Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 in verband met de overdracht van de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het besluit en een aanpassing van de bijdragesystematiek.
- Kenmerk
- W04.02.0258/I
- Datum advies
- 30 september 2002
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 14 januari 2003, nr 9
- Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 in verband met de overdracht van de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het besluit en een aanpassing van de bijdragesystematiek.
Bij Kabinetsmissive van 21 juni 2002, no.02.002909, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 in verband met de overdracht van de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het besluit en een aanpassing van de bijdragesystematiek.
Gemeenten krijgen een vergoeding van ten hoogste 90% van de kosten van het opsporen en ruimen van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog. De laatste jaren zijn de uitgaven fors toegenomen. De regering noemt als oorzaken: de toename van grote infrastructurele werken, de aanleg van recreatiegebieden, de wijziging van regelgeving op het gebied van milieu en arbeidsomstandigheden, en de toename van opsporingscapaciteit.(zie noot 1) Het ontwerpbesluit heeft tot doel de kosten te beheersen. Daartoe wordt het vergoedingspercentage gesteld op maximaal 80%, met enkele uitzonderingen waarin de vergoeding wordt verhoogd naar 100%; de drempel om voor vergoeding in aanmerking te komen wordt verhoogd. De in 1999 afgeschafte meldingsplicht-vooraf wordt opnieuw ingevoerd.
De Raad van State maakt opmerkingen over de bestuurlijke lasten. Hij is van oordeel dat aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.
1. Rijkstaak of gemeentetaak?
Uit paragraaf 1 van de toelichting blijkt dat het opsporen en ruimen van explosieven in beginsel als een gemeentelijke aangelegenheid wordt aangemerkt. De Raad acht deze stelling voor discussie vatbaar. Naar zijn oordeel is hier veeleer reden om te spreken van een rijkstaak. Het gaat immers om schade die het gevolg is van oorlogshandelingen. Reeds om deze reden acht de Raad het onjuist de vergoeding aan gemeenten te reduceren van 90 naar 80%. Het feit dat de kosten de afgelopen jaren sterk gestegen zijn(zie noot 2) is temeer een reden om de vergoeding aan de gemeenten in ieder geval niet te verminderen. Het college ontraadt dan ook tot deze verlaging over te gaan evenals tot verhoging van de drempel van het ten laste van de gemeenten blijvende deel.
2. Meldingsplicht
In de bestaande regeling declareert de gemeente de kosten achteraf. In het ontwerpbesluit wordt in een aantal gevallen voorzien in een verplichting om de opsporings- en ruimingswerkzaamheden vooraf te melden; daarbij moet een deel van de gegevens die tot nu toe achteraf werden verschaft, worden overgelegd. De over te leggen gegevens zijn gedetailleerd en veel in getal. Zo valt het op dat in de voorgestelde aanmelding maar liefst een vijftal plannen moet worden opgenomen: een plan van aanpak, een werkplan, een veiligheidsplan, een milieuplan en een gezondheidsplan.(zie noot 3)
Volgens de toelichting is de meldingsplicht gewenst om zicht te houden op (grote) opsporings- en ruimingsprojecten die gemeenten starten en de te verwachten kosten.(zie noot 4) Het college acht de herinvoering van een aanmeldingsstelsel op de voorgestelde wijze in strijd met het streven om de bestuurlijke lasten te beperken(zie noot 5) en vindt de gegeven motivering voor de meldingsplicht onvoldoende. De voorgestelde bepaling dient nader te worden bezien.
3. Ministeriële regeling en terugwerkende kracht
Deskundigen die explosieven ruimen en opsporingsbedrijven moeten nu voldoen aan de eisen die gesteld zijn in een circulaire van de Minister van Financiën.(zie noot 6) Omdat de verantwoordelijkheid voor het ruimen van explosieven op rijksniveau is overgegaan op de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, wordt nu bepaald dat voldaan moet worden aan de door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te stellen eisen; deze wijziging heeft terugwerkende kracht.(zie noot 7)
De hier bedoelde kwaliteitseisen dienen in overeenstemming te zijn met de regels van het vrije verkeer binnen de EU. Het verdient aanbeveling hierop in de toelichting in te gaan.
