Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 in verband met een verruiming van de bestedingsvrijheid voor scholen in het primair en voortgezet onderwijs.

Bij Kabinetsmissive van 24 mei 2002, no.02.002425, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, mede namens de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, K.Y.I.J. Adelmund en de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 in verband met een verruiming van de bestedingsvrijheid voor scholen in het primair en voortgezet onderwijs.

Het voorstel beoogt de bestedingsvrijheid van scholen in het primair onderwijs (hierna: PO), het speciaal onderwijs (hierna: SO), en het voortgezet onderwijs te vergroten teneinde de onderwijskwaliteit te verbeteren. Hiertoe worden twee maatregelen voorgesteld.
In de eerste plaats worden bestaande budgetten voor onder meer management, personeelsbeleid en nascholing, samengevoegd tot één schoolbudget voor personeels- en arbeidsmarktbeleid, dat scholen naar eigen inzicht mogen besteden.
In de tweede plaats kan een beperkt aantal scholen in het PO en in het SO gedurende vier jaar deelnemen aan een experiment met lumpsumfinanciering voor de personeels- en exploitatiekosten.(zie noot 1) De minister streeft hierbij naar een evenwichtige spreiding van de deelnemers over grote en kleine organisaties, openbare en bijzondere scholen, en over de verschillende regio’s.
De minister stelt voor elk deelnemend schoolbestuur een afzonderlijk ontwerpbesluit op dat de bekostigingsbepalingen in de Wet op het primair onderwijs (WPO) en de Wet op de expertisecentra (WEC) vervangt. Deze bepalingen kunnen voor elk bestuur verschillen. Het doel van de regeling is het ontwikkelen en toetsen van regelgeving voor lumpsumfinanciering.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het voorstel, maar maakt enige opmerkingen over de opzet en de evaluatie van het experiment alsmede over het buiten toepassing laten van de overschrijdingsregeling.

1. Lumpsumfinanciering in het primair onderwijs
De invoering van lumpsumfinanciering in het PO en in het SO past in het streven naar deregulering en vereenvoudiging van regelgeving. De Raad acht het in beginsel wenselijk om, alvorens te besluiten tot de invoering van lumpsum, een onder-
zoek te doen naar de werking hiervan, maar heeft enige kanttekeningen bij de uitwerking en de evaluatie van het experiment.
De Raad verwijst naar zijn advies inzake het eindrapport van de interdepartementale werkgroep experimenteerbepalingen "Het proberen waard". Het college sloot zich hierin aan bij de in 1997 door de Interdepartementale Commissie voor de Harmonisatie van Wetgeving geïntroduceerde definitie van het begrip experiment, namelijk het proefondervindelijk vaststellen of een bepaald instrument een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk probleem.(zie noot 2) Het college overwoog voorts:
"Naar de mening van de Raad zal een experiment naast deze voorwaarden ook moeten voldoen aan de eis dat reeds bij de vaststelling van een regeling duidelijk moet zijn hoe, door wie en wanneer de resultaten geëvalueerd zullen worden, en op basis van welke criteria zal worden geconcludeerd of het experiment al dan niet geslaagd is."
Bezien in het licht van deze overweging heeft de Raad de volgende opmerkingen.

a. De toelichting is niet helemaal duidelijk als het gaat om de doelstelling(en) van het experiment. Het experiment met lumpsumfinanciering lijkt drie doelstellingen te hebben:
Ten eerste onderzoeken of lumpsumbekostiging voor het PO en het SO een reële mogelijkheid is, ten tweede verschillende varianten van lumpsumbekostiging toetsen, en ten derde het ontwikkelen en toetsen van instrumenten die scholen nodig hebben bij de invoering van lumpsumfinanciering.
De Raad is van oordeel dat in de toelichting duidelijker naar voren dient te komen welke doelstelling(en) het experiment met de lumpsumfinanciering heeft.
De Raad adviseert in de toelichting de doelstelling(en) van het experiment duidelijker te doen uitkomen.

b. Over de tweede doelstelling merkt de Raad op dat de toelichting weliswaar de vragen bevat die de minister door het houden van het experiment wenst te beantwoorden, maar dat tekst noch toelichting zich uitlaten over het tijdstip van de evaluatie, de wijze waarop deze plaatsvindt of de maatstaven die de minister aanlegt bij de beoordeling van het experiment.
Naar het oordeel van de Raad moet nader worden ingegaan op het tijdstip en de wijze van evaluatie, alsmede op de maatstaven die worden aangelegd bij de beoordeling van het experiment.
Een mogelijkheid is dat het tijdstip en de wijze van beoordeling worden vastgelegd in een evaluatiebepaling in de tekst van het voorstel, en dat in de toelichting nader wordt ingegaan op de maatstaven die de minister daarbij zal aanleggen. Bij de formulering van een evaluatiebepaling kan het model dat het rapport van de Interdepartementale werkgroep experimenteerbepalingen voorstelt als voorbeeld dienen.(zie noot 3)
De Raad adviseert het tijdstip en de wijze van evaluatie, alsmede de maatstaven die bij de evaluatie worden aangelegd in de tekst dan wel in de toelichting op te nemen.

