de toelichting gebezigde argument dat langgestraften een relatief voordeel hebben ten opzichte van de kortgestraften bevreemdt de Raad. Bij bijvoorbeeld de vervroegde invrijheidsstelling speelt een dergelijk voordeel eveneens. Kern is dat het verschil in opgelegde straf verschil in aanvang van behandeling bij een combinatievonnis rechtvaardigt.

c. Penitentiair psychiatrische centra en stelselherziening forensische zorg
In de toelichting wordt gewezen op ontwikkelingen die zich sinds de invoering van de regeling hebben voorgedaan en die tot nieuwe inzichten leiden wat betreft de wenselijkheid van de Fokkensregeling. Genoemd worden de instelling van de penitentiair psychiatrische centra en de stelselherziening forensische zorg.
Met de oprichting van de penitentiair psychiatrische centra (PPC) bestaat de mogelijkheid van behandeling in detentiesituatie, aldus de toelichting. De plaatsing in een PPC geschiedt voor een jaar. De behandeling wordt gericht op stabilisatie, motivatie en de verbetering van de psychische toestand en het algeheel functioneren van de veroordeelde.(zie noot 14)
De Raad is er niet van overtuigd dat de behandeling in een PPC een adequaat alternatief is voor de behandeling in een FPC. De behandeling heeft slechts een facultatief karakter en is met name gericht op stabilisatie van de psychische toestand van betrokkene. Bovendien is de Raad er niet van overtuigd dat de termijn van een jaar - welke termijn volgens de toelichting slechts in uitzonderingsgevallen verlengd kan worden - voldoende is voor een optimale behandeling van een (langgestrafte) veroordeelde met een combinatievonnis. De RSJ, de NVvR en de GGZ Nederland betogen in hun adviezen dat de PPC geen adequaat alternatief vormen voor behandeling van tbs-gestelden. Het betreft immers psychiatrische patiënten (het merendeel met een persoonlijkheidsstoornis) die een hoog niveau van zorg behoeven.(zie noot 15) Ook in zijn advies over het wetsvoorstel forensische zorg heeft de Raad kritische kanttekeningen geplaatst bij het niveau van zorg dat in de PPC wordt geboden ten opzichte van de zorg in de FPC's.(zie noot 16)

In de toelichting wordt tevens als argument voor het afschaffen van de regeling aangevoerd dat de Fokkensregeling in de weg staat aan de stelselherziening van de forensische zorg. Het wetsvoorstel forensische zorg voorziet in een regeling voor de gehele forensische zorg. De tbs met dwangverpleging is een onderdeel van dat wetsvoorstel. Een aparte regeling voor dat onderdeel is strijdig met de beoogde uniformering, aldus de toelichting.
De Raad acht dit argument niet overtuigend. Het feit dat een onderdeel van de forensische zorg in een aparte regeling wordt ondergebracht, impliceert niet zonder meer dat daarmee de beoogde uniformering wordt belemmerd. Zoals de toelichting stelt, beoogt het wetsvoorstel Wet forensische zorg uniformering van het plaatsingsbeleid, in die zin dat met inachtneming van de strafrechtelijke titel op basis waarvan zorg noodzakelijk is, geplaatst wordt vanuit de zorgbehoefte van betrokkene en het beveiligingsniveau dat bij de strafrechtelijke titel en de beveiliging van de samenleving past. Niet valt in te zien waarom de Fokkensregeling, gelet op genoemde doelstelling, geen plaats in het voorgestelde stelsel zou kunnen krijgen.

d. Conclusie
Gelet op het geheel van de hiervoor gemaakte opmerkingen adviseert de Raad de voorgestelde afschaffing van de Fokkensregeling te heroverwegen.

