Goedkeuring van het op 5 juni 2001 te Luxemburg tot stand gekomen Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk België tot het vermijden van dubbele belasting en tot het voorkomen van het ontgaan van belasting inzake belastingen naar het inkomen en naar het vermogen, met Protocol I en II en briefwisseling (Trb.2001, 136).

Bij Kabinetsmissive van 30 oktober 2001, no.01.005163, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting houdende goedkeuring van het op 5 juni 2001 te Luxemburg tot stand gekomen Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk België tot het vermijden van dubbele belasting en tot het voorkomen van het ontgaan van belasting inzake belastingen naar het inkomen en naar het vermogen, met Protocol I en II en briefwisseling (Trb.2001, 136).

Het voorstel betreft de goedkeuring van het op 5 juni 2001 tussen Nederland en België gesloten verdrag tot het vermijden van dubbele belasting en tot het voorkomen van het ontgaan van belasting inzake belastingen naar het inkomen en naar het vermogen (Trb.2001, 136). De Raad van State plaatst kanttekeningen bij de compensatieregeling voor Nederlandse grensarbeiders die in het verdrag is opgenomen. Tevens adviseert de Raad de toelichting op enkele punten uit te breiden.

1. In het in 1970 met België gesloten Verdrag tot het vermijden van dubbele belasting op het gebied van belastingen naar het inkomen en naar het vermogen (Trb.1970, 192) (hierna: Verdrag 1970) is een van de hoofdregel afwijkende regeling opgenomen voor personen die als grensarbeider in de grensstreek van één van de verdragssluitende staten werkzaam zijn en hun duurzaam tehuis in de grensstreek van de andere staat hebben (artikel 15, derde lid, Verdrag 1970). Deze zogenoemde grensarbeiders worden voor, kort gezegd, hun loon in de woonstaat en niet in de werkstaat belast.
Deze regeling leidt tot discoördinatie tussen belasting- en premieheffing, aangezien de premieheffing aan de werkstaat is toegewezen. Deze problematiek is als een knelpunt aangemerkt, waarvoor een oplossing moet worden geboden.
In het ter goedkeuring voorliggende verdrag (hierna: Verdrag 2001) wordt het knelpunt weggenomen door de grensarbeidersregeling niet opnieuw op te nemen. Voor al het loon geldt dat de belastingheffing wordt toegewezen aan de werkstaat. Hiermee wordt coördinatie tussen belasting- en premieheffing bereikt. De Raad heeft geen bedenkingen tegen deze keuze voor het oplossen van het knelpunt, nu mede regelingen worden getroffen om de negatieve inkomenseffecten die optreden voor Nederlandse grensarbeiders, te beperken. Bij de vormgeving van deze regelingen plaatst de Raad echter wel kanttekeningen.
In artikel 27, eerste lid, Verdrag 2001 is voor Nederlandse grensarbeiders een compensatieregeling getroffen teneinde te bereiken dat inwoners die in België arbeid verrichten fiscaal niet anders worden behandeld dat inwoners van Nederland die dergelijke arbeid in Nederland verrichten. Daarnaast is in artikel 27, tweede en derde lid, Verdrag 2001 een aanvullende overgangsregeling opgenomen voor Nederlandse grensarbeiders die thans onder het bijzondere regime van het Verdrag 1970 vallen. Een soortgelijke compensatieregeling geldt niet voor inwoners van België die in Nederland arbeid verrichten. België oordeelt zo'n regeling voor zijn inwoners niet opportuun.
Nu Nederland wel en België geen compensatie wil bieden voor negatieve inkomenseffecten die uit het nieuwe verdrag voor een bepaalde groep inwoners optreden, is de Raad van oordeel, dat het opnemen van de compensatieregeling in het Verdrag 2001 minder passend is. Op deze wijze wordt voor een zuiver Nederlandse regeling de weg voor de wetgever afgesneden om in samenspraak tussen minister en Kamers der Staten-Generaal een compensatieregeling te treffen. De verdragstekst kan tijdens de parlementaire behandeling van de goedkeuringswet niet meer gewijzigd worden. Door de Tweede Kamer der Staten-Generaal mogelijk gewenste aanpassingen van de compensatieregeling zijn daardoor niet te treffen. De rol van het parlement met betrekking tot de tot standkoming van een alleen voor Nederlandse inwoners geldende regeling wordt aldus ingeperkt. Ten aanzien van de in het Verdrag 2001 opgenomen compensatieregeling is dit temeer van betekenis, aangezien het overgangsregime dat ten aanzien van die regeling in het Verdrag 2001 is opgenomen, in het op 21 mei 2001 gepubliceerde rapport van de Commissie grensarbeiders reeds ter discussie is gesteld. Tevens kan het Verdrag 2001 in zoverre een obstakel vormen voor mogelijk in de toekomst wenselijk geachte aanpassingen van de compensatieregeling, aangezien voor die aanpassing het Verdrag 2001 moet worden gewijzigd; hiervoor is de medewerking van België nodig.
De Raad adviseert in de toelichting aan te geven op grond van welke afweging gekozen is voor het opnemen van de compensatieregeling in het Verdrag 2001 en of mede naar aanleiding van het hiervoor opgemerkte overwogen wordt bij eerstvolgende gelegenheid ernaar te streven het verdrag op dit punt te wijzigen.

