Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels met betrekking tot het stellen van financiële zekerheid voor het nakomen van vergunningvoorschriften en voor aansprakelijkheid krachtens de Wet milieubeheer (Besluit financiële zekerheid milieubeheer).
- Kenmerk
- W08.02.0158/V
- Datum advies
- 9 juli 2002
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 8 april 2003, nr 69
- Infrastructuur en Waterstaat
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels met betrekking tot het stellen van financiële zekerheid voor het nakomen van vergunningvoorschriften en voor aansprakelijkheid krachtens de Wet milieubeheer (Besluit financiële zekerheid milieubeheer).
Bij Kabinetsmissive van 8 april 2002, no.02.001711, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels met betrekking tot het stellen van financiële zekerheid voor het nakomen van vergunningvoorschriften en voor aansprakelijkheid krachtens de Wet milieubeheer (Besluit financiële zekerheid milieubeheer).
Het ontwerpbesluit strekt ter uitvoering van artikel 8.15, eerste lid, onder a en b, van de Wet milieubeheer (Wm). Geregeld wordt dat in de vergunning op grond van de Wm voor bepaalde inrichtingen het voorschrift kan worden opgenomen om financiële zekerheid te stellen. Paragraaf 2 van het ontwerpbesluit gaat over het stellen van financiële zekerheid voor het nakomen van in de vergunning opgenomen verplichtingen die betrekking hebben op het opslaan van afvalstoffen of op het beheer van afvalstoffen na het beëindigen van de activiteiten in de inrichting. Paragraaf 3 van het ontwerpbesluit betreft het stellen van financiële zekerheid ter dekking van aansprakelijkheid voor schade aan de bodem.
De Raad van State maakt een opmerking over de rechtvaardiging van het ontwerpbesluit. Hij is daarnaast van oordeel dat nog enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk zou zijn.
1. Noodzaak van de regeling
De nota van toelichting geeft een korte uiteenzetting over de voorgeschiedenis van het ontwerp. Daarbij wordt gewezen op twee onderzoeken die op verzoek van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer zijn uitgevoerd, en die zijn uitgemond in de rapporten "Financiële zekerheid" van NovioConsult (maart 1998) en "Financiële zekerheid en afvalstoffen"van KPMG Milieu (oktober 1998).
Beide rapporten concluderen dat er in de voorafgaande jaren slechts een beperkt aantal "incidenten" valt te melden waarin de kosten van verwijdering van verontreinigde grond voor rekening van de overheid is gebleven; gemiddeld ging het (volgens beide rapporten) om circa ƒ 400.000 ofwel ruim € 180.000 per jaar.
Volgens de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit komen de jaarlijkse administratieve lasten van de uitvoering van het besluit - nog afgezien van de kosten van de financiële zekerheid zelf - op bijna € 595.000 à € 1.185.000 per jaar, een veelvoud dus van de te verwachten "opbrengst" voor de overheid.
Daarbij valt nog te bedenken dat het ontwerpbesluit uitsluitend de risico’s betreft die voortvloeien uit vergunde activiteiten. Daarnaast zijn er de bodembedreigende activiteiten die zonder vergunning worden uitgevoerd. Vormen die niet een groter risico dan die waarvoor vergunning is verleend en waarop geregeld toezicht kan worden gehouden?
Tegen deze achtergrond behoeft het ontwerpbesluit een uitdrukkelijke rechtvaardiging, waarin wordt beargumenteerd dat de nadelige gevolgen van de regeling voor belanghebbenden niet onevenredig zijn tot de met de regeling te dienen doelen. De Raad adviseert daarin te voorzien.
2. Overige opmerkingen
Onverminderd het voorgaande wijst de Raad nog op de volgende punten.
a. Volgens artikel 2, eerste lid, van het ontwerpbesluit kan aan het Rijk geen verplichting tot het stellen van financiële zekerheid worden opgelegd. Een belangrijke reden daarvoor zal zijn dat het Rijk een solvabele crediteur moet worden geacht.
Datzelfde geldt naar het oordeel van de Raad voor andere openbare lichamen. Daarom adviseert hij ook die uit te sluiten van de toepasselijkheid van het besluit.
b. In de artikelen 3 en 7, tweede lid, aanhef en onder e, wordt bepaald dat rekening moet worden gehouden met reeds vrijwillig gestelde zekerheid.