c. Met betrekking tot de tweede doelstelling blijkt voorts niet uit de toelichting of de resultaten van het experiment worden vergeleken met de oude wijze van financiering.
Naar het oordeel van de Raad kan hierdoor de effectiviteit van lumpsumfinanciering worden gemeten, zowel door vergelijking van de resultaten hiervan met de oude wijze van financiering op de scholen die deelnemen aan het experiment, als door vergelijking met scholen die niet aan het onderzoek deelnemen. Het verdient volgens de Raad dan ook aanbeveling om in de toelichting nader in te gaan op de vraag of en zo ja, op welke wijze een dergelijke vergelijking plaatsvindt.

d. Over de derde doelstelling staat in de toelichting dat het experiment tevens dient om ervaring op te doen met de wijze van invoering.
Tekst noch toelichting gaan in op de gegevens die de minister nodig heeft om voor alle scholen een invoeringsstrategie voor (een variant van) lumpsumfinanciering te ontwikkelen. Het is wel noodzakelijk dat deze gegevens vooraf bekend zijn, omdat anders de deelnemers aan het experiment deze gegevens niet bijhouden en dan ook niet kunnen leveren. De Raad beveelt aan in de toelichting duidelijkheid te verschaffen over de gegevens die deelnemende schoolbesturen moeten bijhouden die van belang zijn voor de latere wijze van invoering en over de noodzakelijke rapportage voor deelnemende scholen.

2. Buiten toepassing laten van de overschrijdingsregeling
Ingevolge het vierde lid van de voorgestelde bepalingen artikel 72a WPO en artikel 73a WEC(zie noot 4) kan de minister besluiten de overschrijdingsregelingen in de genoemde wetten voor een aanvrager buiten toepassing te laten. Volgens de toelichting is dit noodzakelijk omdat bij de vaststelling hiervan elementen voorkomen die in een lumpsumbekostiging niet worden gehanteerd. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling om verandering aan te brengen in doel en strekking van de overschrijdingsregeling.(zie noot 5) De Raad maakt hierover de volgende opmerking.
De overschrijdingsregelingen hebben tot doel dat, indien een gemeente extra geld aan scholen uitgeeft, openbare en bijzondere scholen gelijk worden behandeld. Een belangrijk onderdeel van dit experiment is dat de regels niet voor elke deelnemer hetzelfde zijn.
De Raad adviseert in de toelichting nader in te gaan op de wijze waarop het doel en de strekking van de overschrijdingsregeling worden gehandhaafd.

3. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 16 augustus 2002, no.W05.02.0228/III, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

Memorie van toelichting
- In het algemeen deel van de toelichting, onder "introductie van het schoolbudget", een overzicht opnemen van regelingen die als gevolg van de invoering van het schoolbudget komen te vervallen.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 7 januari 2003

1. Lumpsumfinanciering in het primair onderwijs
De Raad merkt op dat hij het in beginsel wenselijk vindt om voorafgaand aan het besluit tot invoering van lumpsumfinanciering, een onderzoek te doen naar de werking daarvan, maar heeft enige kanttekeningen bij de uitwerking en evaluatie van het experiment. De Raad verwijst daarbij naar zijn advies bij het eindrapport "Het proberen waard" van de interdepartementele werkgroep experimenteelbepalingen; rapport en advies tezamen geven aan aan welke vereisten een experiment moet voldoen.

a. Ondergetekende merkt op dat op basis van de definitie die in het rapport "Het proberen waard" wordt gehanteerd, de voorgestelde pilots met lumpsumfinanciering geen experiment zijn. De pilots dienen uitdrukkelijk niet als onderzoek naar de werking van een bepaald lumpsumbekostigingssysteem, op basis waarvan kan worden besloten tot de invoering ervan in het primair onderwijs.
Het doel van de pilots is om schoolbesturen in staat te stellen om bepaalde instrumenten die door hen worden ontwikkeld met het oog op toekomstige invoering van lumpsumbekostiging, op beperkte schaal in de praktijk te toetsen en verder te ontwikkelen. Vanwege het beleidsmatige belang dat de regering hecht aan een goede voorbereiding van het scholenveld op de mogelijke invoering van lumpsumbekostiging, worden maximaal 35 bevoegde gezagsorganen (25 waarop de WPO van toepassing is en 10 waarop de WEC van toepassing is) in de gelegenheid gesteld om deel te nemen aan een pilot waarvoor wettelijke bepalingen buiten toepassing moeten worden gelaten.
Anders dan de Raad uit de toelichting opmaakt is het doel van de pilots dus niet om te onderzoeken of lumpsumbekostiging voor het PO een reële mogelijkheid is.
Ook dienen de experimenten niet om verschillende varianten van lumpsumbekostiging in de praktijk te toetsen.

