Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Besluit Infrastructuurfonds in verband met de ophoging van de doeluitkering en een andere bekostigingswijze van infrastructuurprojecten (ophoging doeluitkering).
- Kenmerk
- W09.02.0273/V
- Datum advies
- 20 september 2002
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 14 januari 2003, nr 9
- Infrastructuur en Waterstaat
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Besluit Infrastructuurfonds in verband met de ophoging van de doeluitkering en een andere bekostigingswijze van infrastructuurprojecten (ophoging doeluitkering).
Bij Kabinetsmissive van 1 juli 2002, no.02.003042, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Besluit Infrastructuurfonds in verband met de ophoging van de doeluitkering en een andere bekostigingswijze van infrastructuurprojecten (ophoging doeluitkering).
Met dit ontwerpbesluit wordt een substantiële financiële decentralisatie beoogd; het sluit aan op het verkeers- en vervoersbeleid zoals dat de afgelopen jaren in samenspraak met de regionale en lokale overheden is ontwikkeld. Het besluit wil een ongewenste financiële afhankelijkheid bij de decentrale overheid en te veel bemoeienis van de rijksoverheid voorkomen.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt daarbij de volgende kanttekeningen.
1. In paragraaf 4 van de nota van toelichting wordt verwezen naar het advies dat de Raad voor de financiële verhoudingen (hierna: Rfv) heeft uitgebracht over het verdeelmodel. Daarover wordt slechts opgemerkt dat de Rfv er terecht op wijst dat aan de consistentie van het model in financiering, verantwoordelijkheden en bevoegdheden verder moet worden gewerkt.
Hoewel de kern van het Rfv-advies luidt dat hij positief oordeelt over het kabinetsvoornemen om middelen voor verkeers- en vervoersmaatregelen te decentraliseren en tevens positief oordeelt over het voorgestelde verdeelmodel is de Rfv op een aantal essentiële punten ook kritisch gestemd. Zo is de Rfv van mening dat:
- de relatie tussen reële kosten en het verdeelmodel ontbreekt;
- de toedeling van zeggenschap aan het Rijk enerzijds en kaderwetgebieden, provincies en gemeenten anderzijds onduidelijk is en
- dat onduidelijk is of het verruimde verdeelmodel, dat in formele zin veel beleidsvrijheid geeft, ook in materiële zin een grotere beleidsvrijheid voor de decentrale overheden genereert.
Voorts meent de Rfv dat de Minister van Verkeer en Waterstaat garanties moet bieden voor financiering op de lange termijn, dat de formules door de gehanteerde indicatoren erg ingewikkeld worden (zie: het voorgestelde artikel 36 van het Besluit infrastructuurfonds) en dat het Rijk zelf actief maatregelen zou moeten treffen wanneer integraal verkeers- en vervoersbeleid op decentraal niveau gewenst wordt. Ook is de Rfv van mening dat meer inzicht gegeven moet worden in de omvang van de kosten betreffende de overgangsproblematiek.
De Raad beveelt aan in de nota van toelichting een integrale reactie op het advies van de Rfv op te nemen.
2. Ingevolge artikel VI zal het besluit in werking treden met ingang van 1 januari 2003 en zal het voor wat betreft het vijfde lid van artikel II terugwerken tot en met 1 juli 2002. De betekenis van deze terugwerkende kracht is niet duidelijk nu het vijfde lid van artikel II zelf reeds een overgangsrechtelijk regime creëert voor subsidieaanvragen die ontvangen zijn in de periode tussen 1 juli 2002 en de datum van inwerkingtreding. De Raad adviseert de terugwerkende kracht overtuigend te motiveren dan wel te schrappen.
3. Volgens de toelichting op artikel I, onderdeel J, regelt artikel 13, zesde lid, van het Besluit Infrastructuurfonds dat in geval van subsidieverlening in de vorm van een vast bedrag geen accountantsverklaring behoeft te worden ingediend, tenzij bij de subsidieverlening anders is bepaald. In het voorgestelde artikel 13, zesde lid, (artikel I, onderdeel G) is de zinsnede "wanneer de subsidie in de vorm van een vast subsidiebedrag is verleend" echter niet opgenomen. Het voorgestelde artikel 13, zesde lid, dient te worden aangepast en te worden voorzien van een toelichting.