2. De uitzonderingsgronden
Het bestaande artikel 43, derde lid, onder b en c, PM bepaalt dat plaatsing van veroordeelden op een eerder tijdstip dan nadat een derde van de gevangenisstraf ten uitvoer is gelegd, kan geschieden indien de noodzaak bestaat tot spoedige behandeling van de veroordeelde, respectievelijk het verblijf in de penitentiaire inrichting leidt tot ernstige gedragsproblemen van de veroordeelde.
De Raad constateert dat beide gronden in de voorgestelde regeling komen te vervallen. In plaats daarvan wordt een nieuwe uitzonderingsgrond geïntroduceerd, namelijk "dringende medische redenen" die kunnen noodzaken tot plaatsing op een eerder tijdstip.(zie noot 17) Deze wijzigingen worden niet toegelicht. Evenmin wordt uiteengezet wat de problemen in de praktijk zijn die maken dat de bestaande gronden niet meer adequaat zijn. Dit klemt te meer nu de nieuwe uitzonderingsgrond een niet onbelangrijke inperking lijkt van de bestaande gronden. De Raad wijst op het belang van eerdere plaatsing in een FPC van personen die (mede) door de detentiesituatie met ernstige gedragsproblemen kampen, of bij wie de noodzaak vaststaat van spoedige behandeling anders dan vanwege dringende medische redenen, nu de PPC niet in alle gevallen geschikt zullen zijn voor de opvang van personen met deze problematiek.
Gelet op het voorgaande is de Raad er niet van overtuigd dat beide bestaande gronden gemist kunnen worden en zonder meer door de voorgestelde uitzonderingsgrond kunnen worden vervangen.
De Raad adviseert de inperking van de gevallen waarin plaatsing van een veroordeelde eerder kan geschieden dan nadat twee derde van de gevangenisstraf ten uitvoer is gelegd nader te bezien.

3. Advies van het hoofd van de inrichting
Het ontwerpbesluit wijzigt artikel 41, tweede lid, van de PM, dat de terugplaatsing van een veroordeelde vanuit een FPC naar een penitentiaire inrichting betreft. Volgens de bestaande bepaling kan de minister beslissen dat het verblijf in de justitiële inrichting voor verpleging van ter beschikking gestelden wordt beëindigd "indien het hoofd van de inrichting tot plaatsing in een gevangenis adviseert". Een positief advies van het hoofd van de tbs-inrichting is hiervoor noodzakelijk, aldus de toelichting.
Het voorgestelde artikel 41, tweede lid, bepaalt uitsluitend dat het hoofd om advies wordt gevraagd. In de toelichting wordt in dit verband opgemerkt dat met de nieuwe formulering de beslissende taak van de minister en de adviserende taak van de hoofden van de inrichtingen duidelijker tot uitdrukking wordt gebracht.
Het is zonder meer juist dat de minister, gelet op zijn beslissingsbevoegdheid, kan afwijken van het advies van het hoofd van een inrichting. Wel hecht de Raad aan een zware weging van het advies, aangezien het hoofd van de inrichting degene is die zicht heeft op de persoon van de veroordeelde alsmede diens problematiek en in staat moet worden geacht in te schatten of de betrokkene voor terugplaatsing in aanmerking dient te komen.
De Raad adviseert de zwaarwegendheid van het advies van het hoofd van de inrichting in de tekst tot uitdrukking te brengen.

4. Overgangsrecht
Volgens de bepaling van overgangsrecht heeft het besluit geen gevolgen voor veroordeelden die op het tijdstip van inwerkingtreding reeds zijn geplaatst, nadat een derde van de opgelegde gevangenisstraf ten uitvoer is gelegd.
Er is niet voor gekozen de bestaande regelgeving van toepassing te laten blijven zijn op gedetineerden ten aanzien van wie op het moment van inwerkingtreding van het besluit het vonnis onherroepelijk is geworden dan wel veroordeelden die een derde van hun gevangenisstraf nog niet hebben ondergaan. De voorgestelde regeling heeft nadelige gevolgen voor de genoemde groepen veroordeelden, bij wie de rechter mogelijk bij het bepalen van de strafmaat wel met de Fokkensregeling rekening heeft gehouden. Daarnaast mochten de betrokkenen vertrouwen op de mogelijkheid van toepassing van de regeling op hen. Daar komt bij dat in afwachting van afschaffing van de Fokkensregeling geen nieuwe plaatsingsbeschikkingen zijn afgegeven(zie noot 18) en de overgangsregeling een beperkt aantal veroordeelden zal betreffen.
De Raad adviseert de overgangsbepaling nader te bezien.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 19 juli 2010

Dit besluit voorziet in enkele technische aanvullingen van het Reglement verpleging ter beschikking gestelden (Rvt) en in een wijziging van de Penitentiaire maatregel (Pm) in verband met de aanpassing van de bepaling inzake de plaatsing in een Forensisch Psychiatrisch Centrum van een veroordeelde met een combinatievonnis (zowel een gevangenisstraf als een maatregel van terbeschikkingstelling met verpleging van overheidswege).

