Voorstel van wet met memorie van toelichting, houdende regels inzake stankemissie uit tot veehouderijen behorende dierenverblijven en mestverwerkinginstallaties (Wet stank en veehouderij).

Bij Kabinetsmissive van 28 juni 2002, no.02.003018, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, mede namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting, houdende regels inzake stankemissie uit tot veehouderijen behorende dierenverblijven en mestverwerkinginstallaties (Wet stank en veehouderij).

Het wetsvoorstel schept in aanvulling op de Wet milieubeheer (Wm) een algemeen beoordelingskader voor van veehouderijen afkomstige stank voor geheel Nederland, met bijzondere bepalingen voor gebieden die op grond van de Reconstructiewet concentratiegebieden als landbouwontwikkelingsgebied, verwevingsgebied of extensiveringsgebied met het primaat natuur (hierna ook: reconstructiegebied) zijn aangewezen. Het bevat een regeling van de gevallen waarin een milieuvergunning in verband met het aspect stank wel of niet kan worden verleend. Het wetsvoorstel is een vervolg op en komt - wat betreft de reconstructiegebieden - in de plaats van een eerdere stankwet voor reconstructiegebieden, de Wet stankemissie veehouderijen in landbouwontwikkelingsgebieden. Voor de overige gebieden in Nederland vervangt het de gehanteerde richtlijnen van de Brochure Veehouderij en Hinderwet 1985 en de Richtlijn Veehouderij en Stankhinder 1996. Dit voorstel geeft de Raad van State aanleiding tot het maken van enige opmerkingen. In verband daarmee zal in ieder geval de memorie van toelichting moeten worden aangevuld.

1. Verhouding tot de IPPC-richtlijn

In het verlengde van zijn advies van 12 maart 2001 over het voorstel dat heeft geleid tot Wet stankemissie veehouderijen in landbouwontwikkelingsgebieden(zie noot 1) en zijn advies van 5 april 2002 over het voorstel tot wijziging van die wet(zie noot 2) merkt de Raad op dat de in het wetsvoorstel gekozen aanpak van de stankproblematiek in overeenstemming zal dienen te zijn met de IPPC-richtlijn.(zie noot 3) De IPPC-richtlijn is onder meer van toepassing op installaties (waaronder inrichtingen) voor intensieve pluimvee- of varkenshouderij met meer dan 40.000 plaatsen voor pluimvee; 2.000 plaatsen voor mestvarkens (van meer dan 30 kg); of 750 plaatsen voor zeugen (categorie 6.6 van de bijlage). De IPPC-richtlijn schrijft voor dat bij het verlenen

van een milieuvergunning de effecten van de inrichting op de directe omgeving in beschouwing moeten worden genomen (artikelen 3 en 9, in het bijzonder het tweede en vierde lid). Ook moet de vergunning emissiegrenswaarden, gelijkwaardige parameters of technische maatregelen bevatten, gebaseerd op de "beste beschikbare technieken" en met inachtneming van de technische kenmerken, de geografische ligging van de betrokken installatie en de plaatselijke milieuomstandigheden (artikel 9, vierde lid). Artikel 9, achtste lid, van de IPPC-richtlijn laat toe dat voor bijzondere categorieën bijzondere verplichtingen worden vastgesteld in dwingende algemene voorschriften in plaats van in individuele vergunningsvoorwaarden. Maar dan moet "een geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel gewaarborgd zijn". De vergunning moet worden geweigerd wanneer met vergunningsvoorwaarden niet kan worden gegarandeerd dat aan de eisen van deze richtlijn kan worden voldaan (artikel 8). De opzet van de IPPC-richtlijn brengt mee dat ook bij een regeling van de weigeringsgronden in de wet een besluit op de vergunningsaanvraag langs de lijnen van artikel 9, vierde lid, moet kunnen worden gemotiveerd.