De Raad acht deze bepaling overbodig, omdat er geen reden is een zekerheidsplicht op te leggen als reeds voldoende zekerheid is gesteld. In dit verband kan ook worden gewezen op artikel 4, dat - in lijn met artikel 3:4, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht - bepaalt dat het bedrag van de verlangde financiële zekerheid niet hoger mag zijn dan redelijkerwijs nodig is. Wel kan het dan van belang zijn dat bijkomende verplichtingen kunnen worden opgelegd als bedoeld in de artikelen 6 en 10, eerste lid.
De Raad adviseert tot aanpassing in deze zin.
c. Artikel 5, tweede lid, bepaalt dat het bevoegd gezag een specifieke vorm van zekerheidstelling kan voorschrijven.
De Raad adviseert daaraan toe te voegen dat de vorm welke de voorkeur geniet van de betrokken vergunninghouder, zoveel mogelijk zal worden gerespecteerd.
3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 9 juli 2002, no.W08.02.0158/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In de artikelen 3, tweede lid, en 7, tweede lid, de term "de situatie van het bedrijf" verduidelijken.
- In paragraaf 10.2.2 van de toelichting "op grond van de Comptabiliteitswet" vervangen door: op grond van artikel 8, vierde lid, van het op de Comptabiliteitswet gebaseerde Besluit materieelbeheer 1996.
Nader rapport (reactie op het advies) van 5 februari 2003
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
1. Noodzaak van de regeling
De Raad vraagt om een uitdrukkelijke rechtvaardiging van het ontwerpbesluit. Deze ligt mijns inziens in de volgende argumenten. De eigen verantwoordelijkheid van bedrijven brengt met zich mee dat bedrijven die milieuschade kunnen veroorzaken hiervoor ook de verantwoordelijkheid dienen te nemen en de risico’s dienen af te dekken door middel van het stellen van financiële zekerheid. Bereikt moet worden dat ondernemingen alleen dan handelingen verrichten die ernstige verontreiniging of aantasting van de bodem kunnen veroorzaken, wanneer zij tevoren hebben voorzien in voldoende liquiditeit of een andere vorm van financiële zekerheid om aan vorderingen die uit de bodemverontreiniging kunnen voortvloeien, te kunnen voldoen. Voorkomen moet worden dat de kosten die gemaakt moeten worden voor herstel van het milieu, voor rekening van de overheid of derden (burgers, bedrijven, milieu-organisaties) komen. Tevens kan van financiële zekerheid een belangrijke preventieve werking uitgaan en kan het de marktwerking bevorderen, zoals op bladzijde 2 van de nota van toelichting is uiteengezet. Wat betreft de financiële zekerheid voor het nakomen van vergunningvoorschriften merk ik op dat het opruimen van achtergelaten afvalstoffen regelmatig aan de orde komt bij faillissementen. Om (ernstige) verontreiniging van het milieu vanwege verspreiding van de afvalstoffen te voorkomen ruimt de overheid, veelal de gemeente, deze afvalstoffen op. In die gevallen komen de kosten van verwijdering bij de overheid (gemeente, provincie en Rijk) terecht.
De onderbouwing van het ontwerpbesluit ligt, zoals de Raad lijkt te veronderstellen, niet zo zeer in de ervaring die in het verleden is opgedaan met deze categorieën, doch eerder in de risico’s voor de toekomst. Onderzoeken naar schade in het verleden hebben maar een beperkte betekenis. Bovendien houden gemeenten en provincies doorgaans geen registratie bij van de schadegevallen. Tevens moet worden bedacht dat een overheid of derde voor miljoenen aan schade zou kunnen leiden door één enkel incident.
De argumenten voor de keuze van de aangewezen categorieën van gevallen zijn de volgende. Bij "nakoming van vergunningvoorschriften" is het grootste risico dat er op het moment van beëindiging van de bedrijfsactiviteiten nog kosten moeten worden gemaakt; als hiervoor geen geld is gereserveerd ontstaat er een probleem. Deze situatie doet zich voornamelijk voor bij de opslag van afvalstoffen, reden waarom dit type inrichtingen in bijlage 1 bij het besluit is opgenomen.
Bij "aansprakelijkheid voor schade aan de bodem" is enerzijds rekening gehouden met de potentiële omvang van de schade in geval van een calamiteit zoals een brand of ontploffing (de categorieën 2 t/m 6 van bijlage 2) en anderzijds met de kans op een schade (categorie 1 van bijlage 2).
