Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels voor de detectie van radioactief besmet schroot (Besluit detectie radioactief besmet schroot).
- Kenmerk
- W08.02.0014/V
- Datum advies
- 18 april 2002
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 14 januari 2003, nr 9
- Infrastructuur en Waterstaat
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels voor de detectie van radioactief besmet schroot (Besluit detectie radioactief besmet schroot).
Bij Kabinetsmissive van 8 januari 2002, no.02.000047, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, mede namens de Minister van Economische Zaken en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J.F. Hoogervorst, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels voor de detectie van radioactief besmet schroot (Besluit detectie radioactief besmet schroot).
Het ontwerpbesluit regelt dat bedrijven met een bepaalde schrootomzet verplicht zijn om apparatuur te gebruiken voor de detectie van radioactief besmet metaalschroot en om financiële zekerheid te stellen voor de kosten van het voorhanden hebben en verwijderen van dit schroot.
Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de toezegging die de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer deed tijdens een overleg met de Tweede Kamer der Staten-Generaal over de handhaving van milieuwetgeving.(zie noot 1) Het doel van het ontwerpbesluit is om incidenten en ongevallen in Nederland door radioactiviteit in schroot en de daaruit volgende stralingsbelasting zoveel mogelijk te voorkomen.(zie noot 2) De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een aantal opmerkingen in verband waarmee aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.
1. Om de doelstelling van het ontwerpbesluit te bereiken moet alle metaalschroot minimaal eenmaal een detectiesysteem passeren. In het ontwerpbesluit is gekozen voor een bepaalde omzet in gewicht op jaarbasis als criterium waarboven voldaan moet worden aan de verplichtingen van het ontwerpbesluit. Bij het bepalen van de omzetcriteria hebben de draagkracht van de bedrijven en de kosten van de aanschaf en plaatsing van poortdetectoren een rol gespeeld, aldus de toelichting (paragraaf 2, één na laatste alinea).
De keuze voor het vaststellen van omzetcriteria heeft tot gevolg dat kleinere bedrijven van de verplichtingen in het ontwerpbesluit zijn uitgezonderd. De vaste commissie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer hier reeds op gewezen tijdens het Algemeen Overleg van 14 november 2001.(zie noot 3)
De omzetdrempel doet bij de Raad de vraag rijzen of de voorgestelde constructie voldoende sluitend is en of het ontwerpbesluit niet beter bij haar doelstelling zou aansluiten wanneer kleinere bedrijven ook verplicht zouden worden de ioniserende straling van binnenkomend schroot te meten, eventueel met behulp van andere detectieapparatuur dan die gebruikt wordt bij de grotere bedrijven. De piramidale opbouw van de binnenlandse schroothandel, waarop in de toelichting wordt gewezen, maakt het immers waarschijnlijk dat iedere partij schroot éénmaal een detectie passeert, maar voorkomt niet dat een partij schroot met een verhoogd stralingsniveau gedurende langere tijd bij een kleinere schroothandelaar ligt opgeslagen.
Het college adviseert in de toelichting hieraan nader aandacht te besteden.
2. In het ontwerpbesluit wordt het begrip "schroot met een verhoogd stralingsniveau" gehanteerd. Dit begrip wordt niet gedefinieerd. Ook in de nota van toelichting wordt het begrip niet verduidelijkt. Het is van belang te weten wanneer sprake is van een verhoogd stralingsniveau onder meer omdat het stellen van financiële zekerheid daaraan is gekoppeld.
De norm voor een verhoogd stralingsniveau zou bij voorkeur in het ontwerpbesluit zelf moeten worden opgenomen. Indien deze norm in een ministeriële regeling wordt opgenomen, dient het ontwerpbesluit daartoe een grondslag te bieden. Weliswaar verwijst artikel 4, tweede lid, naar een ministeriële regeling, maar deze heeft betrekking op regels met betrekking tot detectieapparatuur en de wijze waarop en de omstandigheden waaronder metingen worden verricht.
Het college adviseert het ontwerpbesluit op dit punt aan te passen.