2. In het tweede protocol bij het Verdrag 2001 is een macro-economische verrekening van belastinginkomsten over inkomsten uit grensoverschrijdende arbeid opgenomen. Deze regeling wijkt af van de gebruikelijke toedeling van de heffingsbevoegdheid over inkomsten uit dienstbetrekking (niet-zelfstandige arbeid) aan de werkstaat, die gebaseerd is op de overweging dat loonkosten ten laste van de ondernemingswinst in die werkstaat komen en de werknemers gebruikmaken van de met overheidsgeld gefinancierde voorzieningen in de werkstaat. In de toelichting wordt terecht opgemerkt(zie noot 1) dat deze overweging bij relatief kleine buurlanden als Nederland en België in betekenis is gaan afnemen door het intensieve dagelijkse woon-werkverkeer van werknemers. De omstandigheid dat deze werknemers in beide staten gebruikmaken van overheidsvoorzieningen rechtvaardigt een niet-eenzijdige toedeling van de heffingsbevoegdheid over het loon. De Raad acht de in het tweede protocol opgenomen macro-economische verrekening een goede "techniek" om tot een meer evenwichtige toedeling te komen van de belastingopbrengst over inkomsten uit dienstbetrekking.
De Raad adviseert in de toelichting uiteen te zetten in hoeverre het bereiken van dergelijke macro-economische verrekeningen deel is gaan uitmaken van het Nederlandse verdragsbeleid.

3. De Commissie grensarbeiders heeft aanbevolen in de gevallen van bedrijfsovername, fusie en dergelijke, van een na onvrijwillig ontslag aansluitende dienstbetrekking, en van tijdelijke detachering om de compensatieregeling van artikel 27, tweede lid, Verdrag 2001 toe te blijven passen (de zogenoemde aanbeveling 11). In de toelichting wordt gesteld dat de aanbeveling gelet op doel en strekking van de overgangsregeling is overgenomen.(zie noot 2) De Raad merkt op, dat in die toelichting niet is aangegeven op welke wijze de aanbevolen uitbreiding van het overgangsregime vorm heeft gekregen. In de brief van de Staatssecretaris van Financiën van 4 oktober 2001, nr.IFZ 2001/860, inzake het kabinetsstandpunt over de aanbevelingen van de Comissie grensarbeiders wordt over aanbeveling 11 gesteld dat er aanleiding kan bestaan in de bedoelde situaties toepassing van de compensatieregeling naar doel en strekking te laten prevaleren boven een grammaticale toepassing daarvan; met betrekking tot de onvrijwillige ontslagsituaties geldt hierbij echter wel als voorwaarde dat uitholling en oneigenlijk gebruik van deze compensatiemogelijkheden voorkomen moet kunnen worden.
De Raad adviseert de compensatieregeling mede gelet op de daarbij in aanmerking te nemen voorwaarde niet bij wege van uitleg van de verdragsbepaling uit te breiden maar de uitbreiding een wettelijke grondslag te geven.