Verder wil ik verwijzen naar paragraaf 10.2.4 van de nota van toelichting, waarin naar aanleiding van de inspraakreacties en vervolgens naar aanleiding van de opmerking van de Raad nader is ingegaan op de onderbouwing van het ontwerpbesluit. In genoemde paragraaf worden enkele aansprekende voorbeelden genoemd van milieuschade.
Wat betreft de administratieve lasten verwijs ik naar paragraag 9, over de toets inzake Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW-toets), van de nota van toelichting. Onder het kopje administratieve lasten voor het bedrijfsleven is daar aangegeven dat er geen reële alternatieven zijn voor financiële zekerheid. Het adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) heeft aangegeven dat de alternatieven voldoende in beeld zijn gebracht en dat is gekozen voor het minst belastende alternatief. Actal adviseert dan ook het ontwerpbesluit vast te stellen.
De vraag van de Raad over risicodragende activiteiten zonder vergunning, kan moeilijk in zijn algemeenheid worden beantwoord omdat er geen landelijk overzicht bestaat van schades uitgesplitst naar verschillende categorieën van gevallen. Op grond van de Wet milieubeheer vallen zo’n 100.000 inrichtingen onder de vergunningplicht. Ten aanzien van een deel daarvan kan in de toekomst op grond van het ontwerpbesluit, financiële zekerheid worden gesteld. Voor zo’n 300.000 inrichtingen gelden op grond van de Wet milieubeheer algemene regels in plaats van een vergunningplicht. Op naleving van de algemene regels wordt bij deze inrichtingen toezicht gehouden; bij deze inrichtingen gaat het doorgaans om de wat minder risicodragende activiteiten. Buiten inrichtingen zijn er diverse risicodragende activiteiten te onderscheiden, bijvoorbeeld het transport van gevaarlijke stoffen over de weg of door huisleidingen of het uitvoeren van werken met het risico dat een leiding stuk wordt getrokken. Op grond van artikel 16 van de Wet bodembescherming kan desgewenst bij algemene maatregel van bestuur financiële zekerheid worden verlangd ten aanzien van die activiteiten. De ervaringen met het onderhavige ontwerpbesluit - over ongeveer drie jaar zal een evaluatie plaatsvinden - zullen een rol spelen bij de beslissing om hier al dan niet toe over te gaan.
Bij de risicodragende activiteiten - zowel binnen als buiten inrichtingen - moet tenslotte nog een onderscheid worden gemaakt tussen legale en illegale activiteiten. Bij illegale activiteiten kan financiële zekerheid helaas geen rol spelen. Door middel van een adequate handhaving zal dit zoveel mogelijk worden tegengegaan. Ook kan nog een onderscheid worden gemaakt tussen deels legale en deels illegale activiteiten, bijvoorbeeld een bedrijf dat meer afvalstoffen opslaat dan de vergunning toestaat. Bij de gedeeltelijk legale en gedeeltelijk illegale activiteiten kan financiële zekerheid in die zin nog een rol spelen dat een verzekeraar wellicht zal weigeren het bedrijf te verzekeren vanwege de illegale activiteiten. Op die manier kunnen de illegale activiteiten eerder aan het licht komen.
Ik meen derhalve dat er voldoende noodzaak is voor het ontwerpbesluit, enerzijds omdat invulling wordt gegeven aan het principe "de vervuiler betaalt" en anderzijds omdat bekend is met welke kosten de overheid in de toekomst geconfronteerd zal worden.
2. Overige opmerkingen
a. Naar aanleiding van het advies van de Raad om, behalve het Rijk, ook andere openbare lichamen uit te sluiten van de toepasselijkheid van het ontwerpbesluit, merk ik op dat in de versie die voor inspraak heeft voorgelegen (Stcrt. van 16 juli 2001, nr. 134) een dergelijke uitzondering was opgenomen. Naar aanleiding van kritiek van het bedrijfsleven en van de Tweede Kamer (Algemeen Overleg van 27 september 2001), dat er ingeval van uitsluiting van andere openbare lichamen sprake is van concurrentievervalsing, heeft de toenmalige minister van VROM in overeenstemming met het algemeen gevoelen in de Kamer, aangegeven ook de overheden die een inrichting drijven onder het ontwerpbesluit te zullen brengen (kamerstukken II, 2001-2002, 28 000 XI, nr.7, pag.6). Ik laat dit argument zwaarder wegen dan dat van de Raad en handhaaf derhalve de toepassing van het ontwerpbesluit op andere openbare lichamen. Paragraaf 10.2.2. van de nota van toelichting is op dit punt aangevuld. Daarbij wil ik er overigens nog op wijzen dat het ontwerpbesluit uitgaat van een bevoegdheid; bij overheden ligt het wat minder voor de hand om van deze bevoegdheid gebruik te maken vanwege de solvabiliteit.