3. Het ontwerpbesluit voorziet in artikel 7 in een verplichting voor degene die de inrichting drijft om vooraf financiële zekerheid te stellen ter dekking van de kosten die voortvloeien uit het voorhanden hebben en verwijderen van schroot met een verhoogd stralingsniveau. Het in een inrichting aanwezig hebben van dergelijk schroot levert een overtreding van de Kernenergiewet op. Deze wet biedt de bevoegdheid voor de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer om door middel van bestuursdwang dit schroot uit de inrichting te verwijderen, indien de houder van de inrichting daartoe niet uit eigen beweging overgaat. Hierbij is de gewone gang van zaken dat de kosten achteraf op de overtreder worden verhaald.
De nota van toelichting bij het besluit gaat ervan uit dat de kosten van het voorhanden hebben en verwijderen van schroot met een verhoogd stralingsniveau behoren tot het normale bedrijfsrisico. Op basis van een worst-case scenario is de hoogte van de financiële zekerheid vastgesteld op 110.000,-- euro. De Raad mist echter een beschouwing over de noodzaak van het vooraf stellen van financiële zekerheid in afwijking van de mogelijkheid om achteraf kosten te verhalen.
Verder wordt de financiële zekerheid volgens het vijfde lid van artikel 7 gesteld ten behoeve van de Staat der Nederlanden. De bedoeling is kennelijk zekerheid te stellen voor het geval dat de staat kosten moet maken. Het is echter niet zonder meer duidelijk welke kosten de staat zou maken bij het enkel voorhanden hebben van schroot met een verhoogd stralingsniveau.
Het college adviseert de nota van toelichting aan te vullen op deze twee punten.
4. De nota van toelichting bevat geen beschouwing over de vraag of de voorgestelde regeling een belemmering oplevert van het vrije verkeer, en of, indien daarvan sprake is, deze kan worden gerechtvaardigd met een beroep op artikel 30 van het EG-Verdrag of op rule of reason-jurisprudentie en voldoet aan de eisen van proportionaliteit. In paragraaf 4 van de nota van toelichting wordt slechts opgemerkt dat naar verwachting de handelsstromen zich niet zullen verplaatsen en dat de gevolgen voor de marktwerking gering worden ingeschat.
Het college adviseert in de toelichting hieraan nader aandacht te besteden.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 19 september 2002
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met zijn opmerkingen rekening zal zijn gehouden.
1. De kans op de door de Raad gevreesde langdurige opslag van radioactief besmet schroot bij kleinere schroothandelaren is zo gering dat het opleggen van een meetverplichting disproportioneel zou zijn. De kosten van het meten en de administratieve lasten van de registratie van die metingen voor zulke bedrijven wegen niet op tegen de mogelijke winst aan vroegtijdige ontdekking van besmette partijen schroot. Het algemeen deel van de nota van toelichting is onder 2 met een passage in deze zin aangevuld.
2. Naar aanleiding van 's Raads opmerking is het begrip "schroot met een verhoogd stralingsniveau" in artikel 7 vervangen door een definitie in artikel 1 van "radioactief besmet schroot" waarin wordt verwezen naar de grenzen die krachtens de Kernenergiewet gelden voor meldings- en vergunningplicht. Het stellen van financiële zekerheid wordt nu in artikel 7 gekoppeld aan het voorhanden hebben van zulk schroot.
3. Anders dan de Raad zie ik geen tegenstelling tussen de gewone gang van zaken dat de kosten van bestuursdwang achteraf op een overtreder worden verhaald en het stellen van financiële zekerheid. Ook als financiële zekerheid is gesteld, zullen de kosten pas kunnen worden verhaald nadat bestuursdwang is toegepast. De zekerheidsstelling bestaat er immers niet uit dat aan de Staat al direct een bedrag wordt overgemaakt. Zij houdt in dat de betrokkene ervoor zorgt dat, voor het geval dat bestuursdwang zou moeten worden toegepast, de kosten daarvan ook werkelijk verhaalbaar zijn. Overigens is het uiteraard de bedoeling dat in eerste instantie het betrokken bedrijf zelf voor de verwijdering van het besmette schroot zorgt en daarvoor ook de kosten draagt. Uitgangspunt is immers dat het bedrijfsleven verantwoordelijk is, ook financieel, voor een verantwoorde verwijdering van radioactief besmet schroot. De kosten die daaruit voortvloeien, behoren dan ook tot het normale bedrijfsrisico. Pas als een bedrijf niet of in onvoldoende mate voor een verantwoorde verwijdering zorgt, is er plaats voor het toepassen van bestuursdwang. In het algemeen deel van de nota van toelichting is onder 1 hierover een passage opgenomen.
