Voorstel van rijkswet met memorie van toelichting tot uitvoering van het Statuut van het Internationaal Strafhof met betrekking tot de samenwerking met en bijstand aan het Internationaal Strafhof en de tenuitvoerlegging van zijn vonnissen (Uitvoeringswet Internationaal Strafhof).

Bij Kabinetsmissive van 6 juli 2001, no.01.003323, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van rijkswet met memorie van toelichting tot uitvoering van het Statuut van het Internationaal Strafhof met betrekking tot de samenwerking met en bijstand aan het Internationaal Strafhof en de tenuitvoerlegging van zijn vonnissen (Uitvoeringswet Internationaal Strafhof).

Op 5 juli 2001 is tot stand gekomen de rijkswet tot goedkeuring van het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof (Statuut).(zie noot 1) Het nu voorliggende voorstel bevat de noodzakelijke uitvoeringsregels voor het Statuut op Koninkrijksniveau. Het gaat allereerst om onderwerpen die het Koninkrijk als lidstaat bij het Strafhof dient te regelen: de overlevering van verdachten of veroordeelden aan het Strafhof, de "kleine" rechtshulp ten behoeve van het Strafhof, en de tenuitvoerlegging van straffen. Daarnaast bevat het voorstel regels die verband houden met de positie van Nederland als gastland van het Strafhof. Tegelijk met dit voorstel is een voorstel tot aanpassing van enkele Nederlandse wetten aanhangig gemaakt.(zie noot 2) Is het Strafhof eenmaal tot stand gekomen, dan zal nog een zetelverdrag met Nederland worden gesloten.
De Raad van State van het Koninkrijk maakt naar aanleiding van het voorstel een algemene opmerking betreffende de gefaseerde implementatie van het Statuut en voorts een aantal opmerkingen, die vooral betrekking hebben op de uitvoering van het Statuut in de Nederlandse Antillen en Aruba en op de bevoegdheid die de landen van het Koninkrijk volgens het wetsvoorstel zouden krijgen om beslissingen van het Strafhof te toetsen. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen.

1. Gefaseerde implementatie
De regering heeft gekozen voor een gefaseerd implementatietraject met betrekking tot het Statuut. Dit heeft het grote nadeel dat daarmee de implementatie weinig overzichtelijk is. Indien onderdelen van de implementatie niet in werking zijn getreden op het moment dat het Statuut in werking treedt, ontstaat bovendien het gevaar dat het Koninkrijk niet ten volle aan zijn uit het Statuut voortvloeiende verplichtingen kan voldoen. Dat geldt in het bijzonder ten aanzien van de delictsomschrijving en strafbaarstelling van de in het Statuut gedefinieerde delicten en de vestiging van extraterritoriale rechtsmacht ten aanzien van die delicten. Geschiedt dit niet tijdig in de regelgeving van Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba, dan moet worden gevreesd dat het Koninkrijk ingevolge het legaliteitsbeginsel geen recht kan doen aan het uit het Statuut voortvloeiende subsidiariteitsbeginsel. De Raad verwijst in dat verband naar het arrest van de Hoge Raad van 18 september 2001, nr.00749/01(zie noot 3) inzake de strafvervolging ter zake van de verdenking van foltering in Nederland van Bouterse.
Evenzo dienen tijdig de relevante opsporings- en rechtshulpbevoegdheden wettelijk te worden geregeld. Voorzover de uitoefening van deze bevoegdheden een vrijheidsontneming met zich brengt, dienen zij ingevolge artikel 5 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden immers een wettelijke basis te hebben. Naar het oordeel van de Raad kunnen de uit het Statuut voortvloeiende verdragsverplichtingen zelf niet deze basis vormen.
De Raad beveelt aan in de toelichting op deze bezwaren van de gefaseerde implementatie in te gaan en aan te geven op welke wijze tijdige implementatie is verzekerd.

2. Aanpassing van Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse regelgeving
In artikel 1a is bepaald dat, als het Strafhof een verzoek richt tot de autoriteiten van de Nederlandse Antillen of die van Aruba, in afwijking van de hoofdstukken 2, 3 en 4 van de wet, het Nederlands-Antilliaanse of het Arubaanse Uitleveringsbesluit en het Wetboek van Strafvordering van de Nederlandse Antillen of dat van Aruba van overeenkomstige toepassing zijn, behoudens strijd met het Statuut van het Internationale Strafhof. Deze laatste clausulering houdt, blijkens de toelichting,verband met het feit dat de klassieke gronden om uitlevering aan een andere staat te weigeren, niet of slechts zeer beperkt gelden bij de overlevering aan het Strafhof.(zie noot 4)Het is algemene praktijk dat interne regelingen die onverenigbaar zijn met bepalingen van een goed te keuren verdrag, inhoudelijk aan het verdrag worden aangepast, zodat het orgaan dat de regels vaststelt zelf kan beslissen of bestaande regels in strijd zijn met het verdrag en hoe die eventuele strijdigheid moet worden opgelost. Dit met het oog op de rechtszekerheid en ter voorkoming van onnodige werklast voor de rechter.(zie noot 5) Er dient dan ook te worden voorzien in afstemming van Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse regelgeving op het Statuut van het Strafhof. Het gaat er dan in ieder geval om dat de klassieke weigeringsgronden uit het uitleveringsrecht niet van toepassing dienen te zijn.