b. Voor het opnemen van het criterium van vrijwilligheid in de artikelen 3 en 7, tweede lid, aanhef en onder e, is naar mijn mening wel reden. Zonder dit criterium zou een bevoegd gezag ertoe kunnen overgaan, ook in het geval er al vrijwillig zekerheid is gesteld, financiële zekerheid toch als vergunningvoorschrift op te nemen. Het wel opnemen van dit vergunningvoorschrift biedt namelijk meer mogelijkheden om handhavend op te treden wegens overtreding van de vergunning. Verder heeft het als voordeel dat het bewijs dat financiële zekerheid is gesteld naar het bevoegd gezag moet worden gestuurd en dat wijzigingen moeten worden gemeld. Het onderhavige ontwerpbesluit gaat er echter van uit dat de goedwillende bedrijven die vrijwillig financiële zekerheid hebben gesteld zoveel mogelijk moeten worden ontzien door in dat geval financiële zekerheid niet als vergunningvoorschrift op te nemen; dit houdt ook verband met de wens om de administratieve lasten zoveel mogelijk te beperken. Ik meen derhalve dat er voldoende grond is om het door de Raad bedoelde criterium te handhaven.
c. Het advies van de Raad om aan artikel 5, tweede lid, toe te voegen dat de vorm die de voorkeur geniet van de betrokken vergunninghouder zoveel mogelijk zal worden gerespecteerd, is opgevolgd in die zin dat het artikel is uitgebreid met een nieuw derde lid. Eenzelfde lid is toegevoegd aan artikel 9. Ook de artikelsgewijze toelichting is hierop aangevuld.
3. Redactionele kanttekeningen
- De term "de situatie van het betreffende bedrijf" in de artikelen 3, tweede lid, en 7, tweede lid, is naar aanleiding van de opmerking van de Raad gewijzigd in "specifieke omstandigheden van het betreffende bedrijf" en is in de toelichting op die artikelen verduidelijkt. In de nota van toelichting is aangegeven dat deze term breed moet worden opgevat. Relevante aspecten zoals de ligging van het bedrijf, de grondsoort en bedrijfsvoering kunnen hieronder worden gebracht. Onder "specifieke omstandigheden" vallen ook financiële aspecten, zoals de solvabiliteit. Vanwege het grote belang van dit aspect wordt het begrip "solvabiliteit" voor alle duidelijkheid apart vermeld.
- De opmerking van de Raad ten aanzien van paragraaf 10.2.2. van de nota van toelichting, is overgenomen.
4. Overige aanpassingen
Naar aanleiding van het advies van de Raad, heb ik nog enkele aanpassingen in het besluit en in de nota van toelichting aangebracht.
a. Het besluit is mede gebaseerd op artikel 8.20, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Dit lid wordt bij de inwerkingtreding van artikel 40, onderdeel B, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Stb.2002, 347), vernummerd tot het derde lid. In de aanhef van het besluit en in de nota van toelichting (paragraaf 1) was hierop geanticipeerd en werd verwezen naar het derde lid. Nu genoemd onderdeel nog niet in werking is getreden, is alsnog verwezen naar het tweede lid van artikel 8.20.
b. In artikel 7, tweede lid, onder c, en in de nota van toelichting is "saneringskosten" gewijzigd in "bodemherstelkosten". Dit is gebeurd ter voorkoming van misverstanden. Het begrip "saneren" in de Wet bodembescherming is namelijk voorbestemd voor het aanpakken van gevallen van bodemverontreiniging van vóór 1 januari 1987 (de datum van inwerkingtreding van de Wet bodembescherming).
c. In de bijlagen 1 en 2 bij het ontwerpbesluit en de toelichting is "EUR" vervangen door het euroteken: €.
d. Op enkele plaatsen in de nota van toelichting is een bedrag in guldens weergegeven in een bedrag in euro’s.
e. Op bladzijde 2 van de nota van toelichting is "ontwerp" vóór "Vuurwerkbesluit" geschrapt, nu dit besluit inmiddels van kracht is geworden (Stb.2002, 33).
f. In paragraaf 5, onder a, en paragraaf 9, van de toelichting is verduidelijkt dat bij stortplaatsen alleen de bovenafdichting is uitgesloten van de reikwijdte van het besluit.