Nu wordt een algemene regeling bij wet voorgesteld, waarin de beperkte opzet, namelijk een kader scheppen voor de weigering van een vergunning, en de systematiek van indeling in categorieën voor stank gevoelige objecten met stankcirkels voor veehouderijen, de afstandsnormering, zijn gehandhaafd. Het onderscheid tussen de categorieën is, zoals aan het slot van paragraaf 6.1 van de memorie van toelichting wordt uitgelegd, minder gebaseerd op de beleving van stank door bewoners van stankgevoelige objecten dan wel op de stankhinder die de bewoners worden geacht te accepteren, gelet op de kenmerken van het gebied waar de objecten zijn gelegen. Aldus is afgestapt van een eerder aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal voorgesteld(zie noot 4) beoordelingskader met een aangepaste cumulatiemethodiek, dat naar aanleiding van een "hinderbelevingsonderzoek" was opgesteld (inleiding van hoofdstuk 6 en paragraaf 6.1 van de memorie van toelichting). Evenals in de geldende wet is er een soepele regeling voor de oprichting en uitbreiding van veehouderijen binnen drie soorten reconstructiegebieden: de zogenaamde landbouwontwikkelingsgebieden, verwevingsgebieden en extensiveringsgebieden met primaat natuur. Evenals bij de laatste wijziging van de geldende wet is ervan afgezien om de cumulatieve effecten van stankhinder bij die vergunningverlening te betrekken. In de geldende wet is de regeling voor het vaststellen van cumulatie nog doorgeschoven naar een ministeriële regeling.

In het licht van het vorenstaande maakt de Raad in aansluiting op zijn eerdere advisering betreffende de toepassing van de IPPC-richtlijn de volgende opmerkingen over de motivering van de opzet van het wetsvoorstel en van de daarin gemaakte keuzes.

a. De landelijke afstandsnormering
De voorgestelde afstandsnormen zullen in overeenstemming moeten zijn met de uit de IPPC-richtlijn bij de vergunningverlening voortvloeiende eisen. De motivering van de afstandsnormen in de memorie van toelichting zal daarop dienen te zijn afgestemd. Dat klemt temeer nu, volgens paragraaf 6.1 van de toelichting, het aanhouden van een bepaalde afstand tussen inrichting en gevoelig object op dit moment een belangrijker instrument is om stankhinder tegen te gaan dan de inzet van de techniek om de stankemissie zelf tegen te gaan omdat de daarvoor benodigde geurreductietechnieken nog niet zijn ontwikkeld.

De enkele mededeling in de toelichting dat de afstandsnormering voor geheel Nederland is overgenomen uit de Brochure van 1985 (paragraaf 6.1) geeft vorenbedoelde motivering niet. Omdat de IPPC-richtlijn van latere datum is dan de in die brochure vervatte richtlijnen, is op zijn minst een toetsing van die richtlijnen (van die brochure), hoe beproefd zij volgens de toelichting in de praktijk ook mogen zijn, aan de IPPC-richtlijn noodzakelijk. In dit verband klemt ook dat er volgens de toelichting op artikel 1, tweede en derde lid, een diffuse grens is tussen de categorieën voor stank gevoelige objecten die voor de afstandsnormering worden gehanteerd. Die onbepaaldheid kan in de praktijk aanleiding geven tot vragen met betrekking tot de juistheid van de omgevingstoets en veel beroepen tegen besluiten op vergunningsaanvragen.