4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 20 september 2002, no.W09.02.0273/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In het voorgestelde artikel 36, zesde lid, van het Besluit Infrastructuurfonds de zinsnede "wordt de hiervoor gereserveerde bijdrage overeenkomstig artikel 29 onderscheidenlijk artikel 31 verplicht" vervangen door de volgende zinsnede: worden ten aanzien van de hiervoor gereserveerde bijdrage overeenkomstig artikel 29 onderscheidenlijk artikel 31 verplichtingen aangegaan.
- Het voorgestelde artikel 1, eerste lid, onderdeel d, definieert een project als een "ondeelbaar geheel". In het vervolg van de definitie is evenwel sprake van "deelprojecten". Deze laatste term ware te vervangen door: onderdelen.
Nader rapport (reactie op het advies) van 2 december 2002
1. De aanbeveling van de Raad van State is gevolgd. In het algemeen deel van de toelichting is een nieuwe paragraaf zeven ingevoegd waarin een integrale reactie op het advies van de Raad voor de financiële verhoudingen wordt gegeven.
2. Artikel II, vijfde lid, is mede naar aanleiding van het advies van de Raad van State komen te vervallen. De aanvragen voor projecten met betrekking tot regionale of lokale infrastructuur van meer dan 11.345.000,- euro en minder dan 225.000.000,- euro en die na 1 september 2002 worden ontvangen, worden doorgestuurd aan het bestuur van de provincie dan wel van het samenwerkingsgebied.
3. De door de Raad van State voorgestelde wijziging is naar mijn mening niet noodzakelijk. Op basis van artikel 7, derde lid, van het Besluit Infrastructuurfonds, worden de subsidies voor een groot project altijd in de vorm van een vast subsidiebedrag verleend. Paragraaf 3.3 van het algemeen deel van de toelichting is naar aanleiding van de opmerking van de Raad van State aangepast.
4. De redactionele kanttekeningen van de Raad van State zijn gevolgd.
Er is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in artikel I, onderdeel D, twee wijzigingen aan te brengen. Het voorschrift dat geen subsidie wordt verleend voor omzetbelasting waarvoor een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds kan worden verkregen, is beperkt tot regionale en lokale openbaar vervoerprojecten. De middelen die gemoeid zijn met de subsidie voor omzetbelasting op die openbaar vervoerprojecten, zijn toegevoegd aan het BTW-compensatiefonds. De middelen voor de subsidie van omzetbelasting op andere dan de regionale en lokale openbaar vervoerprojecten zijn daarentegen niet aan het BTW-compensatiefonds toegevoegd.
Het niet verlenen van subsidie voor omzetbelasting op die andere projecten zou leiden tot een onbedoelde dubbele korting voor gemeenten, provincies en regionale openbare lichamen van samenwerkingsgebieden voor de bijdragen uit het BTW-compensatiefonds. Er wordt bij de toepassing van het bovengenoemde artikel geen rekening gehouden met de vereveningsfactor, bedoeld in artikel 2, tiende lid, van de Wet op het BTW-compensatiefonds. Dit betekent dat omzetbelasting op regionale of lokale openbaar vervoerprojecten, die voor een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds in aanmerking komt, maar als gevolg van de vereveningsfactor feitelijk niet geheel wordt gecompenseerd, niet subsidiabel is. Op basis van het gewijzigde artikel II, eerste lid, is het gewijzigde artikel 5, eerste lid, onderdeel j, van het Besluit Infrastructuurfonds, ook van toepassing op lopende projecten.
Er is van de gelegenheid gebruik gemaakt om een nieuw vierde lid aan artikel II toe te voegen. Op basis van dit nieuwe lid wordt veelal voorkomen dat betaalde voorschotten projecten waarvan de tot en met 31 december 2002 gemaakte kosten voornamelijk bestaan uit kosten van voorbereiding, administratie en van toezicht, worden teruggevorderd.
Er is van de gelegenheid gebruik gemaakt om artikel III in overeenstemming te brengen met de meerjarenramingen van het Infrastructuurfonds voor het onderdeel Gebundelde doeluitkering. De beschikbaarheid van het minimaal vrij besteedbaar budget wordt nu door middel van een aanvullende uitkering bewerkstelligd. De in een kalenderjaar drukkende lasten ter zake van de door het overgangsrecht ontstane subsidieverplichtingen zijn nu bepalend voor de hoogte van de aanvullende uitkering.