3. Wie beslist: de rechtbank of het Strafhof?
Op verzoek van het Strafhof kunnen personen aan het Strafhof worden overgeleverd met het oog op hun vervolging en berechting, of met het oog op de tenuitvoerlegging van een door het Strafhof opgelegde gevangenisstraf. Het Statuut kent een aantal weigeringsgronden die de aangezochte staat kan inroepen, maar heeft als uitgangspunt dat, als geen van de weigeringsgronden zich voordoet, het verzoek moet worden gehonoreerd.(zie noot 6)
Het wetsvoorstel geeft de rechtbank de bevoegdheid het verzoek om overlevering ontoelaatbaar te verklaren indien naar haar oordeel:
- de voorgeleide persoon niet degene is wiens overlevering is gevraagd,
- de opgeëiste persoon heeft aangetoond niet schuldig te zijn,
- het Strafhof kennelijk geen rechtsmacht heeft, of
- de zaak voor het Strafhof kennelijk niet ontvankelijk is.(zie noot 7)
Voordat het zover komt zal eerst consultatie plaatsvinden tussen het Strafhof en de Minister van Justitie, zodat het Strafhof eventuele onjuistheden in het verzoek kan corrigeren.(zie noot 8)
Met de eerste weigeringsgrond kan worden ingestemd: als een ander dan de opgeëiste persoon zou worden overgeleverd, zou geen gevolg worden gegeven aan het verzoek van het Strafhof. Ten aanzien van de drie andere weigeringsgronden ligt dat anders. In de toelichting wordt met zoveel woorden onderkend dat het Statuut geen ruimte biedt voor ontoelaatbaarverklaring op deze gronden; er wordt zelfs gewezen op artikel 119 van het Statuut, dat inhoudt dat elk geschil met betrekking tot de rechterlijke taken van het Hof beslecht wordt door het Hof. Niettemin meent de regering dat er ruimte is voor weigering van de overlevering op de genoemde gronden.(zie noot 9)
Dit standpunt verdraagt zich niet met de verplichtingen die het Koninkrijk conform artikel 92 van de Grondwet in deel 9 van het Statuut is aangegaan. Bovendien gaat daarvan een verkeerd signaal uit naar andere staten, zeker nu Nederland het gastland voor het Strafhof is.
Ten aanzien van de derde en vierde weigeringsgrond is verder van belang dat het Statuut als uitgangspunt heeft dat het Strafhof beslist over zijn eigen bevoegdheid (beschikt over Kompetenz-Kompetenz); ook dit wordt in de toelichting onderkend.(zie noot 10) Het Statuut kent dan ook een procedure voor het Strafhof om vast te stellen of een zaak bij het Hof ontvankelijk is en het Hof bevoegd is, een procedure die uiteindelijk eindigt in een beslissing van het Strafhof zelf.(zie noot 11) Dit laat geen ruimte voor een nationaal oordeel.
Het wetsvoorstel dient dan ook niet te voorzien in de drie hiervoor besproken weigeringsgronden.
Gelet op het voorgaande adviseert de Raad artikel 24, eerste lid, onderdelen b tot en met d van het wetsvoorstel te schrappen. In verband daarmee beveelt het college tevens aan artikel 23, derde lid, achterwege te laten.

4. Specialiteitsbeginsel

Artikel 101 van het Statuut regelt het specialiteitsbeginsel. Het Strafhof mag iemand die aan het Hof is overgedragen alleen berechten ten aanzien van de feiten waarvoor hij is overgeleverd. Het Strafhof kan echter de aangezochte staat verzoeken om afstand van dit vereiste te doen; de aangezochte staat dient te streven naar het doen van afstand (in de Engelse tekst: "should endeavour to do so").
Deze bepaling is in hoofdzaak uitgewerkt in artikel 11 van het wetsvoorstel. Over dat artikel kunnen de volgende opmerkingen worden gemaakt.

a. Artikel 11 bepaalt dat de Minister van Justitie het Strafhof toestemming kan geven om de overgeleverde persoon te vervolgen voor andere feiten dan waarvoor zijn overlevering is verzocht "ten behoeve van de berechting door het Strafhof van strafbare feiten die binnen de rechtsmacht van het Strafhof vallen". De tussen aanhalingstekens geplaatste woorden geven de minister de bevoegdheid om bij zijn besluit te beoordelen of het Strafhof rechtsmacht heeft. Zoals hiervoor (punt 1) opgemerkt laat het Statuut geen ruimte voor een nationaal oordeel over de vraag of het Strafhof bevoegd is. De slotzin van artikel 11, eerste lid, dient daarom te worden geschrapt.

b. Het vereiste in het Statuut dat de aangezochte staat dient te streven naar het doen van afstand komt onvoldoende tot uitdrukking in het wetsvoorstel. Het verdient aanbeveling het artikel aan te vullen, bijvoorbeeld door als hoofdregel neer te leggen dat de minister toestemming verleent, met specifiek omschreven uitzonderingen.