b. De afwijkende afstandsnormering voor de reconstructiegebieden
Voor de reconstructiegebieden geldt een afwijkende afstandsnormering. In paragraaf 6.1 van de memorie van toelichting wordt uiteengezet dat toepassing van de landelijke afstandsnormering in deze gebieden niet opportuun is vanwege de daaruit voortvloeiende extra claim op de beperkt beschikbare ruimte, in de vorm van ruimere stankcirkels. De uit de geldende wet overgenomen soepeler normstelling (volgens de Richtlijn 1996) voor deze gebieden wordt aanvaardbaar geacht, omdat uitvoering van de reconstructie extra mogelijkheden biedt om stankhinder tegen te gaan. Dit saneringsargument wordt herhaald in paragraaf 7, waarin expliciet op de verhouding tot de IPPC-richtlijn wordt ingegaan. De Raad merkt hierover op dat op zichzelf een keuze van gebieden waar meer dan elders stank zal moeten worden geaccepteerd in verband met de geografische ligging en milieuomstandigheden, niet onverenigbaar met de IPPC-richtlijn hoeft te zijn. Considerans 18 van de IPPC-richtlijn gaat ook uit van een beoordelingsruimte van de lidstaten om te bepalen hoe in voorkomend geval rekening kan worden gehouden met de technische kenmerken en de geografische ligging van de betrokken installatie, alsmede met de plaatselijke milieuomstandigheden. Naar de mening van het college zal de selectie van de gebieden met een soepeler stankregime dan wel volgens een consistente toepassing van deze criteria moeten hebben plaatsgevonden. In paragraaf 7 van de memorie van toelichting worden de dynamiek van de veehouderij en het ruimtelijk beleid dat is gericht op sanering als argumenten voor de soepelere afstandsnormering in die gebieden aangevoerd. Het moet niet uitgesloten worden geacht dat zich buiten de genoemde reconstructiegebieden  vergelijkbare situaties zouden kunnen voordoen.

c. Cumulatieve effecten
In de memorie van toelichting wordt een aantal praktische argumenten aangevoerd om bij de vergunningverlening te abstraheren van cumulatieve effecten. In de eerste plaats omdat uit een onderzoek in vijf gemeenten buiten de reconstructiegebieden is gebleken dat "toepassing van cumulatie" slechts in geringe mate leidt tot een toename van het aantal als overbelast te beschouwen situaties. Verder omdat door middel van een verdere detaillering van de beoordelingsmethodiek weliswaar in beginsel wel een betere aansluiting van de cumulatiebeoordeling op de individuele praktijksituaties kan worden gerealiseerd, maar het bevoegd gezag in dat geval te maken zou krijgen met een complexe en te gedetailleerde beoordeling.(zie noot 5) Deze redenen van opportuniteit zijn niet terug te voeren tot een differentiatie van emissiegrenswaarden naar technische kenmerken, geografische ligging of plaatselijke milieuomstandigheden van de betrokken installaties, zoals voorgeschreven in artikel 9, vierde lid, van de IPPC-richtlijn. Weliswaar bepaalt de laatste alinea van het derde lid van dat artikel dat bij het vaststellen van emissiegrenswaarden voor de in rubriek 6.6 van bijlage 1 bedoelde intensieve veehouderijen rekening wordt gehouden met de aan die categorieën installaties aangepaste regelingen, maar deze kunnen naar de mening van de Raad alleen uitvoeringstechnische aspecten betreffen en niet leiden tot een beperking van de milieutoets zelf

De hiervoor onder a, b en c gemaakte opmerkingen brengen de Raad tot de conclusie dat de in het wetsvoorstel voorgestelde afstandsnormering, met soepelere regeling voor de vergunningverlening in de reconstructiegebieden, en het achterwege laten van een regeling voor de beoordeling van de cumulatie van stank aan de hand van de in die opmerkingen gesignaleerde vragen nader zullen moeten worden verantwoord in het licht van de IPPC-richtlijn. Daarbij zou ook het eerder aan de Tweede Kamer voorgestelde beoordelingskader(zie noot 6), waarvan in dit wetsvoorstel uitdrukkelijk wordt afgeweken, moeten worden betrokken. De Raad adviseert ten minste de toelichting in deze zin aan te vullen.