1. Afschaffing van de Fokkensregeling

a. Probleemstelling
Naar aanleiding van de conclusie van de Raad van State dat hij een duiding van het probleem ten aanzien van de ratio van de regeling mist, merk ik het volgende op.
De ratio achter deze regeling is dat bij de oplegging van de maatregel van terbeschikkingstelling met verpleging van overheidswege (tbs), de noodzaak tot behandeling vaststaat en er derhalve niet te lang dient te worden gewacht met de aanvang van de behandeling. Ten tijde van de totstandkoming van de Fokkensregeling bestond de mogelijkheid van behandeling in een Penitentiaire inrichting nog niet. Die mogelijkheid is thans wel aanwezig, met de oprichting van de PPC’s. Hierdoor is sprake van een andere situatie. Thans kan in beginsel behandeling reeds in detentie plaatsvinden.
Ik verwacht nauwelijks effecten op het rechterlijk straftoemetingsbeleid. Dergelijke effecten hebben zich, naar ik thans kan waarnemen, ook niet voorgedaan na de wijziging van de wettelijke regeling van de vervroegde invrijheidsstelling in een voorwaardelijke vrijheidstelling. In dit verband hecht ik er aan om te wijzen op de mogelijkheid die is opgenomen voor de rechter om in zijn uitspraak een advies op te nemen omtrent het tijdstip waarop de terbeschikkingstelling met verpleging van overheidswege dient aan te vangen (artikel 37b, lid 2, van het Wetboek van Strafrecht). Aangezien de rechter langs deze weg zijn opvatting over het moment van plaatsing in de FPC tot uitdrukking kan brengen, is een substantieel effect op de toemeting van de straf erg onwaarschijnlijk. Verder zijn in de tijd dat de Fokkensregeling niet kon worden uitgevoerd door capaciteitstekorten, ook geen effecten voor de straftoemeting waargenomen. Ook wijs ik op het feit dat ook reeds ten tijde van de invoering van de Fokkensregeling veelal een lange gevangenisstraf werd opgelegd in combinatie met tbs met dwangverpleging (Kamerstukken II, 1995/1996, 24 256, 6).
Ook heb ik geen aanwijzingen dat het aantal weigerende observandi sterk zal toenemen. De redenen om medewerking aan een pro justitia rapportage te weigeren zijn daarvoor te divers. Daarbij komt dat medewerking aan een pro justitia rapportage geen voorwaarde is voor oplegging van een tbs met dwangverpleging. Niettemin erken ik de problematiek van de weigerende obervandi en zie ik het belang van het zoeken naar oplossingen hiervoor. De oplossing is voor mij echter niet gelegen in het heroverwegen van het afschaffen van de Fokkensregeling.