Het Stortbesluit bodembescherming voorziet reeds in financiële zekerheid ten behoeve van de bovenafdichting van een stortplaats.
g. In paragraaf 5, onder b, en paragraaf 6, onder b, is de beschrijving van de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten (NRB) in overeenstemming gebracht met de herziene NRB.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
Het ontwerpbesluit strekt ter uitvoering van artikel 8.15, eerste lid, onder a en b, van de Wet milieubeheer (Wm). Geregeld wordt dat in de vergunning op grond van de Wm voor bepaalde inrichtingen het voorschrift kan worden opgenomen om financiële zekerheid te stellen. Paragraaf 2 van het ontwerpbesluit gaat over het stellen van financiële zekerheid voor het nakomen van in de vergunning opgenomen verplichtingen die betrekking hebben op het opslaan van afvalstoffen of op het beheer van afvalstoffen na het beëindigen van de activiteiten in de inrichting. Paragraaf 3 van het ontwerpbesluit betreft het stellen van financiële zekerheid ter dekking van aansprakelijkheid voor schade aan de bodem.
De Raad van State maakt een opmerking over de rechtvaardiging van het ontwerpbesluit. Hij is daarnaast van oordeel dat nog enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk zou zijn.
1. Noodzaak van de regeling
De nota van toelichting geeft een korte uiteenzetting over de voorgeschiedenis van het ontwerp. Daarbij wordt gewezen op twee onderzoeken die op verzoek van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer zijn uitgevoerd, en die zijn uitgemond in de rapporten "Financiële zekerheid" van NovioConsult (maart 1998) en "Financiële zekerheid en afvalstoffen"van KPMG Milieu (oktober 1998).
Beide rapporten concluderen dat er in de voorafgaande jaren slechts een beperkt aantal "incidenten" valt te melden waarin de kosten van verwijdering van verontreinigde grond voor rekening van de overheid is gebleven; gemiddeld ging het (volgens beide rapporten) om circa ƒ 400.000 ofwel ruim € 180.000 per jaar.
Volgens de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit komen de jaarlijkse administratieve lasten van de uitvoering van het besluit - nog afgezien van de kosten van de financiële zekerheid zelf - op bijna € 595.000 à € 1.185.000 per jaar, een veelvoud dus van de te verwachten "opbrengst" voor de overheid.
Daarbij valt nog te bedenken dat het ontwerpbesluit uitsluitend de risico’s betreft die voortvloeien uit vergunde activiteiten. Daarnaast zijn er de bodembedreigende activiteiten die zonder vergunning worden uitgevoerd. Vormen die niet een groter risico dan die waarvoor vergunning is verleend en waarop geregeld toezicht kan worden gehouden?
Tegen deze achtergrond behoeft het ontwerpbesluit een uitdrukkelijke rechtvaardiging, waarin wordt beargumenteerd dat de nadelige gevolgen van de regeling voor belanghebbenden niet onevenredig zijn tot de met de regeling te dienen doelen. De Raad adviseert daarin te voorzien.
2. Overige opmerkingen
Onverminderd het voorgaande wijst de Raad nog op de volgende punten.
a. Volgens artikel 2, eerste lid, van het ontwerpbesluit kan aan het Rijk geen verplichting tot het stellen van financiële zekerheid worden opgelegd. Een belangrijke reden daarvoor zal zijn dat het Rijk een solvabele crediteur moet worden geacht.
Datzelfde geldt naar het oordeel van de Raad voor andere openbare lichamen. Daarom adviseert hij ook die uit te sluiten van de toepasselijkheid van het besluit.
b. In de artikelen 3 en 7, tweede lid, aanhef en onder e, wordt bepaald dat rekening moet worden gehouden met reeds vrijwillig gestelde zekerheid.
De Raad acht deze bepaling overbodig, omdat er geen reden is een zekerheidsplicht op te leggen als reeds voldoende zekerheid is gesteld. In dit verband kan ook worden gewezen op artikel 4, dat - in lijn met artikel 3:4, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht - bepaalt dat het bedrag van de verlangde financiële zekerheid niet hoger mag zijn dan redelijkerwijs nodig is. Wel kan het dan van belang zijn dat bijkomende verplichtingen kunnen worden opgelegd als bedoeld in de artikelen 6 en 10, eerste lid.