2. Verhouding tot de regeling voor het intrekken van een vergunning

In artikel 4, derde lid, is de afstand tussen de veehouderij en voor stank gevoelige objecten vastgelegd waarbinnen in reconstructiegebieden geen uitbreiding van een veehouderij is toegestaan, ook als er geen toename is van het aantal mestvarkeneenheden. Die afstand bedraagt 50 meter of, indien de afstand tot een stank gevoelig object groter is, de helft van de ingevolge artikel 3 toegestane afstand (er staat abusievelijk: eerste lid). In de toelichting op artikel 4 wordt opgemerkt dat bij een dergelijke situatie sprake is van een ontoelaatbare situatie als bedoeld in artikel 8.25, eerste lid, onder a, Wm. Artikel 8.25 Wm regelt de intrekking van een vergunning. In aansluiting op punt 7b van zijn eerdergenoemd advies over het wetsvoorstel stankemissie veehouderijen in landbouwontwikkelings- en verwevingsgebieden (zoals destijds aanhangig gemaakt) merkt de Raad hierover het volgende op. Indien de wetgever van oordeel zou zijn dat artikel 8.25 Wm in deze situaties van toepassing is en daarmee aangeeft dat in deze situaties niet alleen uitbreiding niet mag maar ook het intrekken van bestaande vergunningen in de rede ligt, zal zulks uitdrukkelijk in de wet moeten worden geregeld en kan er niet mee worden volstaan dit terloops in de toelichting op te merken. Daarom adviseert de Raad, evenals in zijn vorige advies, om de verwijzing in de toelichting op artikel 4 naar artikel 8.25 Wm te schrappen.

3. Administratieve lasten

In zijn advies van 4 april 2002 heeft het Adviescollege administratieve lasten onder meer geadviseerd het wetsvoorstel met het oog op de administratieve lasten af te stemmen met andere wet- en regelgeving zoals die met betrekking tot de emissie van ammoniak en dierenwelzijn. In hoofdstuk 9 van de memorie van toelichting, waarin dit advies aan de orde komt, wordt op dit onderdeel van het advies niet ingegaan. De Raad adviseert dit alsnog te doen.

4. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State


Bijlage bij het advies van de Raad van State van 27 september 2002, no.W08.02.0276/V, met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft.

- In artikel 4, derde lid, "overeenkomstig het eerste lid" vervangen door: overeenkomstig artikel 3.


Nader rapport (reactie op het advies) van 22 oktober 2007

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met zijn advies rekening zal zijn gehouden. Naar aanleiding van het advies van de Raad merk ik het volgende op.

De afgelopen jaren heeft veelvuldig overleg plaatsgevonden met de Tweede Kamer over de manier waarop de problematiek van de stank zou moeten worden aangepakt. Hierbij werd duidelijk dat een andere aanpak dan zoals voorgestaan in het voorstel van wet houdende regels inzake stankemissie uit tot veehouderijen behorende dierenverblijven en mestverwerkinginstallaties (Wet stank en veehouderij) aangewezen zou zijn. Daarom is uiteindelijk geopteerd voor een andere benadering die heeft geresulteerd in de huidige Wet geurhinder en veehouderij (Stb. 2006, 531). De consequentie van die wet is dat het niet meer opportuun is het voorstel voor een Wet stank en veehouderij bij de Tweede Kamer in te dienen. In het kader van de adviesaanvraag aan de Raad van State voor het toenmalige wetsvoorstel geurhinder en veehouderij was dit ook al aangegeven.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U verzoeken goed te vinden dat het advies van de Raad van State buiten verdere behandeling wordt gelaten en dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Raad van State en het voorstel van wet en de daarbij behorende memorie van toelichting zoals deze aan de Raad van State zijn voorgelegd openbaar wordt gemaakt.

De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer


Voetnoten
(1) Advies van 12 maart 2001, Kamerstukken II 2000/01, 27 835, A.
(2) Kamerstukken II 2001/02, 28 332, A.
(3) Richtlijn nr.96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PbEG L 257).
(4) Brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 1 augustus 2001, Kamerstukken II 2000/01, 24 445, nr.64.
(5) Paragraaf 6.2 van de memorie van toelichting.
(6) Zie noot 4.