b. Resocialisatieverlof en vergelding
De Raad merkt terecht op dat ook bij afschaffing van de Fokkensregeling aan een tbs-gestelde met een combinatievonnis geen resocialisatieverlof kan worden verleend tot aan de datum van de voorwaardelijke invrijheidsstelling (VI-datum). Dit was inderdaad reeds bij de invoering van de Fokkensregeling bekend. Aan dit probleem kan nu echter niet meer voorbij gegaan worden, aangezien er thans een alternatief voorhanden is in de vorm van de PPC.
Verder brengt deze opmerking van de Raad mij ertoe om te wijzen op de uitzonderingen die in het besluit zijn opgenomen. Hiervoor is de mogelijkheid voor de rechter om in de uitspraak een advies te geven over het moment van plaatsing in een FPC reeds aan bod gekomen. Een uitzondering kan ook worden gemaakt ten aanzien van een jongere met een combinatievonnis, indien het voortduren van de detentie ernstige schade toebrengt aan zijn ontwikkeling. Verder kunnen dringende medische redenen aanleiding geven tot een eerdere plaatsing. Bij dringende medische redenen gaat het om een problematiek die zodanig ernstig is dat behandeling op een eerder tijdstip dient plaats te vinden. Aan de vaststelling van de aanwezigheid van dringende medische redenen ligt een medische beoordeling ten grondslag. Een verblijf in een instelling dient medisch verantwoord te zijn. Wel meen ik met de mogelijkheid van een behandeling in een PPC al goede mogelijkheden te bieden om de psychische toestand van gedetineerden te verbeteren. Bij zeer ernstige problemen zal dit onvoldoende soelaas bieden en kan de tbs met dwangverpleging nog voor de VI-datum worden gestart.
Aangaande het vergeldingsdoel merk ik het volgende op. Primair is voor mij van belang dat volgens de Fokkensregeling onderscheid wordt gemaakt tussen een gevangene met een combinatievonnis en een gevangene zonder combinatievonnis. Ten tijde van de invoering van de Fokkensregeling bestond de mogelijkheid om tijdens detentie een behandeling te bieden in een PPC nog niet. Dit beschouw ik als een zeer essentieel gegeven, dat het hier genoemde onderscheid niet langer rechtvaardigt.
De Raad verwijst naar de toenemende behandelduur van de tbs, waaraan bij de weging van de maatschappelijke opvattingen gewicht zou moeten worden toegekend. Ik zie hierin geen overweging die mij noopt tot heroverweging van de afschaffing van de Fokkensregeling. De toenemende behandelduur moet worden gezien in het licht van de versterkte nadruk die is komen te liggen op de maatschappelijke veiligheid, waarmee tegemoet wordt gekomen aan de wens vanuit de samenleving. Dit geldt evenzeer voor het opheffen van het onderscheid tussen veroordeelden met een combinatievonnis en veroordeelden zonder een combinatievonnis. Aangaande de weging van de maatschappelijke opvattingen en de overwegingen die ten grondslag liggen aan het advies van de Raad, verwijs ik verder naar hetgeen ik hierna bij de conclusie heb opgenomen.
Het argument dat langgestraften door de toepassing van de Fokkensregeling voordeel ondervinden boven kortgestraften, bevreemdt de Raad en hij merkt daarbij op dat hetzelfde zich voordoet bij de voorwaardelijke invrijheidsstelling.
De door mij in de toelichting genoemde onevenredige voordeel heeft betrekking heeft op veroordeelden die tevens tbs met dwangverpleging opgelegd hebben gekregen, waardoor de veiligheid van de samenleving in het geding is. Verder wordt het door slachtoffers van deze delicten als schrijnend ervaren dat juist personen die zich schuldig hebben gemaakt aan zeer ernstige feiten, reeds na ommekomst van eenderde van de gevangenisstraf in een FPC worden geplaatst.

c. Penitentiair psychiatrische centra en stelselherziening forensische zorg
De Raad is er niet van overtuigd dat de behandeling in een PPC een adequaat alternatief is voor de behandeling in de FPC. De PPC’s ontwikkelen zich volgens een groeimodel. In dit groeimodel wordt de behandeling steeds verder geoptimaliseerd. De behandeling is gericht op stabilisatie, motivatie en de verbetering van de psychische toestand. De geleverde verantwoorde zorg moet aan veld- en beroepsnormen voldoen en is gewaarborgd door een werkend kwaliteitssysteem. Daarbij zijn de Kwaliteitswet zorginstellingen, de Wet Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg, de Wet Geneeskundige Behandelovereenkomst en de Penitentiaire beginselenwet van toepassing. Hierbij worden eisen gesteld aan het leefklimaat, voldoende opgeleid personeel, werken met behandelplannen, dossiervoering, het dagprogramma en ketensamenwerking. De Inspectie voor de Gezondheidszorg houdt toezicht op de kwaliteit van zorg binnen de PPC’s. Met de Inspectie is afgesproken dat zij in 2010 de PPC’s bezoeken voor een eerste inspectie. Op deze wijze wordt beoogd om, conform het groeimodel, het zorgniveau binnen de PPC’s te waarborgen en verder te verhogen.
Zoals beschreven in het nader rapport bij het wetsvoorstel Forensische zorg (Kamerstukken II, 2009/2010, 32 398, 4) ligt de motie Van de Beeten (Kamerstukken I, 2003/2004, 28 979, E) en het rapport van de parlementaire onderzoekscommissie tbs (Kamerstukken II, 2005-2006, 30 250, 4-5)aan de PPC’s ten grondslag. In deze motie werd de regering gevraagd een oplossing te bieden voor de schaarste aan zorgvoorzieningen voor gedetineerden met complexe problematiek. De PPC’s hebben zich thans zodanig ontwikkeld dat ook aan personen met een combinatievonnis die voorheen op grond van de Fokkensregeling na ommekomst van eenderde van de straf werden geplaatst in een FPC, passende zorg kan worden geboden.
De Raad stelt dat bij een combinatievonnis zowel bij de Fokkensregeling als bij de voorgestelde afschaffing ervan in beginsel tweederde van de opgelegde vrijheidsstraf dient te worden geëxecuteerd, alvorens de tbs-maatregel een aanvang neemt. In reactie hierop wijs ik op het volgende. Bij een behandeling in een PPC staat de beveiliging meer voorop dan bij een behandeling in een FPC, waar resocialisatie voorop staat en waarbij het verlof een belangrijke plaats inneemt. Ook vanuit dat perpectief is voor personen wier vrijheidsstraf nog wordt geëxecuteerd, detentie de meest aangewezen verblijfplaats.