De Raad adviseert tot aanpassing in deze zin.
c. Artikel 5, tweede lid, bepaalt dat het bevoegd gezag een specifieke vorm van zekerheidstelling kan voorschrijven.
De Raad adviseert daaraan toe te voegen dat de vorm welke de voorkeur geniet van de betrokken vergunninghouder, zoveel mogelijk zal worden gerespecteerd.
3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 9 juli 2002, no.W08.02.0158/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In de artikelen 3, tweede lid, en 7, tweede lid, de term "de situatie van het bedrijf" verduidelijken.
- In paragraaf 10.2.2 van de toelichting "op grond van de Comptabiliteitswet" vervangen door: op grond van artikel 8, vierde lid, van het op de Comptabiliteitswet gebaseerde Besluit materieelbeheer 1996.
Nader rapport (reactie op het advies) van 5 februari 2003
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
1. Noodzaak van de regeling
De Raad vraagt om een uitdrukkelijke rechtvaardiging van het ontwerpbesluit. Deze ligt mijns inziens in de volgende argumenten. De eigen verantwoordelijkheid van bedrijven brengt met zich mee dat bedrijven die milieuschade kunnen veroorzaken hiervoor ook de verantwoordelijkheid dienen te nemen en de risico’s dienen af te dekken door middel van het stellen van financiële zekerheid. Bereikt moet worden dat ondernemingen alleen dan handelingen verrichten die ernstige verontreiniging of aantasting van de bodem kunnen veroorzaken, wanneer zij tevoren hebben voorzien in voldoende liquiditeit of een andere vorm van financiële zekerheid om aan vorderingen die uit de bodemverontreiniging kunnen voortvloeien, te kunnen voldoen. Voorkomen moet worden dat de kosten die gemaakt moeten worden voor herstel van het milieu, voor rekening van de overheid of derden (burgers, bedrijven, milieu-organisaties) komen. Tevens kan van financiële zekerheid een belangrijke preventieve werking uitgaan en kan het de marktwerking bevorderen, zoals op bladzijde 2 van de nota van toelichting is uiteengezet. Wat betreft de financiële zekerheid voor het nakomen van vergunningvoorschriften merk ik op dat het opruimen van achtergelaten afvalstoffen regelmatig aan de orde komt bij faillissementen. Om (ernstige) verontreiniging van het milieu vanwege verspreiding van de afvalstoffen te voorkomen ruimt de overheid, veelal de gemeente, deze afvalstoffen op. In die gevallen komen de kosten van verwijdering bij de overheid (gemeente, provincie en Rijk) terecht.
De onderbouwing van het ontwerpbesluit ligt, zoals de Raad lijkt te veronderstellen, niet zo zeer in de ervaring die in het verleden is opgedaan met deze categorieën, doch eerder in de risico’s voor de toekomst. Onderzoeken naar schade in het verleden hebben maar een beperkte betekenis. Bovendien houden gemeenten en provincies doorgaans geen registratie bij van de schadegevallen. Tevens moet worden bedacht dat een overheid of derde voor miljoenen aan schade zou kunnen leiden door één enkel incident.
De argumenten voor de keuze van de aangewezen categorieën van gevallen zijn de volgende. Bij "nakoming van vergunningvoorschriften" is het grootste risico dat er op het moment van beëindiging van de bedrijfsactiviteiten nog kosten moeten worden gemaakt; als hiervoor geen geld is gereserveerd ontstaat er een probleem. Deze situatie doet zich voornamelijk voor bij de opslag van afvalstoffen, reden waarom dit type inrichtingen in bijlage 1 bij het besluit is opgenomen.
Bij "aansprakelijkheid voor schade aan de bodem" is enerzijds rekening gehouden met de potentiële omvang van de schade in geval van een calamiteit zoals een brand of ontploffing (de categorieën 2 t/m 6 van bijlage 2) en anderzijds met de kans op een schade (categorie 1 van bijlage 2).
Verder wil ik verwijzen naar paragraaf 10.2.4 van de nota van toelichting, waarin naar aanleiding van de inspraakreacties en vervolgens naar aanleiding van de opmerking van de Raad nader is ingegaan op de onderbouwing van het ontwerpbesluit. In genoemde paragraaf worden enkele aansprekende voorbeelden genoemd van milieuschade.