Verstrekking van gegevens uit politieregisters

5. Bepaald wordt dat uit een politieregister, ook zonder een daartoe strekkend verzoek van het Strafhof, gegevens aan het Strafhof kunnen worden verstrekt. De verstrekking vindt plaats door tussenkomst van het Korps landelijke politiediensten overeenkomstig door de Minister van Justitie gegeven aanwijzingen.(zie noot 12)
Met de algemene strekking van deze bepaling kan worden ingestemd, maar over de uitwerking kunnen drie opmerkingen worden gemaakt.

a. De bepaling maakt niet duidelijk op wiens initiatief de verstrekking kan plaatsvinden, en wie de gegevens uiteindelijk verstrekt. Dit is van belang omdat de verstrekking van persoonsgegevens duidelijk geregeld moet zijn, en omdat er veel verschillende politieregisters zijn, die in beheer zijn bij verschillende politiediensten. Het verdient aanbeveling de bepaling nauwkeuriger te formuleren.

b. De Wet politieregisters is niet op dit wetsvoorstel afgestemd. In artikel 18 van die wet is wel sprake van verstrekking van gegevens uit een politieregister aan politie-autoriteiten in andere landen, maar niet van verstrekking aan internationale strafrechtelijke organen, zoals het Internationale Strafhof. Het verdient aanbeveling hierin te voorzien, bij voorkeur in de aanpassingswet, die eveneens bij de Raad van State aanhangig is.(zie noot 13)

c. Met de term "aanwijzingen" in het voorgestelde artikel is waarschijnlijk bedoeld: algemene aanwijzingen. Deze term kan beter worden vermeden, omdat aanwijzingen in het bestuursrecht geen zelfstandige categorie vormen naast algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels.(zie noot 14) Als algemeen verbindende voorschriften zijn bedoeld, is het beter om in het artikel een grondslag voor een ministeriële regeling op te nemen. Zijn beleidsregels bedoeld, dan merkt de Raad op dat de bevoegdheid van de Minister van Justitie om beleidsregels op dit punt vast te stellen niet behoeft te worden geregeld, omdat in die bevoegdheid al is voorzien.(zie noot 15)

Overige opmerkingen

6. In het Statuut worden taken en bevoegdheden steeds opgedragen aan afzonderlijke organen van het Strafhof, zoals het Hof zelf, de Aanklager en de Kamer van vooronderzoek. In bepalingen in het wetsvoorstel die corresponderen met bepalingen in het Statuut wordt meestal kortweg gesproken van "het Strafhof", als verzamelbegrip voor al deze organen. Het komt de duidelijkheid ten goede om in het wetsvoorstel steeds de afzonderlijke organen te vermelden. In dat geval kan ook de wat moeizame omschrijving van het begrip "Strafhof" in artikel 1, onderdeel b, vervallen.

7. De regeling voor de behandeling van het verzoek om overlevering is grotendeels ontleend aan de regeling in de Uitleveringswet. Het valt echter op dat, in de Uitleveringswet, de officier van justitie uiterlijk op de derde dag na die waarop hij een verzoek tot uitlevering heeft ontvangen, dient te vorderen dat de rechtbank het verzoek in behandeling zal nemen.(zie noot 16) In het wetsvoorstel is deze termijn versoepeld tot "zo spoedig mogelijk".(zie noot 17) De Raad beveelt aan deze afwijking van de Uitleveringswet toe te lichten. Het verdient overigens naar het oordeel van de Raad aanbeveling uitdrukkelijk te bepalen dat op de behandeling van verzoeken om overlevering de Uitleveringswet niet van toepassing is. Dit teneinde uit te sluiten dat de persoon wiens overlevering is verzocht additioneel of alternatief de daar voorziene rechtsingang kan claimen dan wel zich kan beroepen op het verbod van verkapte uitlevering. In ieder geval zou hierop in de memorie van toelichting moeten worden ingegaan.

8. Iemand die rechtens van zijn vrijheid is beroofd kan tijdelijk ter beschikking van het Strafhof worden gesteld voor bijvoorbeeld het afleggen van getuigenverklaringen. Het Statuut stelt als voorwaarde dat de betrokkene vrijelijk zijn toestemming voor de overbrenging geeft na omtrent de gevolgen daarvan behoorlijk te zijn ingelicht.(zie noot 18) In het wetsvoorstel is deze voorwaarde kortweg weergegeven door de woorden "met hun instemming".(zie noot 19) Dit is onvoldoende. In het wetsvoorstel dient nauwkeurig te worden aangesloten bij de bewoordingen van het Statuut.

9. De Kroon kan gratie verlenen van een straf die door het Strafhof is opgelegd terzake van een misdrijf tegen de rechtspleging van het Strafhof, als die straf in Nederland ten uitvoer wordt gelegd. Daarbij wordt de procedure bij gratie van een door een Nederlandse rechter opgelegde straf toegepast.(zie noot 20) Er is echter niet voorzien in consultatie van het Strafhof. De Raad meent dat overleg met het Strafhof wel op zijn plaats is, omdat gratieverlening een wijziging van een uitspraak van het Strafhof inhoudt. De Raad beveelt aan het wetsvoorstel op dit punt aan te vullen.

10. Artikel 57, eerste lid, bepaalt dat iemand die door het Strafhof is veroordeeld tot een gevangenisstraf en zich in vrijheid bevindt, op verzoek van het Strafhof voorlopig kan worden aangehouden, indien gegronde redenen bestaan voor de verwachting dat deze straf in Nederland ten uitvoer zal worden gebracht. Deze laatste voorwaarde is niet goed begrijpelijk. Als de veroordeelde zich in Nederland in vrijheid bevindt, zal hij sowieso door Nederland moeten worden aangehouden, ongeacht de vraag in welk land de straf ten uitvoer zal worden gebracht. De woorden vanaf "indien" dienen te worden geschrapt.