4. In de artikelen 29 en 30 Verdrag 2001 hebben de uitwisseling van inlichtingen en de invorderingsbijstand een regeling gevonden. Met betrekking tot de uitwisseling van inlichtingen wordt in de gezamenlijke toelichting aandacht gegeven aan de verhouding tussen de verdragsbepaling en de Richtlijn betreffende wederzijdse bijstand van de bevoegde autoriteiten van de lid-staten op het gebied van de directe belastingen van 19 december 1977 (77/79/EEG) (PbEG L 336).
Ten aanzien van de invorderingsbijstand wordt echter geen melding gemaakt van de Richtlijn tot wijziging van de Richtlijn 76/308/EEG betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit verrichtingen die deel uitmaken van het financieringsstelsel van het Europese Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, alsmede van landbouwheffingen en douanerechten, evenals schuldvorderingen uit hoofde van de belasting over de toegevoegde waarde en van bepaalde accijnzen van 15 juni 2001 (2001/44/EG) (PbEG L 175). Op grond van deze richtlijn gaan de Europese regels voor wederzijdse bijstand bij invordering van de douanerechten, landbouwheffingen, omzetbelasting en accijnzen ook gelden voor de directe belastingen. De in de richtlijn opgenomen regeling voor deze wederzijdse invorderingsbijstand is zeer gedetailleerd. De implementatietermijn voor deze richtlijn eindigt op 30 juni 2002. Dit vormt een reden in ieder geval aandacht aan deze richtlijn te geven en de verhouding tussen de richtlijn en artikel 30 Verdrag 2001 aan te geven.
De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 7 maart 2002

1. Op grond van het bovenstaande Verdrag (hierna: Verdrag 2001) geldt in de relatie tussen Nederland en België een nieuwe systematiek met betrekking tot grensoverschrijdende arbeid. Op grond van artikel 15, paragraaf 1 en 2, van hel Verdrag 2001 is voortaan sprake van een werkstaatheffing conform het OESO-modelverdrag. De grensarbeidersregeling van artikel 15, paragraaf 3, van het Verdrag van 19 oktober 1970 is niet voortgezet. Met deze werkstaatheffing, in combinatie met de non-discriminatiebepaling in artikel 26, paragraaf 2, van het Verdrag 2001, wordt gelijkheid met de "collega op de werkvloer" gerealiseerd. Artikel 27, paragraaf 1, van het Verdrag 2001 leidt er vervolgens toe dat aftrekposten zoals hypotheekrente voor een Nederlandse grensarbeider fiscaal effect sorteren. Dit bewerkstelligt dat een Nederlandse grensarbeider fiscaal niet nadeliger af is dan zijn in Nederland werkende "buurman" die overigens in gelijke omstandigheden verkeert. De compensatieregeling van artikel 27, paragraaf 2 en 3, van het Verdrag 2001 bevat een overgangsregeling om de negatieve inkomensgevolgen voor Nederlandse grensarbeiders die voortvloeien uit de overgang van een woonstaat- naar een werkstaatheffing te voorkomen. Het sluitstuk van deze systematiek is de macro-economische verrekening van de belastingopbrengst uit grensoverschrijdende arbeid. De compensatieregeling vormt dus één samenhangend geheel met artikel 15, artikel 26, paragraaf 2, en Protocol II bij het Verdrag 2001. Het ligt dan ook voor de hand de compensatieregeling in het Verdrag op te nemen. Daarbij speelt overigens nog een rol dat de compensatieregeling alleen in de relatie met België geldt.