Ik concludeer evenwel dat de doelstelling van de pilots kennelijk niet duidelijk wordt gemaakt. Teneinde die duidelijkheid te bereiken, is zowel de wettekst (onderdeel B van de artikelen I en II), als de memorie van toelichting aangepast door duidelijker op te nemen dat het gaat om de ontwikkeling en toetsing van instrumenten door schoolbesturen. Omdat op dit moment meer duidelijkheid bestaat over de te ontwikkelen instrumenten dan ten tijde van de adviesaanvraag, kan bovendien het aantal wettelijke bepalingen dat buiten toepassing kan worden gelaten, worden beperkt tot die bepalingen die daadwerkelijk aan de toetsing en ontwikkeling in de weg staan.

b en c.
De Raad adviseert om nader in te gaan op het tijdstip en de wijze waarop de evaluatie plaatsvindt alsmede op de maatstaven die worden aangelegd bij de beoordeling van het experiment en op de vraag of er een vergelijking plaatsvindt tussen de oude wijze van financieren en lumpsumbekostiging. Zoals hierboven onder a is beschreven, zullen de opbrengsten van de pilots met name door scholen gebruikt worden om invulling te geven aan de bestedingsvrijheid die ontstaat wanneer lumpsumfinanciering wordt ingevoerd. Een evaluatie als door de Raad bedoeld, ligt daarom niet voor de hand. Het ministerie van OCenW is uiteraard wel betrokken bij verschillende werkgroepen van schoolbesturen waarin instrumenten worden ontwikkeld. De ontwikkelde instrumenten zullen steeds zorgvuldig worden beschreven en de schoolbesturen die instrumenten in de praktijk toetsen zullen over de werking ervan rapporteren aan het ministerie van OCenW. Op basis van de resultaten van de ontwikkeling en de praktijktoetsen kan bijvoorbeeld een handboek met "best practices" ontwikkeld worden, dat door de schoolbesturen gebruikt kan worden en kan dienen voor cursusontwikkeling.

d. De memorie van toelichting is in bovenstaande zin aangepast.

2. Buiten toepassing laten van de overschrijdingsregeling
De Raad adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de wijze waarop het doel en de strekking van de overschrijdingsregeling worden gehandhaafd. Anders dan de Raad uit de voorgestelde artikelen 72a WPO en 73a WEC en uit de memorie van toelichting opmaakt, dient de bevoegdheid die in het vierde lid van bedoelde artikelen aan de minister wordt gegeven niet om de overschrijdingsregeling buiten toepassing te laten. De pilots kunnen tot gevolg hebben dat deelnemende scholen en hun besturen meer vrijheid wordt geboden in de besteding van de middelen die van rijkswege worden toegekend. De overschrijdingsregeling ziet op de gelijke behandeling van openbaar en bijzonder onderwijs bij de toekenning van extra middelen door de gemeente. Juist om tegemoet te komen aan dat doel kan het noodzakelijk zijn een besluit te nemen over de wijze waarop de overschrijdingsregeling binnen een gemeente wordt toegepast.
De toelichting is op dit punt verduidelijkt.

3. De redactionele kanttekening die de Raad maakt, is overgenomen. In het algemeen deel van de memorie van toelichting is een overzicht opgenomen van regelingen die als gevolg van de invoering van het schoolbudget komen te vervallen.

4. Van de gelegenheid van het uitbrengen van het nader rapport is gebruik gemaakt om artikel VII van het wetsvoorstel aan te passen. Daardoor geeft dat artikel niet alleen een grondslag, om in het kader van de programma's van eisen bekostiging voor bedrijfsgezondheidszorg op te nemen, maar eveneens om bekostiging op te nemen voor school- en beroepskeuzebegeleiding en voor een gebouwentoeslag. In verband hiermee is ook de memorie van toelichting uitgebreid.

Ik moge U verzoeken, mede namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen

---

(1) Maximaal 25 schoolbesturen in het primair onderwijs (PO) en maximaal 10 in het speciaal onderwijs (SO): één bestuur dat zowel scholen voor PO als voor SO instandhoudt, kan voor beide onderwijssoorten aan het experiment deelnemen.
(2) Advies Raad van State 23 mei 2000, Bijvoegsel Stcrt 10-10-2000, nr.196.
(3) Het proberen waard: eindrapport van de Interdepartementale werkgroep experimenteerbepalingen, Den Haag, 17-12-1999, bladzijde 28.
(4) De artikelen I, onderdeel B, en II, onderdeel B.
(5) Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel B, zesde alinea, bladzijde 19.