11. Ingevolge artikel 104, tweede lid, van het Statuut kan een veroordeelde te allen tijde het Strafhof verzoeken te worden overgebracht uit de staat van tenuitvoerlegging.(zie noot 21) Voor de veroordeelde die zijn straf in Nederland uitzit zal ter uitvoering van genoemde bepaling in het Statuut geregeld moeten worden dat hij zo’n verzoek kan indienen en dat zijn verzoek aan het Strafhof wordt overgebracht. De Raad adviseert het wetsvoorstel aan te vullen.

12. Gezien het grote aantal artikelen van dit wetsvoorstel en het grote aantal bepalingen die daarmee verband houden in het Statuut en in het Reglement van Proces- en Bewijsvoering(zie noot 22) verdient het aanbeveling in de toelichting een transponeringstabel op te nemen. Verder zijn veel bepalingen in het wetsvoorstel ontleend aan andere wetten, zoals de Uitleveringswet en de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen. Aanbevolen wordt ook de artikelen uit zulke wetten in de tabel op te nemen.

13. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State van het Koninkrijk geeft U in overweging het voorstel van rijkswet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, aan de Staten van de Nederlandse Antillen en aan die van Aruba dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van het Koninkrijk van 8 oktober 2001, no.W03.01.0309/I/K, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

- De citeertitel wijzigen in: Rijkswet uitvoering Internationaal Strafhof.
- De artikelnummering herzien, zodat het nummer "1a" wordt vermeden.
- In artikel 4, eerste lid, de lijdende vorm vermijden.
- In artikel 12 een bepaling toevoegen die inhoudt dat de aangehoudene zo spoedig mogelijk voor de officier van justitie wordt geleid (zie de toelichting op artikel 12; vergelijk artikel 17, tweede lid, van het wetsvoorstel, artikel 59, tweede lid, van het Statuut, en artikel 14, tweede lid, van de Uitleveringswet).
- Artikel 27, eerste lid, als volgt redigeren: Is de opgeëiste persoon niet bij de voorlezing van de uitspraak van de rechtbank aanwezig, dan wordt de uitspraak aan hem betekend.
- In artikel 29 het tweede en derde lid omdraaien.
- In artikel 29, vierde lid, "Voor zover" wijzigen in: Indien.
- In artikel 55, eerste lid, de vage woorden "De door het Strafhof gegeven burgerrechtelijke beslissingen" vervangen door een verwijzing naar bepalingen van het Statuut.
Voorts de woorden "iedere belanghebbende" wijzigen in: een belanghebbende.
- In artikel 55, achtste lid, de aanduiding "artikel 985 en volgende" vervangen door een volledige verwijzing. Voorts de woorden "van toepassing" wijzigen in: van overeenkomstige toepassing, aangezien artikel 985 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering alleen betrekking heeft op een beslissing, gegeven door een rechter van een vreemde Staat.
- In de toelichting op artikel 12 een verwijzing opnemen naar Regel 117, vierde lid, van het Reglement voor Proces- en Bewijsvoering.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 9 november 2001

1. De Raad beveelt aan in de toelichting in te gaan op enkele door hem genoemde bezwaren van gefaseerde implementatie en aan te geven op welke wijze tijdige implementatie is verzekerd. De regering heeft om verschillende redenen gekozen voor implementatie in fasen in plaats van in de vorm van een alomvattende wet. Enerzijds komt een gefaseerde implementatie de voortvarendheid bij het wetgevingsproces ten goede, doordat complicaties bij één onderdeel er niet toe hoeven te leiden dat andere onderdelen onnodig worden opgehouden. Anderzijds wordt op deze wijze beter aangesloten bij de onderscheiden aard van enerzijds de samenwerking met het Strafhof en anderzijds de strafbaarstelling van de misdrijven. De regeling van de samenwerking is noodzakelijk voor het daadwerkelijk kunnen functioneren van het Strafhof. Omdat het Strafhof zelf niet over een executief opsporingsapparaat beschikt, is het voor zijn eigen functioneren afhankelijk van de wettelijke mogelijkheden die de staten hebben om met het Strafhof samen te werken. Het is van groot belang dat het Strafhof vanaf het moment dat het operationeel wordt, kan rekenen op de samenwerking met de staten die partij zijn. De strafbaarstelling van de misdrijven uit het Statuut is daarentegen gericht op de mogelijkheid deze misdrijven ook nationaal, voor de Nederlandse strafrechter te kunnen vervolgen. Zij strekt er mede toe, zoals de Raad terecht opmerkt, om recht te kunnen doen aan het aan het Statuut ten grondslag liggende complementariteitsbeginsel (door de Raad subsidiariteitsbeginsel genoemd), dat de primaire verantwoordelijkheid voor de vervolging en berechting van de in het Statuut omschreven misdrijven bij de staten legt. Zou Nederland niet tijdig alle betrokken misdrijven strafbaar hebben gesteld, dan zou dat als consequentie hebben dat Nederland in voorkomend geval de vervolging zou moeten overlaten aan het Strafhof. Teneinde de lacune die het Nederlandse strafrecht op dit terrein nog bevat - namelijk voor zover betreft de misdrijven tegen de menselijkheid en de extraterritoriale rechtsmacht daarover - spoedig op te vullen, is het streven om het daartoe strekkende wetsvoorstel nog voor het einde van het jaar voor advies aan de Raad van State te zenden. Opmerking verdient dat ook veel andere landen op basis van dezelfde argumenten de implementatie in tweeën hebben opgesplitst en een aparte samenwerkingswet in voorbereiding hebben (o.a. Duitsland, België, Zwitserland en Zweden). Specifiek voor de situatie binnen het Koninkrijk kan er daarbij nog op worden gewezen dat de Koninkrijksregering wèl de overlevering en de andere vormen van rechtshulp aan en samenwerking met het Strafhof in deze rijkswet heeft willen opnemen (voor de overlevering bestaat daartoe naar het oordeel van de regering op grond van het Statuut voor het Koninkrijk zelfs een plicht), doch de bevoegdheid tot het creëren van strafbaarstellingen in lijn met de uitgangspunten van het Statuut voor het Koninkrijk nadrukkelijk bij de afzonderlijke rijksdelen heeft willen laten.
Tot slot zij opgemerkt, zoals hierboven reeds aangegeven, dat de tijdigheid van de implementatie een belangrijke reden is geweest voor de fasering van het wetgevingsproces. Tegen de achtergrond van het hierboven geschetste is de keuze voor opsplitsing en fasering met name ook gemaakt om zoveel mogelijk te verzekeren dat de onderhavige samenwerkingswet in werking getreden zal zijn op het moment dat het Strafhof feitelijk aantreedt. Vanaf dat moment moet het Koninkrijk met het Strafhof kunnen samenwerken. Hierbij vormt een complicatie dat van te voren niet exact kan worden voorzien op welk moment dat zal zijn. Het spreekt voor zich dat de regering er van haar kant al het mogelijke aan zal doen om een voorspoedig wetgevingsproces te bevorderen.
Overeenkomstig het advies van de Raad is in de memorie van toelichting aan de gefaseerde implementatie nader aandacht gegeven.