d. Conclusie
De Raad adviseert om de voorgestelde afschaffing van de Fokkensregeling te heroverwegen. Op grond van het voorgaande neem ik dit advies niet over. Dit betekent dat veroordeelden met een combinatievonnis in beginsel even lang in detentie verblijven dan veroordeelden zonder combinatievonnis.
In het kader hiervan wijs ik op een onderzoek dat is verricht naar de vraag of de psychische conditie van tbs-gestelden gedurende de gevangenisstraf verslechtert. Bij brief van 20 maart 2009 (Kamerstukken II, 2008-2009, 29452, 102) werd het onderzoeksrapport "Uitstel van behandeling?" aan de Tweede Kamer aangeboden. Op basis van het verrichte onderzoek waren geen eenduidige conclusies mogelijk ten aanzien van het effect van detentie op de psychische conditie en de motivatie van tbs-gestelden. Wel werd onder meer verondersteld dat detentie voorafgaand aan de tbs een negatief effect heeft op de motivatie voor een latere behandeling. Het is daarom wenselijk tijdens de detentiefase de juiste psychische zorg te bieden en deze zorg zo snel mogelijk na aanvang van detentie te starten. Door plaatsing in een Penitentiair Psychiatrisch Centrum (PPC) of door inkoop van zorg bij de GGz kan deze zorg worden geboden. Ik acht zorgcontinuïteit van wezenlijk belang, tijdens de detentiefase, tijdens de tbs en indien nodig na de tbs.
Naar aanleiding van het advies van de Raad en de overwegingen die hij hieraan ten grondslag legt, hecht ik eraan te benadrukken dat ik het als Minister van Justitie mijn verantwoordelijkheid acht, de grondslagen van het recht en de waardevolle instrumenten van ons rechtssysteem, zoals de terbeschikkingstelling, te versterken en toekomstbestendig te maken, rekening houdend met de mate waarin psychische stoornissen leiden tot gedragsproblemen. Ik meen dat de aangepaste regeling hieraan beantwoordt.

2. De uitzonderingsgronden
De Raad is er niet van overtuigd dat de beide bestaande gronden gemist kunnen worden en zonder meer door de voorgestelde uitzonderingsgrond kunnen worden vervangen.
Twee van de drie uitzonderingsgronden in het tweede lid van artikel 42 zijn ongewijzigd, te weten: de uitzondering ten aanzien van een jongere met een combinatievonnis, indien het voortduren van de detentie ernstige schade toebrengt aan zijn ontwikkeling en de mogelijkheid voor de rechter om in zijn uitspraak een advies te geven over het tijdstip van plaatsing in een FPC. De uitzonderingen genoemd in het huidige artikel 43, derde lid, onder b (de noodzaak tot een spoedige behandeling van de veroordeelde) en c (het verblijf in de penitentiaire inrichting, indien dit leidt tot ernstige gedragsproblemen van de veroordeelde), zijn samengevoegd in een nieuwe uitzonderingsgrond, namelijk: dringende medische redenen. Naar aanleiding van de vraag van de Raad om verduidelijking hieromtrent is de toelichting aangevuld.