2. Het is verheugend dat de Raad de in het Protocol bij het Verdrag 2001 opgenomen macro-economische verrekening een goede methode acht voor een evenwichtiger verdeling van de belastingopbrengst over inkomsten uit niet-zelfstandige arbeid. Naar aanleiding van het advies van de Raad merk ik op dat de opname van de macro-economische verrekening in een breder verband moet worden gezien. Zoals blijkt uit de brief van 15 december 1999 van de Staatssecretaris van Financiën over de sociale verzekeringspositie van grensarbeiders (Kamerstukken II 1999/2000, 26 834, nr. 2), zou de grensarbeidersproblematiek het beste op Europees niveau kunnen worden opgelost. Ideaalbeeld is een regeling op grond waarvan grensarbeiders onder één fiscaal en sociaal stelsel vallen. In samenhang daarmee zouden op Europees niveau afspraken kunnen worden gemaakt over de verdeling van de belastingopbrengsten over grensoverschrijdende arbeid. Omdat dit niet van de ene op de andere dag haalbaar is, vormt de in Protocol II opgenomen macro-economische verrekening - in samenhang met artikel 15 en 27 van het Verdrag 2001 - in de relatie tussen Nederland en België een goede tussentijdse oplossing. Zoals ook in de vorenbedoelde brief is opgemerkt, wordt in de lopende onderhandelingen met Duitsland over een nieuw belastingverdrag ook ingezet op een soortgelijke regeling.

3. Zoals hiervoor onder punt 1 is uiteengezet, heeft het de voorkeur de compensatieregeling voor Nederlandse grensarbeiders in het Verdrag neer te leggen. Het toepassen van artikel 27, paragraaf 2, van het Verdrag 2001 bij fusies, bij een na onvrijwillig ontslag aansluitende dienstbetrekking en na een tijdelijke detachering, past binnen doel en strekking van de compensatieregeling. Het geven van een wettelijke grondslag voor de toepassing van de compensatieregeling in die situaties, zoals de Raad adviseert, ligt naar onze mening dan ook niet in de rede. Vóór de inwerkingtreding van het Verdrag 2001 zal de Staatssecretaris van Financiën duidelijk weergeven welke situaties binnen de context van artikel 27, paragraaf 2, van het Verdrag 2001 vallen.

4. Na de ondertekening van het Verdrag 2001 is Richtlijn nr. 76/308/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 maart 1976, betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit bepaalde bijdragen, rechten en belastingen, gewijzigd.
Hierdoor is de toelichting bij artikel 30 van het Verdrag 2001 - zoals de Raad terecht opmerkt - niet meer actueel. Daarom is in overleg met België de gezamenlijke toelichting bij artikel 30 van het Verdrag 2001 aangevuld met een passage over de verhouding tussen dat artikel en de Richtlijn tot wijziging van de Richtlijn 76/308/EEG.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in overleg met België de toelichting op twee punten te verduidelijken. In de eerste plaats is bij artikel 18, paragraaf 3, verduidelijkt dat de uitdrukking "uitbetaling" voor wat Nederland betreft ook het doen van afstand op een aanspraak op pensioen omvat. In de tweede plaats is bij artikel 26, paragraaf 2, verduidelijkt dat de persoonlijke aftrekken, verminderingen en tegemoetkomingen van die bepaling in Nederland niet alleen gerealiseerd kunnen worden via een beroep op de keuzeregeling van artikel 2.5 van de Wet inkomstenbelasting 2001. Daarnaast zijn enkele redactionele wijzigingen aangebracht.

Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Buitenlandse Zaken

---

(1) Memorie van toelichting, paragraaf 2, Grensarbeid, tiende alinea.
(2) Memorie van toelichting, paragraaf 2, Grensarbeid, op twee na laatste alinea.