Bij nader inzien ben ik met de Raad van mening dat het niet nodig is voor de kosten van een verantwoorde opslag financiële zekerheid te laten stellen. Hoewel ook het verantwoord opslaan van radioactief besmet schroot tot het moment van verwijdering uit de inrichting kosten meebrengt, en zo'n verantwoorde opslag in voorkomend geval met bestuursdwang kan worden afgedwongen, zijn de kosten daarvan niet zo hoog dat zekerheidsstelling daarvoor nodig is.
Het ontwerpbesluit is daarom zodanig gewijzigd dat niet meer financiële zekerheid gesteld hoeft te worden ter dekking van de kosten die voortvloeien uit het voorhanden hebben van radioactief besmet schroot.
4. Inmiddels is het ontwerpbesluit gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen. Alleen de Bondsrepubliek Duitsland heeft daarin aanleiding tot opmerkingen gevonden. Deze worden in de nota van toelichting, onder 7, besproken. De opmerkingen hadden geen betrekking op het vrije verkeer van goederen binnen de gemeenschap.
Daaruit en uit het ontbreken van opmerkingen van de Europese Commissie en van andere lidstaten op dit punt mag worden opgemaakt dat van een belemmering van het vrije verkeer geen sprake zal zijn. Aanvulling van de nota van toelichting op dit punt lijkt mij dan ook niet nodig. Wel is nog aandacht geschonken aan de recente Resolutie van de Raad van de Europese Gemeenschappen over het onderwerp van het ontwerpbesluit.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een passage in de nota van toelichting op te nemen, waarin wordt aangeven hoe, na ontdekking van radioactief besmet schroot, daarmee om te gaan totdat het op reguliere wijze kan worden afgevoerd.
Onderdeel 5 van de nota van toelichting over uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid is enigszins uitgebreid. De nota is op enkele plaatsen aangepast aan de instelling van het Inspectoraat-Generaal VROM.
Tenslotte zijn in de nota van toelichting enkele redactionele wijzigingen van ondergeschikte aard aangebracht.
Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Economische Zaken en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1) Kamerstukken II 2000/01, 22 343, nr.55, blz.10.
(2) Nota van toelichting bij het ontwerpbesluit, onder Algemeen, 1. Inleiding, derde alinea.
(3) Kamerstukken II 2001/02, 22 343, nr.63, blz.6.
Het ontwerpbesluit regelt dat bedrijven met een bepaalde schrootomzet verplicht zijn om apparatuur te gebruiken voor de detectie van radioactief besmet metaalschroot en om financiële zekerheid te stellen voor de kosten van het voorhanden hebben en verwijderen van dit schroot.
Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de toezegging die de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer deed tijdens een overleg met de Tweede Kamer der Staten-Generaal over de handhaving van milieuwetgeving.(zie noot 1) Het doel van het ontwerpbesluit is om incidenten en ongevallen in Nederland door radioactiviteit in schroot en de daaruit volgende stralingsbelasting zoveel mogelijk te voorkomen.(zie noot 2) De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een aantal opmerkingen in verband waarmee aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.
1. Om de doelstelling van het ontwerpbesluit te bereiken moet alle metaalschroot minimaal eenmaal een detectiesysteem passeren. In het ontwerpbesluit is gekozen voor een bepaalde omzet in gewicht op jaarbasis als criterium waarboven voldaan moet worden aan de verplichtingen van het ontwerpbesluit. Bij het bepalen van de omzetcriteria hebben de draagkracht van de bedrijven en de kosten van de aanschaf en plaatsing van poortdetectoren een rol gespeeld, aldus de toelichting (paragraaf 2, één na laatste alinea).
De keuze voor het vaststellen van omzetcriteria heeft tot gevolg dat kleinere bedrijven van de verplichtingen in het ontwerpbesluit zijn uitgezonderd. De vaste commissie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer hier reeds op gewezen tijdens het Algemeen Overleg van 14 november 2001.(zie noot 3)
De omzetdrempel doet bij de Raad de vraag rijzen of de voorgestelde constructie voldoende sluitend is en of het ontwerpbesluit niet beter bij haar doelstelling zou aansluiten wanneer kleinere bedrijven ook verplicht zouden worden de ioniserende straling van binnenkomend schroot te meten, eventueel met behulp van andere detectieapparatuur dan die gebruikt wordt bij de grotere bedrijven. De piramidale opbouw van de binnenlandse schroothandel, waarop in de toelichting wordt gewezen, maakt het immers waarschijnlijk dat iedere partij schroot éénmaal een detectie passeert, maar voorkomt niet dat een partij schroot met een verhoogd stralingsniveau gedurende langere tijd bij een kleinere schroothandelaar ligt opgeslagen.