2. De Raad is van mening dat dient te worden voorzien in afstemming van de Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse regelgeving op de overleveringsprocedure in het Statuut van het Internationaal Strafhof, die in het onderhavige voorstel alleen voor Nederland volledig is uitgewerkt. Voor de Nederlandse Antillen en Aruba bepaalt artikel 2, derde lid, van het voorstel namelijk dat «in afwijking van het bepaalde in de hoofdstukken 2, 3 en 4 van deze wet en behoudens strijd met het Statuut (van het Internationaal Strafhof)» de normale Antilliaanse en Arubaanse regelingen van toepassing zijn, waaronder het Nederlands-Antilliaans Uitleveringsbesluit. De regering wijst erop, dat voor de Nederlandse Antillen en Aruba om redenen van praktische, uitvoeringstechnische aard is gekozen voor de constructie van de van-overeenkomstigetoepassingverklaring. Op deze wijze wordt bereikt dat de autoriteiten op de Nederlandse Antillen en Aruba zoveel mogelijk de gebruikelijke, bestaande rechtshulpprocedures kunnen toepassen. Ook voor de Nederlandse Antillen en Aruba geldt evenwel dat de overleveringsrechter onder het Statuut van het Strafhof minder toetsingsruimte en -gronden heeft dan de uitleveringsrechter in de interstatelijke uitlevering. In verband daarmee geeft het derde lid van artikel 2 uitdrukkelijk aan dat de overeenkomstige toepassing van het Uitleveringsbesluit voor de Nederlandse Antillen en Aruba slechts mogelijk is «behoudens strijd met het Statuut» (van het Strafhof). In concreto betekent dit dat het ontbreken van dubbele strafbaarheid (punt 2 onder a en b van het Nederlands-Antilliaans Uitleveringsbesluit), de politieke aard van het desbetreffende misdrijf (punt 2b), strijd met het beginsel ne bis in idem (punt 4), en het verjaard zijn van vervolging of tenuitvoerlegging naar intern recht (punt 5) geen beletsel voor de overlevering aan het Strafhof zullen mogen vormen. Hetzelfde geldt voor het niet of slechts onder voorwaarden uitleveren van eigen onderdanen en voor het bestaan van vrees voor een discriminatoire vervolging of bestraffing. Voor de goede orde zij opgemerkt dat de bevoegdheid van de wetgever, om nader uitwerking te geven aan artikel 2, derde lid, van de onderhavige wet en het Statuut van het Internationaal Strafhof op zodanige wijze dat de niet-toepasselijkheid van de klassieke weigeringsgronden ook uit het Uitleveringsbesluit en de betrokken landsregelgeving blijkt, onverlet blijft. De toelichting is in deze zin aangevuld.