3. Advies van het hoofd van de inrichting
De Raad adviseert de zwaarwegendheid van het advies van het hoofd van de inrichting in de tekst tot uitdrukking te brengen. Dit advies neem ik niet over. De mate van zwaarwegendheid van het advies is namelijk niet afhankelijk van de formulering van het voorgestelde artikel 41, tweede lid. Het is veeleer afhankelijk van de omstandigheden, de kwaliteit en onderbouwing van het advies.
4. Overgangsrecht
De Raad adviseert de overgangsbepaling nader te bezien. In de overgangsbepaling is geregeld dat het nieuwe artikel 42 niet van toepassing is op veroordeelden met een combinatievonnis die zijn geplaatst nadat eenderde van de opgelegde gevangenisstraf ten uitvoer is gelegd. Deze formulering brengt mee dat de feitelijke uitvoering van de plaatsing doorslaggevend is voor de toepassing van het overgangsrecht. Deze regeling is in overeenstemming met artikel 1 van het Wetboek van Strafrecht en artikel 7 EVRM. In deze artikelen is vastgelegd dat geen zwaardere straf mag worden opgelegd dan die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was. Het feit dat het hier niet gaat om de strafoplegging maar om tenuitvoerlegging, maakt een onmiddellijke werking van het besluit mogelijk. Deze onmiddellijke werking is in overeenstemming met de keuze van de Staatssecretaris van Justitie om geen nieuwe plaatsingsbeschikkingen af te geven conform de huidige Fokkensregeling tot aan het moment van inwerkingtreding van het onderhavige besluit (Kamerstukken II, 2009/2010, 29 452, 123). Het feit dat gedetineerden die psychische zorg behoeven in een PPC kunnen worden geplaatst, maakt dit mogelijk en een overgangsregeling zoals de Raad die voorstelt, overbodig.

Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Justitie

---

(1) Adviezen zijn uitgebracht door de Raad voor de Rechtspraak, het College van Procureurs-Generaal, de Nederlandse Orde van Advocaten, de Raad voor de Strafrechtstoepassing en jeugdbescherming, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en GGZ Nederland.
(2) Nota van Toelichting, paragraaf "Fokkensregeling".
(3) Advies RSJ, blz. 5 ; advies NVvR, blz. 3 en 5, advies GGZ Nederland, blz. 2.
(4) Advies CvPG's, blz. 2.
(5) Advies CvPG's, blz. 2, advies NVvR, blz. 3.
(6) Tot de groep weigeraars behoren, naast de genoemde categorie, observandi die vanwege hun ziektebeeld niet (voldoende) in staat zijn aan het onderzoek mee te werken. In 2008 ging het (totaal) om circa 50 procent. Aanhangsel bij Handelingen II 2009/10, nr. 162.
(7) Advies RSJ, blz. 5.
(8) Nota van toelichting, paragraaf "Fokkensregeling".
(9) "Verloftoetsingskader Ter beschikking gestelden" (februari 2009), paragraaf 2.2. Indien plaatsing van veroordeelden met een combinatievonnis voor verstrijken van tweederde deel van de gevangenisstraf geschiedt, kan geen aanvraag machtiging verlof worden ingediend voor ommekomst van de tweederde termijn. Artikel 14, eerste en derde lid, onder b, Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting (Stcrt. 1998, 247).
(10) In deze zin ook advies NVvR, blz. 2.
(11) Advies RSJ, blz. 5.
(12) Zie bijvoorbeeld Gerechtshof Amsterdam 19 november 2009, LJN BK3854.
(13) Rapport DJI "Toenemende verblijfsduur in de tbs. De ontwikkeling van de gemiddelde duur in de laatste 20 jaar" (januari 2009). In het rapport wordt tevens vermeld dat de duur van de maatregel voor tbs-gestelden, ingestroomd in recente jaren, hoogstwaarschijnlijk nog iets zal toenemen.
(14) Nota van toelichting, paragraaf "Fokkensregeling".
(15) Zie ook advies GGZ Nederland, blz. 2.
(16) De Raad merkte in dat advies (W03.09.0217) op dat het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (NIFP) in zijn advies vraagtekens plaatst bij de ontwikkeling van de PPC. Zo is het aantal uren psychiatrie dat thans is voorzien in de PPC uiterst summier en is het onmogelijk uitvoering te geven aan het equivalentiebeginsel, inhoudende dat de psychiatrische zorg binnen de justitiële inrichtingen zoveel mogelijk van hetzelfde niveau dient te zijn als de zorg in de GGZ.
(17) De gevallen genoemd in het voorgestelde artikel 42, tweede lid PM betreffen dringende medische redenen, leeftijd en ontwikkeling van betrokkene (jonger dan 23 jaar) en advies van de rechter die tbs heeft opgelegd omtrent het aanvangstijdstip van plaatsing.
(18) Kamerstukken II, 2009/10, 29 452, nr. 123 (Brief van de staatssecretaris van Justitie).

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (doc, 76 kB)