Het college adviseert in de toelichting hieraan nader aandacht te besteden.
2. In het ontwerpbesluit wordt het begrip "schroot met een verhoogd stralingsniveau" gehanteerd. Dit begrip wordt niet gedefinieerd. Ook in de nota van toelichting wordt het begrip niet verduidelijkt. Het is van belang te weten wanneer sprake is van een verhoogd stralingsniveau onder meer omdat het stellen van financiële zekerheid daaraan is gekoppeld.
De norm voor een verhoogd stralingsniveau zou bij voorkeur in het ontwerpbesluit zelf moeten worden opgenomen. Indien deze norm in een ministeriële regeling wordt opgenomen, dient het ontwerpbesluit daartoe een grondslag te bieden. Weliswaar verwijst artikel 4, tweede lid, naar een ministeriële regeling, maar deze heeft betrekking op regels met betrekking tot detectieapparatuur en de wijze waarop en de omstandigheden waaronder metingen worden verricht.
Het college adviseert het ontwerpbesluit op dit punt aan te passen.
3. Het ontwerpbesluit voorziet in artikel 7 in een verplichting voor degene die de inrichting drijft om vooraf financiële zekerheid te stellen ter dekking van de kosten die voortvloeien uit het voorhanden hebben en verwijderen van schroot met een verhoogd stralingsniveau. Het in een inrichting aanwezig hebben van dergelijk schroot levert een overtreding van de Kernenergiewet op. Deze wet biedt de bevoegdheid voor de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer om door middel van bestuursdwang dit schroot uit de inrichting te verwijderen, indien de houder van de inrichting daartoe niet uit eigen beweging overgaat. Hierbij is de gewone gang van zaken dat de kosten achteraf op de overtreder worden verhaald.
De nota van toelichting bij het besluit gaat ervan uit dat de kosten van het voorhanden hebben en verwijderen van schroot met een verhoogd stralingsniveau behoren tot het normale bedrijfsrisico. Op basis van een worst-case scenario is de hoogte van de financiële zekerheid vastgesteld op 110.000,-- euro. De Raad mist echter een beschouwing over de noodzaak van het vooraf stellen van financiële zekerheid in afwijking van de mogelijkheid om achteraf kosten te verhalen.
Verder wordt de financiële zekerheid volgens het vijfde lid van artikel 7 gesteld ten behoeve van de Staat der Nederlanden. De bedoeling is kennelijk zekerheid te stellen voor het geval dat de staat kosten moet maken. Het is echter niet zonder meer duidelijk welke kosten de staat zou maken bij het enkel voorhanden hebben van schroot met een verhoogd stralingsniveau.
Het college adviseert de nota van toelichting aan te vullen op deze twee punten.
4. De nota van toelichting bevat geen beschouwing over de vraag of de voorgestelde regeling een belemmering oplevert van het vrije verkeer, en of, indien daarvan sprake is, deze kan worden gerechtvaardigd met een beroep op artikel 30 van het EG-Verdrag of op rule of reason-jurisprudentie en voldoet aan de eisen van proportionaliteit. In paragraaf 4 van de nota van toelichting wordt slechts opgemerkt dat naar verwachting de handelsstromen zich niet zullen verplaatsen en dat de gevolgen voor de marktwerking gering worden ingeschat.
Het college adviseert in de toelichting hieraan nader aandacht te besteden.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 19 september 2002
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met zijn opmerkingen rekening zal zijn gehouden.
1. De kans op de door de Raad gevreesde langdurige opslag van radioactief besmet schroot bij kleinere schroothandelaren is zo gering dat het opleggen van een meetverplichting disproportioneel zou zijn. De kosten van het meten en de administratieve lasten van de registratie van die metingen voor zulke bedrijven wegen niet op tegen de mogelijke winst aan vroegtijdige ontdekking van besmette partijen schroot. Het algemeen deel van de nota van toelichting is onder 2 met een passage in deze zin aangevuld.