3. De Raad adviseert om artikel 24, eerste lid, onderdelen b tot en met d, van het aan hem voorgelegde voorstel te schrappen, omdat het Statuut naar zijn mening geen ruimte laat voor de in deze bepaling vervatte gronden tot weigering van een verzoek van het Strafhof om overlevering van een verdachte persoon. De regering kan met dit voorstel en het daaraan ten grondslag liggende betoog grotendeels instemmen. Uitgangspunt is, zoals de Raad terecht opmerkt, dat - behoudens enkele in het Statuut expliciet voorziene weigeringsgronden - een overleveringsverzoek van het Strafhof moet worden gehonoreerd. Het staat de nationale rechter die moet oordelen over zo’n verzoek, in beginsel niet vrij om te toetsen of het Strafhof inderdaad rechtsmacht heeft om over de betrokken zaak en de betrokken persoon te oordelen en of overigens het Strafhof zijn verzoek op goede gronden heeft gedaan. Men kan dit ook zó zien dat de staten die partij zijn bij het Statuut, een deel van hun bevoegdheden tot rechtspraak - die voortvloeien uit de statelijke soevereiniteit - aan een supranationaal gerecht (in dit geval het Internationaal Strafhof) hebben overgedragen. Hierbij moet één ding worden aangetekend: de overdracht van rechtsmacht aan een interof supranationale organisatie ontslaat een staat, zo moet worden aangenomen, niet volledig van de verantwoordelijkheid die hij heeft onder andere verdragen waarbij hij partij is. Hierbij moet met name worden gedacht aan de verplichtingen die voor Nederland voortvloeien uit het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Volgens artikel 1 EVRM is Nederland verplicht aan een ieder die ressorteert onder haar rechtsmacht - dat wil zeggen in het bijzonder aan een ieder die zich op Nederlands grondgebied bevindt - de rechten en vrijheden van titel I van het verdrag te verzekeren. In dit kader is van belang dat artikel 5, vierde lid, EVRM, een ieder, wie door arrestatie of detentie zijn vrijheid is ontnomen, het recht geeft voorziening te vragen bij het gerecht opdat deze spoedig beslist over de rechtmatigheid van zijn detentie (zie artikel 9, vierde lid, IVBPR). Dit recht was voor de regering in het oorspronkelijke voorstel de reden om de overleveringsrechter de bevoegdheid te geven om in het bijzonder de rechtsmacht van het Internationaal Strafhof in de betrokken zaak te toetsen (zij het dat dit een zeer marginale toets zou moeten zijn). Bij nader inzien is de regering evenwel van oordeel dat de artikelen 5, vierde lid, EVRM en 9, vierde lid, IVBPR niet verplichten tot een dergelijke toetsing door de Nederlandse overleveringsrechter. Hierbij is van belang dat het Europese Hof voor de rechten van de mens in een zaak betreffende overlevering van een verdachte aan het Joegoslavië-Tribunaal het volgende overwoog: «The Court recalls that exceptionally, an issue might be raised under Article 6 of the Convention by an extradition decision in circumstances where the applicant risks suffering a flagrant denial of a fair trial. However, it is not an act in the nature of an extradition which is at stake here, as the applicant seems to think. Involved here is the surrender to an international court which, in view of the content of its Statute and Rules of Procedure, offers all the necessary guarantees including those of impartiality and independence.» (EHRM 4 mei 2000 inzake Naletilic v. Kroatië (Appl. 51 891/99), NJCM-Bulletin jrg. 26 (2001) nr. 1). Deze beslissing is onlangs nagevolgd door de president van de Rechtbank Den Haag in het kort geding dat door de Joegoslavische oud-president Milosevic tegen de Nederlandse Staat was aangespannen (vonnis van 31 augustus 2001, rolnr. KG 01/975). Uit deze rechtspraak kan naar de mening van de regering worden afgeleid dat de Nederlandse rechter in beginsel mag vertrouwen op het oordeel van een internationale rechterlijke instantie die, zoals het Strafhof, alle waarborgen voor onpartijdigheid en onafhankelijkheid biedt. Met de Raad is de regering, bij nader inzien, dan ook van oordeel dat van de overleveringsrechter geen oordeel behoeft en - gelet op het Statuut van het Strafhof - mag worden gevraagd over de rechtsmacht van en ontvankelijkheid van de zaak voor het Strafhof. De desbetreffende weigeringsgronden zijn dan ook in het aangepaste voorstel geschrapt (artikel 25, eerste lid). Dit laatste neemt niet weg dat niet geheel ondenkbaar is dat, zoals het Europese Hof in de Naletilic-zaak opmerkte, zich uitzonderlijke gevallen kunnen voordoen waarin door de overlevering van een persoon aan het Strafhof de (flagrante) schending van een recht vervat in het EVRM dreigt. Mocht zich die situatie voordoen dan kan de Minister van Justitie daarmee bij zijn beslissing op het overleveringsverzoek rekening houden. De regering neemt niet het advies van de Raad over om ook de weigeringsgrond betreffende een zogenaamd geslaagd onschuldverweer te schrappen. In zo’n geval heeft de opgeëiste persoon onverwijld aangetoond niet schuldig te zijn aan de feiten waarvoor zijn overlevering is gevraagd. In zo’n - in de uitleveringspraktijk overigens zeldzaam - geval blijkt dadelijk dat de opgeëiste persoon niet betrokken kan zijn geweest bij de gedraging waarvoor zijn uit- of overlevering wordt verzocht en dat het verzoek dus kennelijk op een misverstand berust (zie Handboek Strafzaken, par. 91.9.6 (N. Keijzer)). Het gaat hierbij dus om evident onschuldige personen, die niet behoren te worden uitgeleverd. De Nederlandse overleveringsrechter is naar de mening van de regering in staat en gerechtigd een dergelijk verweer te beoordelen.