Er is van de gelegenheid gebruik gemaakt om artikel VI, te wijzigen. De inwerkingtreding met ingang van 1 januari 2003 is gezien artikel 15 van de Wet Infrastructuurfonds niet meer mogelijk. Ingevolge het gewijzigde artikel VI treedt het besluit in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende onderdelen verschillend kan worden vastgesteld. De terugwerkende kracht die voor wat betreft artikel I, onderdeel N, kan worden verleend, maakt het mogelijk dat ook bij inwerkingtreding gedurende een kalenderjaar de doeluitkering voor dat gehele kalenderjaar volgens dezelfde regels wordt berekend.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Verkeer en Waterstaat
Met dit ontwerpbesluit wordt een substantiële financiële decentralisatie beoogd; het sluit aan op het verkeers- en vervoersbeleid zoals dat de afgelopen jaren in samenspraak met de regionale en lokale overheden is ontwikkeld. Het besluit wil een ongewenste financiële afhankelijkheid bij de decentrale overheid en te veel bemoeienis van de rijksoverheid voorkomen.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt daarbij de volgende kanttekeningen.
1. In paragraaf 4 van de nota van toelichting wordt verwezen naar het advies dat de Raad voor de financiële verhoudingen (hierna: Rfv) heeft uitgebracht over het verdeelmodel. Daarover wordt slechts opgemerkt dat de Rfv er terecht op wijst dat aan de consistentie van het model in financiering, verantwoordelijkheden en bevoegdheden verder moet worden gewerkt.
Hoewel de kern van het Rfv-advies luidt dat hij positief oordeelt over het kabinetsvoornemen om middelen voor verkeers- en vervoersmaatregelen te decentraliseren en tevens positief oordeelt over het voorgestelde verdeelmodel is de Rfv op een aantal essentiële punten ook kritisch gestemd. Zo is de Rfv van mening dat:
- de relatie tussen reële kosten en het verdeelmodel ontbreekt;
- de toedeling van zeggenschap aan het Rijk enerzijds en kaderwetgebieden, provincies en gemeenten anderzijds onduidelijk is en
- dat onduidelijk is of het verruimde verdeelmodel, dat in formele zin veel beleidsvrijheid geeft, ook in materiële zin een grotere beleidsvrijheid voor de decentrale overheden genereert.
Voorts meent de Rfv dat de Minister van Verkeer en Waterstaat garanties moet bieden voor financiering op de lange termijn, dat de formules door de gehanteerde indicatoren erg ingewikkeld worden (zie: het voorgestelde artikel 36 van het Besluit infrastructuurfonds) en dat het Rijk zelf actief maatregelen zou moeten treffen wanneer integraal verkeers- en vervoersbeleid op decentraal niveau gewenst wordt. Ook is de Rfv van mening dat meer inzicht gegeven moet worden in de omvang van de kosten betreffende de overgangsproblematiek.
De Raad beveelt aan in de nota van toelichting een integrale reactie op het advies van de Rfv op te nemen.
2. Ingevolge artikel VI zal het besluit in werking treden met ingang van 1 januari 2003 en zal het voor wat betreft het vijfde lid van artikel II terugwerken tot en met 1 juli 2002. De betekenis van deze terugwerkende kracht is niet duidelijk nu het vijfde lid van artikel II zelf reeds een overgangsrechtelijk regime creëert voor subsidieaanvragen die ontvangen zijn in de periode tussen 1 juli 2002 en de datum van inwerkingtreding. De Raad adviseert de terugwerkende kracht overtuigend te motiveren dan wel te schrappen.
3. Volgens de toelichting op artikel I, onderdeel J, regelt artikel 13, zesde lid, van het Besluit Infrastructuurfonds dat in geval van subsidieverlening in de vorm van een vast bedrag geen accountantsverklaring behoeft te worden ingediend, tenzij bij de subsidieverlening anders is bepaald. In het voorgestelde artikel 13, zesde lid, (artikel I, onderdeel G) is de zinsnede "wanneer de subsidie in de vorm van een vast subsidiebedrag is verleend" echter niet opgenomen. Het voorgestelde artikel 13, zesde lid, dient te worden aangepast en te worden voorzien van een toelichting.
4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 20 september 2002, no.W09.02.0273/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In het voorgestelde artikel 36, zesde lid, van het Besluit Infrastructuurfonds de zinsnede "wordt de hiervoor gereserveerde bijdrage overeenkomstig artikel 29 onderscheidenlijk artikel 31 verplicht" vervangen door de volgende zinsnede: worden ten aanzien van de hiervoor gereserveerde bijdrage overeenkomstig artikel 29 onderscheidenlijk artikel 31 verplichtingen aangegaan.