2. Naar aanleiding van 's Raads opmerking is het begrip "schroot met een verhoogd stralingsniveau" in artikel 7 vervangen door een definitie in artikel 1 van "radioactief besmet schroot" waarin wordt verwezen naar de grenzen die krachtens de Kernenergiewet gelden voor meldings- en vergunningplicht. Het stellen van financiële zekerheid wordt nu in artikel 7 gekoppeld aan het voorhanden hebben van zulk schroot.
3. Anders dan de Raad zie ik geen tegenstelling tussen de gewone gang van zaken dat de kosten van bestuursdwang achteraf op een overtreder worden verhaald en het stellen van financiële zekerheid. Ook als financiële zekerheid is gesteld, zullen de kosten pas kunnen worden verhaald nadat bestuursdwang is toegepast. De zekerheidsstelling bestaat er immers niet uit dat aan de Staat al direct een bedrag wordt overgemaakt. Zij houdt in dat de betrokkene ervoor zorgt dat, voor het geval dat bestuursdwang zou moeten worden toegepast, de kosten daarvan ook werkelijk verhaalbaar zijn. Overigens is het uiteraard de bedoeling dat in eerste instantie het betrokken bedrijf zelf voor de verwijdering van het besmette schroot zorgt en daarvoor ook de kosten draagt. Uitgangspunt is immers dat het bedrijfsleven verantwoordelijk is, ook financieel, voor een verantwoorde verwijdering van radioactief besmet schroot. De kosten die daaruit voortvloeien, behoren dan ook tot het normale bedrijfsrisico. Pas als een bedrijf niet of in onvoldoende mate voor een verantwoorde verwijdering zorgt, is er plaats voor het toepassen van bestuursdwang. In het algemeen deel van de nota van toelichting is onder 1 hierover een passage opgenomen.
Bij nader inzien ben ik met de Raad van mening dat het niet nodig is voor de kosten van een verantwoorde opslag financiële zekerheid te laten stellen. Hoewel ook het verantwoord opslaan van radioactief besmet schroot tot het moment van verwijdering uit de inrichting kosten meebrengt, en zo'n verantwoorde opslag in voorkomend geval met bestuursdwang kan worden afgedwongen, zijn de kosten daarvan niet zo hoog dat zekerheidsstelling daarvoor nodig is.
Het ontwerpbesluit is daarom zodanig gewijzigd dat niet meer financiële zekerheid gesteld hoeft te worden ter dekking van de kosten die voortvloeien uit het voorhanden hebben van radioactief besmet schroot.
4. Inmiddels is het ontwerpbesluit gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen. Alleen de Bondsrepubliek Duitsland heeft daarin aanleiding tot opmerkingen gevonden. Deze worden in de nota van toelichting, onder 7, besproken. De opmerkingen hadden geen betrekking op het vrije verkeer van goederen binnen de gemeenschap.
Daaruit en uit het ontbreken van opmerkingen van de Europese Commissie en van andere lidstaten op dit punt mag worden opgemaakt dat van een belemmering van het vrije verkeer geen sprake zal zijn. Aanvulling van de nota van toelichting op dit punt lijkt mij dan ook niet nodig. Wel is nog aandacht geschonken aan de recente Resolutie van de Raad van de Europese Gemeenschappen over het onderwerp van het ontwerpbesluit.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een passage in de nota van toelichting op te nemen, waarin wordt aangeven hoe, na ontdekking van radioactief besmet schroot, daarmee om te gaan totdat het op reguliere wijze kan worden afgevoerd.
Onderdeel 5 van de nota van toelichting over uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid is enigszins uitgebreid. De nota is op enkele plaatsen aangepast aan de instelling van het Inspectoraat-Generaal VROM.
Tenslotte zijn in de nota van toelichting enkele redactionele wijzigingen van ondergeschikte aard aangebracht.
Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Economische Zaken en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1) Kamerstukken II 2000/01, 22 343, nr.55, blz.10.
(2) Nota van toelichting bij het ontwerpbesluit, onder Algemeen, 1. Inleiding, derde alinea.
(3) Kamerstukken II 2001/02, 22 343, nr.63, blz.6.