4. a. Zoals hiervoor onder punt 3. aangegeven is de regering het met de Raad eens dat het Statuut geen ruimte laat voor een nationaal oordeel over de vraag of het Strafhof bevoegd is (zeer uitzonderlijke gevallen, als onder 3. bedoeld, daargelaten). Mede ter vermijding van misverstand hierover is dan ook overeenkomstig het advies van de Raad de slotzin van artikel 12, eerste lid, geschrapt.

b. Indien de Minister van Justitie een verzoek van het Strafhof krijgt om toe te stemmen in de vervolging van de overgeleverde persoon voor andere feiten dan waarvoor zijn overlevering is verzocht, dient hij zich primair af te vragen of, had het overleveringsverzoek reeds op die feiten betrekking gehad, dit verzoek gehonoreerd zou zijn. Zoals hiervoor aangegeven dient een overleveringsverzoek, uitzonderlijke gevallen daargelaten, te worden gehonoreerd. Een verzoek om toestemming zal dan ook in de regel worden gehonoreerd. Anders dan de Raad acht de regering het echter niet nodig deze regel in de wet vast te leggen, waarbij tevens van belang is dat het heel moeilijk lijkt om de uitzonderingen op de regel bij voorbaat wettelijk te omschrijven.

5. a. De Raad beveelt aan de bepaling betreffende de verstrekking aan het Strafhof van informatie uit een politieregister (in het aangepaste voorstel artikel 6) nauwkeuriger te formuleren, met name waar het betreft de vraag op wiens initiatief de verstrekking plaatsvindt en door wie dat gebeurt. De bepaling, die is ontleend aan de uitvoeringswet voor het Joegoslavië-Tribunaal, strekt ertoe een zo flexibel mogelijke regeling te treffen. Daarmee wordt zekergesteld dat telkens wanneer dat geraden voorkomt - dus óók uit eigen beweging van de Nederlandse autoriteiten, zonder dat daaraan een verzoek van het Strafhof ten grondslag ligt - aan het Strafhof gegevens kunnen worden verstrekt die voor een goede taakuitvoering door het Strafhof nodig zijn. Het is waar dat deze gegevens uit verschillende, bij verschillende politiediensten berustende politieregisters afkomstig kunnen zijn. Hierbij dient echter te worden bedacht dat verstrekking uit een politieregister altijd plaatsvindt onder verantwoordelijkheid van de desbetreffende beheerder van het register. Het ligt in de rede, gelet op de aard van deze gegevensverstrekkingen aan het Strafhof, dat deze beheerder hiervan telkens op de hoogte wordt gesteld. Verder schrijft artikel 6 voor dat de verstrekking steeds door tussenkomst van het Korps landelijke politiediensten plaatsvindt, hetgeen een zekere kanalisering van de informatieverstrekking aan het Strafhof waarborgt. Tot slot kunnen - mocht dit nodig blijken - door de Minister van Justitie nadere regels worden gesteld met betrekking tot het (onder andere spontaan) beschikbaar stellen van gegevens aan het Strafhof. Om deze redenen acht de regering een nadere precisering van de onderhavige bepaling niet nodig.

b. Overeenkomstig het advies van de Raad zal in het tegelijk met het onderhavige voorstel ingediende voorstel voor een aanpassingswet een zogenoemde «spiegelbepaling» in de Wet politieregisters worden opgenomen, waar het gaat om de verstrekking van gegevens aan een internationaal strafrechtelijk orgaan als het Internationaal Strafhof.

c. Op grond van artikel 5 van het oorspronkelijke voorstel diende de verstrekking van gegevens uit politieregisters aan het Strafhof plaats te vinden door tussenkomst van het Korps landelijke politiediensten «overeenkomstig door Onze Minister gegeven aanwijzingen.» Met de term «aanwijzingen» zijn beleidsregels bedoeld. Gelet hierop merkt de Raad terecht op dat de aangehaalde zinsnede kan worden gemist nu de Minister van Justitie op grond van artikel 38a, eerste lid, (jo. 38, eerste lid, onder b) van de Politiewet 1993 reeds de bevoegdheid heeft om aan het KLPD de nodige algemene en bijzondere aanwijzingen te geven met betrekking tot onder andere de internationale uitwisseling van informatie. Artikel 6 is dienovereenkomstig aangepast.

6. De Raad stelt voor om waar in het oorspronkelijke voorstel kortweg sprake was van «het Strafhof» met het oog op de duidelijkheid steeds het afzonderlijke orgaan van het Strafhof te vermelden waarop de desbetreffende bepaling betrekking heeft. Gelet op het feit dat de uiteindelijke onderlinge verdeling en eventueel delegatie of mandatering van bevoegdheden een interne aangelegenheid van het Strafhof zelf zal zijn, waarin het Hof desgewenst ook veranderingen zal kunnen aanbrengen, komt dit de regering evenwel ongewenst en ook onpraktisch voor. Dezelfde overweging lag bij de totstandbrenging van de Uitvoeringswet Joegoslaviëtribunaal ten grondslag aan het gebruik van de term Tribunaal als verzamelbegrip voor alle bevoegde organen van het Joegoslaviëtribunaal.

7. Overeenkomstig het advies van de Raad is de termijn die artikel 21, eerste lid, stelt voor het aanhangig maken van de zaak bij de overleveringsrechter, in de memorie nader toegelicht. De suggestie van de Raad om in het voorstel uitdrukkelijk te bepalen dat de Uitleveringswet niet van toepassing is op de behandeling van verzoeken om overlevering, is opgevolgd (zie artikel 11, tweede lid).