- Het voorgestelde artikel 1, eerste lid, onderdeel d, definieert een project als een "ondeelbaar geheel". In het vervolg van de definitie is evenwel sprake van "deelprojecten". Deze laatste term ware te vervangen door: onderdelen.
Nader rapport (reactie op het advies) van 2 december 2002
1. De aanbeveling van de Raad van State is gevolgd. In het algemeen deel van de toelichting is een nieuwe paragraaf zeven ingevoegd waarin een integrale reactie op het advies van de Raad voor de financiële verhoudingen wordt gegeven.
2. Artikel II, vijfde lid, is mede naar aanleiding van het advies van de Raad van State komen te vervallen. De aanvragen voor projecten met betrekking tot regionale of lokale infrastructuur van meer dan 11.345.000,- euro en minder dan 225.000.000,- euro en die na 1 september 2002 worden ontvangen, worden doorgestuurd aan het bestuur van de provincie dan wel van het samenwerkingsgebied.
3. De door de Raad van State voorgestelde wijziging is naar mijn mening niet noodzakelijk. Op basis van artikel 7, derde lid, van het Besluit Infrastructuurfonds, worden de subsidies voor een groot project altijd in de vorm van een vast subsidiebedrag verleend. Paragraaf 3.3 van het algemeen deel van de toelichting is naar aanleiding van de opmerking van de Raad van State aangepast.
4. De redactionele kanttekeningen van de Raad van State zijn gevolgd.
Er is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in artikel I, onderdeel D, twee wijzigingen aan te brengen. Het voorschrift dat geen subsidie wordt verleend voor omzetbelasting waarvoor een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds kan worden verkregen, is beperkt tot regionale en lokale openbaar vervoerprojecten. De middelen die gemoeid zijn met de subsidie voor omzetbelasting op die openbaar vervoerprojecten, zijn toegevoegd aan het BTW-compensatiefonds. De middelen voor de subsidie van omzetbelasting op andere dan de regionale en lokale openbaar vervoerprojecten zijn daarentegen niet aan het BTW-compensatiefonds toegevoegd.
Het niet verlenen van subsidie voor omzetbelasting op die andere projecten zou leiden tot een onbedoelde dubbele korting voor gemeenten, provincies en regionale openbare lichamen van samenwerkingsgebieden voor de bijdragen uit het BTW-compensatiefonds. Er wordt bij de toepassing van het bovengenoemde artikel geen rekening gehouden met de vereveningsfactor, bedoeld in artikel 2, tiende lid, van de Wet op het BTW-compensatiefonds. Dit betekent dat omzetbelasting op regionale of lokale openbaar vervoerprojecten, die voor een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds in aanmerking komt, maar als gevolg van de vereveningsfactor feitelijk niet geheel wordt gecompenseerd, niet subsidiabel is. Op basis van het gewijzigde artikel II, eerste lid, is het gewijzigde artikel 5, eerste lid, onderdeel j, van het Besluit Infrastructuurfonds, ook van toepassing op lopende projecten.
Er is van de gelegenheid gebruik gemaakt om een nieuw vierde lid aan artikel II toe te voegen. Op basis van dit nieuwe lid wordt veelal voorkomen dat betaalde voorschotten projecten waarvan de tot en met 31 december 2002 gemaakte kosten voornamelijk bestaan uit kosten van voorbereiding, administratie en van toezicht, worden teruggevorderd.
Er is van de gelegenheid gebruik gemaakt om artikel III in overeenstemming te brengen met de meerjarenramingen van het Infrastructuurfonds voor het onderdeel Gebundelde doeluitkering. De beschikbaarheid van het minimaal vrij besteedbaar budget wordt nu door middel van een aanvullende uitkering bewerkstelligd. De in een kalenderjaar drukkende lasten ter zake van de door het overgangsrecht ontstane subsidieverplichtingen zijn nu bepalend voor de hoogte van de aanvullende uitkering.
Er is van de gelegenheid gebruik gemaakt om artikel VI, te wijzigen. De inwerkingtreding met ingang van 1 januari 2003 is gezien artikel 15 van de Wet Infrastructuurfonds niet meer mogelijk. Ingevolge het gewijzigde artikel VI treedt het besluit in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende onderdelen verschillend kan worden vastgesteld. De terugwerkende kracht die voor wat betreft artikel I, onderdeel N, kan worden verleend, maakt het mogelijk dat ook bij inwerkingtreding gedurende een kalenderjaar de doeluitkering voor dat gehele kalenderjaar volgens dezelfde regels wordt berekend.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Verkeer en Waterstaat