Wat betreft de administratieve lasten verwijs ik naar paragraag 9, over de toets inzake Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW-toets), van de nota van toelichting. Onder het kopje administratieve lasten voor het bedrijfsleven is daar aangegeven dat er geen reële alternatieven zijn voor financiële zekerheid. Het adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) heeft aangegeven dat de alternatieven voldoende in beeld zijn gebracht en dat is gekozen voor het minst belastende alternatief. Actal adviseert dan ook het ontwerpbesluit vast te stellen.
De vraag van de Raad over risicodragende activiteiten zonder vergunning, kan moeilijk in zijn algemeenheid worden beantwoord omdat er geen landelijk overzicht bestaat van schades uitgesplitst naar verschillende categorieën van gevallen. Op grond van de Wet milieubeheer vallen zo’n 100.000 inrichtingen onder de vergunningplicht. Ten aanzien van een deel daarvan kan in de toekomst op grond van het ontwerpbesluit, financiële zekerheid worden gesteld. Voor zo’n 300.000 inrichtingen gelden op grond van de Wet milieubeheer algemene regels in plaats van een vergunningplicht. Op naleving van de algemene regels wordt bij deze inrichtingen toezicht gehouden; bij deze inrichtingen gaat het doorgaans om de wat minder risicodragende activiteiten. Buiten inrichtingen zijn er diverse risicodragende activiteiten te onderscheiden, bijvoorbeeld het transport van gevaarlijke stoffen over de weg of door huisleidingen of het uitvoeren van werken met het risico dat een leiding stuk wordt getrokken. Op grond van artikel 16 van de Wet bodembescherming kan desgewenst bij algemene maatregel van bestuur financiële zekerheid worden verlangd ten aanzien van die activiteiten. De ervaringen met het onderhavige ontwerpbesluit - over ongeveer drie jaar zal een evaluatie plaatsvinden - zullen een rol spelen bij de beslissing om hier al dan niet toe over te gaan.
Bij de risicodragende activiteiten - zowel binnen als buiten inrichtingen - moet tenslotte nog een onderscheid worden gemaakt tussen legale en illegale activiteiten. Bij illegale activiteiten kan financiële zekerheid helaas geen rol spelen. Door middel van een adequate handhaving zal dit zoveel mogelijk worden tegengegaan. Ook kan nog een onderscheid worden gemaakt tussen deels legale en deels illegale activiteiten, bijvoorbeeld een bedrijf dat meer afvalstoffen opslaat dan de vergunning toestaat. Bij de gedeeltelijk legale en gedeeltelijk illegale activiteiten kan financiële zekerheid in die zin nog een rol spelen dat een verzekeraar wellicht zal weigeren het bedrijf te verzekeren vanwege de illegale activiteiten. Op die manier kunnen de illegale activiteiten eerder aan het licht komen.
Ik meen derhalve dat er voldoende noodzaak is voor het ontwerpbesluit, enerzijds omdat invulling wordt gegeven aan het principe "de vervuiler betaalt" en anderzijds omdat bekend is met welke kosten de overheid in de toekomst geconfronteerd zal worden.
2. Overige opmerkingen
a. Naar aanleiding van het advies van de Raad om, behalve het Rijk, ook andere openbare lichamen uit te sluiten van de toepasselijkheid van het ontwerpbesluit, merk ik op dat in de versie die voor inspraak heeft voorgelegen (Stcrt. van 16 juli 2001, nr. 134) een dergelijke uitzondering was opgenomen. Naar aanleiding van kritiek van het bedrijfsleven en van de Tweede Kamer (Algemeen Overleg van 27 september 2001), dat er ingeval van uitsluiting van andere openbare lichamen sprake is van concurrentievervalsing, heeft de toenmalige minister van VROM in overeenstemming met het algemeen gevoelen in de Kamer, aangegeven ook de overheden die een inrichting drijven onder het ontwerpbesluit te zullen brengen (kamerstukken II, 2001-2002, 28 000 XI, nr.7, pag.6). Ik laat dit argument zwaarder wegen dan dat van de Raad en handhaaf derhalve de toepassing van het ontwerpbesluit op andere openbare lichamen. Paragraaf 10.2.2. van de nota van toelichting is op dit punt aangevuld. Daarbij wil ik er overigens nog op wijzen dat het ontwerpbesluit uitgaat van een bevoegdheid; bij overheden ligt het wat minder voor de hand om van deze bevoegdheid gebruik te maken vanwege de solvabiliteit.
