Voorstel van wet van het lid Rietkerk, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van een bepaling over de veiligheid, met memorie van toelichting.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 11 oktober 2001, heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Rietkerk, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van een bepaling over de veiligheid, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel beoogt de zorg voor de veiligheid van allen die zich in Nederland bevinden en van hun bezittingen als sociaal grondrecht in de Grondwet op te nemen. Ook wordt de wetgever opgedragen regels te stellen ter bevordering van de veiligheid.
Bij zijn beoordeling van het initiatiefvoorstel beziet de Raad van State allereerst of het opnemen van een bepaling als voorgesteld past in het systeem van de Grondwet, en meer in het bijzonder of veiligheid als sociaal grondrecht in de Grondwet vastgelegd dient te worden. Daarna gaat de Raad in op de volgens de toelichting in het tweede lid beoogde opdracht aan de wetgever om een wet op de openbare orde en veiligheid tot stand te brengen.

1. Vooropgesteld kan worden dat de algemene zorg voor de veiligheid inherent is aan - en een "raison d'être" vormt van - de moderne rechtsstaat. Het is eigen aan de staat, zoals wij die sinds enkele eeuwen kennen, om voor de algemene veiligheid te zorgen en daarvoor instituties van overheidswege in het leven te roepen. Dit geldt zowel voor de interne veiligheid als de externe. Bij de zorg voor veiligheid is de vraag naar de aanwezigheid van een overheidstaak niet aan de orde: die taak is gegeven met het bestaan van de staat. Het gaat evenmin om een verworvenheid van de sociale rechtsstaat. Ook ten tijde van de zogenaamde nachtwakersstaat bekommerde de overheid zich om de veiligheid.

2. De sociale grondrechten zoals wij die in onze Grondwet kennen, onderscheiden zich op twee manieren van een algemeen veiligheidsrecht. Vooreerst door het feit dat het om specifieke taakstellingen gaat, zoals de zorg voor werkgelegenheid (artikel 19), voor bestaanszekerheid en spreiding van welvaart (artikel 20), bewoonbaarheid en leefmilieu (artikel 21), volksgezondheid (artikel 22) en onderwijs (artikel 23). Bepaalde veiligheidselementen komen daarbij soms ook naar voren. Daarnaast is een onderscheid gelegen in het feit dat sociale grondrechten verworvenheden zijn van de sociale rechtsstaat; vaak zijn zij het product van omstreden kwesties die na verloop van tijd geleid hebben tot erkenning als grondrecht. De totstandkomingsgeschiedenis van de Grondwet 1983 laat dit duidelijk zien.

Concluderend meent de Raad dat een sociaal grondrecht inzake veiligheid als voorgesteld niet goed zou passen bij de systematiek van onze Grondwet en zich onderscheidt van de specificiteit van onze sociale grondrechten

3. Het tweede lid van het voorstel beoogt volgens de toelichting - de tekst van de bepaling dwingt er niet toe - in het bijzonder de totstandkoming van een soort algemene wet op de openbare orde en veiligheid. De Raad acht dit een hooggestemde doelstelling. De zorg van de overheid voor een veilige samenleving als algemeen gewaardeerd goed, hangt niet alleen af van wettelijke regeling. Moet men in het algemeen al geen te hoge verwachtingen koesteren van de directe effecten van algemene wetten, in het bijzonder op het terrein van de veiligheid zal het beoogde doel allereerst bereikt moeten worden met andere middelen dan nieuwe wetgeving, zoals door feitelijk handelen ter uitvoering van reeds bestaande wetten en door betrokkenheid van burgers . De huidige wetgeving is reeds doordrenkt van veiligheidsregels. Deze regelingen zijn, in verband met het specialiteitsbeginsel, steeds gerelateerd aan die taken welke een bijzonder object van overheidszorg tot doel hebben. Een algemene wet op de openbare orde en veiligheid zou als het ware een parapluregeling moeten geven en dienen af te palen hoe ze zich zou verhouden tot al die bijzondere wetten. Ook zou, getuige de toelichting bij het voorstel, de bevoegdhedenregeling in onder andere de Politiewet 1993 en de Gemeentewet, daarin een plaats verdienen. Een dergelijke operatie zou, zo al te verwezenlijken, op de wetgever een grote last leggen, terwijl het nut daarvan betwijfeld kan worden. Juist de meer specifieke aspecten, zoals rampbestrijding, verkeersveiligheid, veiligheid van machines en dergelijke, vragen aandacht en blijken ook in toenemende mate aan regelingen onderworpen te zijn. Een algemene wet kan daarvoor niet in de plaats treden. Evenmin valt te verwachten dat een Wet op de openbare orde en veiligheid een zodanig algemeen kader kan geven dat zij een betere ordening in al die uiteenlopende regelingen zal realiseren.
Ook voor decentrale wetgevers zou de totstandkoming van zulk een algemene veiligheidswet ingrijpende gevolgen teweegbrengen. In zeer veel provinciale en gemeentelijke verordeningen, in het bijzonder in de algemene plaatselijke verordeningen, treft men bepalingen aan welke op bepaalde veiligheidsaspecten zien en ter handhaving van de openbare orde zijn vastgelegd. Een algemene wet op de openbare orde en veiligheid zou ertoe nopen - als zo een wet er komt - dat die autonome regelingen aangepast of herzien zouden moeten worden, gelet op artikel 119 van de Provinciewet en artikel 122 van de Gemeentewet, die voorschrijven dat die verordeningen van rechtswege vervallen als een wet in hun onderwerp voorziet.

4. De Raad vraagt zich af of de voorgestelde bepaling, gelet op hetgeen de voorsteller er volgens de toelichting mee beoogt, nodig is en effectief kan zijn.

De Vice-President van de Raad van State

---

Reactie (op het advies) van de indiener van 27 mei 2008

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Hierbij deel ik u mede dat ik het wetsvoorstel intrek.

Zoals reeds aangegeven in de initiatiefnota Alles van waarde is weerbaar; vrijheid is een verantwoordelijkheid (kamerstuk 30 449 nr. 1) acht ik het wenselijk een aanvulling van de Grondwet met een nieuw grondrecht veiligheid niet zelfstandig te bezien, maar te betrekken bij een eventuele aanpassing van de Grondwet.

Ook het advies van de Raad van State geeft er aanleiding toe dit voorstel niet als zelfstandig wetsvoorstel voort te zetten. Dit advies wordt openbaar gemaakt door ter inzage legging bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

De indiener
Van Haersma Buma