8. Artikel 48, eerste lid, van het voorstel is overeenkomstig het advies van de Raad aangepast.

9. Artikel 56, derde lid, is overeenkomstig het advies van de Raad aangevuld.

10. De door de Raad aangehaalde passage uit artikel 57 (in het aangepaste voorstel artikel 60) ziet inderdaad slechts op de situatie dat ten aanzien van de aan te houden persoon gegronde redenen bestaan om aan te nemen dat zijn door het Strafhof opgelegde straf in Nederland zal worden tenuitvoergelegd. Indien de opgelegde gevangenisstraf in een derde staat zal worden tenuitvoergelegd, dient de veroordeelde naar deze staat te worden overgebracht. Omdat het niet in de bedoeling van de regering ligt, en het haar ook onwenselijk voorkomt, om met alle staten die partij zijn bij het Statuut uitleveringsverdragen of verdragen inzake de overdracht van tenuitvoerlegging te sluiten, heeft zij ervoor gekozen om in zo’n geval de veroordeelde eerst aan het Strafhof over te leveren, waarna het Strafhof de betrokkene ter beschikking van de staat van tenuitvoerlegging kan stellen. Artikel 11, eerste lid, van het voorstel gaat er dan ook vanuit dat de overlevering aan het Strafhof niet alleen ter vervolging maar ook met het oog op de tenuitvoerlegging in een derde staat kan geschieden. In laatstbedoeld geval kan de veroordeelde, indien hij zich nog op vrije voeten in Nederland bevindt, overeenkomstig artikel 13 van het voorstel op verzoek van het Strafhof voorlopig worden aangehouden. Gelet hierop is de door de Raad voorgestelde wijziging van - thans - artikel 60 niet nodig.

11. Overeenkomstig het advies van de Raad is in artikel 71, eerste lid, een bepaling opgenomen over de indiening door de veroordeelde van verzoekschriften en dergelijke bij het Strafhof door tussenkomst van de Nederlandse gevangenisautoriteiten.

12. Overeenkomstig het advies van de Raad is als bijlage in de toelichting een transponeringstabel opgenomen.

13. De in de bijlage bij het advies opgenomen redactionele kanttekeningen zijn overgenomen, behoudens ten aanzien van de citeertitel. De regering geeft de voorkeur aan het bondige «Uitvoeringswet Internationaal Strafhof». Er zijn bovendien meer rijkswetten die in hun citeertitel niet het predikaat «rijks» dragen (bijvoorbeeld de Paspoortwet, de Schepenwet, de Wet militair tuchtrecht en de Wet militaire strafrechtspraak).

14. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enige aanvullende bepalingen in het voorstel op te nemen betreffende de mogelijkheid van inbeslagneming van voorwerpen in het kader van de overleveringsprocedure (artikelen 41 en 42) en de mogelijkheid van een vrijgeleide voor personen ten aanzien van wie het Strafhof aan Nederland een verzoek om toelating heeft gedaan (artikel 87). Recente ervaringen met de samenwerking met de ad-hoc-tribunalen hebben de behoefte hieraan aan het licht gebracht. De voorgestelde bepalingen zijn nader toegelicht in het artikelsgewijze deel van de toelichting.

15. In het wetsvoorstel en in de memorie van toelichting zijn voorts enkele kleine correcties en enkele tekstwijzigingen van zeer ondergeschikte aard aangebracht, die hier niet afzonderlijk worden vermeld.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van rijkswet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Staten van de Nederlandse Antillen en de Staten van Aruba te zenden.

De Minister van Justitie

---

(1) Stb.2001, 343.
(2) Voorstel van wet tot aanpassing van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en de Gratiewet aan de Uitvoeringswet Internationaal Strafhof, zaak no.W03.01.0301/I.
(3) Vooralsnog alleen gepubliceerd op www.rechtspraak.nl.
(4) Paragraaf 2 (De verplichting tot samenwerking: weigeringsgronden; consultatie) van de toelichting en de toelichting op artikel 1a.
(5) Vergelijk aanwijzing 311 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) en de toelichting daarop.
(6) Artikelen 86 en 87, zevende lid, van het Statuut.
(7) Artikel 26, tweede lid, juncto artikel 24, eerste lid, van het wetsvoorstel.
(8) Artikel 6, tweede lid, onderdeel i, van het wetsvoorstel.
(9) Paragaaf 2 (De verplichting tot samenwerking; weigeringsgronden; consultatie), laatste tekstblok, van de toelichting.
(10) Paragaaf 2 (De verplichting tot samenwerking; weigeringsgronden; consultatie), onder "Ne bis in idem".
(11) Artikelen 17 tot en met 19 van het Statuut.
(12) Artikel 5 van het wetsvoorstel.
(13) Voorstel van wet tot aanpassing van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en de Gratiewet aan de Uitvoeringswet Internationaal Strafhof, zaak no.W03.01.0301/I.
(14) Toelichting op aanwijzing 124l, zesde lid, Ar.
(15) Artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht en de artikelen 38, eerste lid, onder b, en 38a, eerste lid, van de Politiewet.
(16) Artikel 23, eerste lid, van de Uitleveringswet.
(17) Artikel 20, eerste lid, van het wetsvoorstel.
(18) Artikel 93, zevende lid, van het Statuut.
(19) Artikel 45, eerste lid, van het wetsvoorstel.
(20) Artikel 53, derde lid, van het wetsvoorstel.
(21) Artikel 104, tweede lid, van het Statuut.
(22) VN-document PCNICC/2000/1/Add.1.