b. Voor het opnemen van het criterium van vrijwilligheid in de artikelen 3 en 7, tweede lid, aanhef en onder e, is naar mijn mening wel reden. Zonder dit criterium zou een bevoegd gezag ertoe kunnen overgaan, ook in het geval er al vrijwillig zekerheid is gesteld, financiële zekerheid toch als vergunningvoorschrift op te nemen. Het wel opnemen van dit vergunningvoorschrift biedt namelijk meer mogelijkheden om handhavend op te treden wegens overtreding van de vergunning. Verder heeft het als voordeel dat het bewijs dat financiële zekerheid is gesteld naar het bevoegd gezag moet worden gestuurd en dat wijzigingen moeten worden gemeld. Het onderhavige ontwerpbesluit gaat er echter van uit dat de goedwillende bedrijven die vrijwillig financiële zekerheid hebben gesteld zoveel mogelijk moeten worden ontzien door in dat geval financiële zekerheid niet als vergunningvoorschrift op te nemen; dit houdt ook verband met de wens om de administratieve lasten zoveel mogelijk te beperken. Ik meen derhalve dat er voldoende grond is om het door de Raad bedoelde criterium te handhaven.
c. Het advies van de Raad om aan artikel 5, tweede lid, toe te voegen dat de vorm die de voorkeur geniet van de betrokken vergunninghouder zoveel mogelijk zal worden gerespecteerd, is opgevolgd in die zin dat het artikel is uitgebreid met een nieuw derde lid. Eenzelfde lid is toegevoegd aan artikel 9. Ook de artikelsgewijze toelichting is hierop aangevuld.
3. Redactionele kanttekeningen
- De term "de situatie van het betreffende bedrijf" in de artikelen 3, tweede lid, en 7, tweede lid, is naar aanleiding van de opmerking van de Raad gewijzigd in "specifieke omstandigheden van het betreffende bedrijf" en is in de toelichting op die artikelen verduidelijkt. In de nota van toelichting is aangegeven dat deze term breed moet worden opgevat. Relevante aspecten zoals de ligging van het bedrijf, de grondsoort en bedrijfsvoering kunnen hieronder worden gebracht. Onder "specifieke omstandigheden" vallen ook financiële aspecten, zoals de solvabiliteit. Vanwege het grote belang van dit aspect wordt het begrip "solvabiliteit" voor alle duidelijkheid apart vermeld.
- De opmerking van de Raad ten aanzien van paragraaf 10.2.2. van de nota van toelichting, is overgenomen.
4. Overige aanpassingen
Naar aanleiding van het advies van de Raad, heb ik nog enkele aanpassingen in het besluit en in de nota van toelichting aangebracht.
a. Het besluit is mede gebaseerd op artikel 8.20, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Dit lid wordt bij de inwerkingtreding van artikel 40, onderdeel B, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Stb.2002, 347), vernummerd tot het derde lid. In de aanhef van het besluit en in de nota van toelichting (paragraaf 1) was hierop geanticipeerd en werd verwezen naar het derde lid. Nu genoemd onderdeel nog niet in werking is getreden, is alsnog verwezen naar het tweede lid van artikel 8.20.
b. In artikel 7, tweede lid, onder c, en in de nota van toelichting is "saneringskosten" gewijzigd in "bodemherstelkosten". Dit is gebeurd ter voorkoming van misverstanden. Het begrip "saneren" in de Wet bodembescherming is namelijk voorbestemd voor het aanpakken van gevallen van bodemverontreiniging van vóór 1 januari 1987 (de datum van inwerkingtreding van de Wet bodembescherming).
c. In de bijlagen 1 en 2 bij het ontwerpbesluit en de toelichting is "EUR" vervangen door het euroteken: €.
d. Op enkele plaatsen in de nota van toelichting is een bedrag in guldens weergegeven in een bedrag in euro’s.
e. Op bladzijde 2 van de nota van toelichting is "ontwerp" vóór "Vuurwerkbesluit" geschrapt, nu dit besluit inmiddels van kracht is geworden (Stb.2002, 33).
f. In paragraaf 5, onder a, en paragraaf 9, van de toelichting is verduidelijkt dat bij stortplaatsen alleen de bovenafdichting is uitgesloten van de reikwijdte van het besluit.
Het Stortbesluit bodembescherming voorziet reeds in financiële zekerheid ten behoeve van de bovenafdichting van een stortplaats.
g. In paragraaf 5, onder b, en paragraaf 6, onder b, is de beschrijving van de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten (NRB) in overeenstemming gebracht met de herziene NRB.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.