Overigens kan de grondslag voor een ministeriële regeling niet worden vastgesteld met terugwerkende kracht. Vóór de datum van inwerkingtreding van de grondslagbepaling ontbreekt immers een grondslag voor de ministeriële regeling. De Raad adviseert, geen terugwerkende kracht toe te kennen aan de grondslagbepaling.(zie noot 8)
4. Terminologie van de Algemene wet bestuursrecht
Zoals hiervoor aangegeven wordt het begrip "bestuursorgaan" in het ontwerpbesluit omschreven als: "het college van burgemeester en wethouders".(zie noot 9) "Bestuursorgaan" is een begrip dat in artikel 1:1 van de Algemene wet bestuursrecht is gedefinieerd; deze definitie geldt in beginsel voor alle Nederlandse wettelijke regelingen. Het past niet in dit systeem om in een bijzondere regeling het begrip een afwijkende betekenis te geven. De Raad adviseert deze term te vervangen door: het college.
5. Technische uitwerking
De kosten van door het Rijk geïnitieerde, grootschalige infrastructurele projecten zullen, zo staat in de toelichting, niet onder dit besluit vallen; deze kosten zullen voortaan, als onderdeel van de projectkosten, geheel voor rekening van het Rijk komen.(zie noot 10)
In het ontwerpbesluit is dit niet ondubbelzinnig uitgewerkt. Het geldende besluit heeft als hoofdregel dat de kosten van werkzaamheden die verband houden met de opsporing of ruiming van explosieven voor rekening van de gemeente zijn; wel kan het Rijk voor een aantal soorten kosten een bijdrage toekennen.(zie noot 11) In het ontwerpbesluit wordt nu bepaald dat het Rijk geen (of een lagere) bijdrage toekent voor kosten die het gevolg zijn van door het Rijk geïnitieerde grote infrastructurele projecten.(zie noot 12) Doordat de hier bedoelde kosten worden uitgesloten van de uitzondering, wordt juist benadrukt dat zij komen te vallen onder de hoofdregel: de kosten zijn voor rekening van de gemeente. Dit kan niet bedoeld zijn.
De Raad beveelt aan de kosten van deze grootschalige projecten wel onder de reikwijdte van het ontwerpbesluit te brengen, maar dan op te nemen bij de projecten, opgesomd in artikel 11a, waarvoor het Rijk alle kosten vergoedt.
6. Toelichting
De toelichting is beknopt en weinig informatief. De brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer, waarin het onderwerp van het ontwerpbesluit wordt besproken, is uitvoeriger en informatiever.(zie noot 13) Uit oogpunt van zelfstandige leesbaarheid van de toelichting verdient het aanbeveling in de toelichting zoveel mogelijk aan te sluiten bij deze brief.
7. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 30 september 2002, no.W04.02.0258/I, met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft.
- In artikel 1, onderdelen h en i, van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999, zoals gewijzigd in artikel I, onderdeel A, "de door Onze Minister te stellen eisen" telkens wijzigen in: de bij ministeriële regeling te stellen eisen (aanwijzing 30 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
Nader rapport (reactie op het advies) van 26 november 2002
De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met de door de Raad gemaakte opmerkingen rekening zal zijn gehouden. Terzake wordt het volgende opgemerkt.
1. Het oordeel van de Raad dat het hier gaat om een exclusieve Rijkstaak wordt niet gedeeld. In het kader van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (verder: Bijdragebesluit) wordt onderscheid gemaakt tussen het opsporen en het ruimen van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog. De werkzaamheden ter zake van de opsporing gaan vooraf aan de ruiming en hebben onder meer betrekking op het verrichten van historisch onderzoek, de afbakening van het terrein waarop mogelijk een explosief aanwezig is, het met behulp van detectiemethoden vaststellen van de vermoedelijke plaats van het explosief en het blootleggen van het explosief. De werkzaamheden ter zake van de ruiming hebben betrekking op het zogenoemd "veilig stellen" van het opgespoorde explosief. Veelal gebeurt dit door het ter plaatse demonteren van het ontstekingsmechanisme, waarna het explosief kan worden afgevoerd, om op een veilige wijze te worden vernietigd. Uit het voorgaande vloeit voort dat er opsporingen zijn die niet leiden tot een ruiming, omdat er op de verdachte locatie geen explosief aanwezig blijkt te zijn.
Tot medio 1998 werden opsporingswerkzaamheden uitsluitend verricht door het Ministerie van Defensie. Sinds dat moment kunnen gemeenten overgaan tot het verstrekken van een opdracht tot opsporing aan gespecialiseerde opsporingsbedrijven. Dit heeft geleid tot een toename van de opsporingscapaciteit. De in het verleden bestaande wachttijd van enkele jaren voor niet-spoedeisende projecten is hierdoor nagenoeg verdwenen. Gemeenten kunnen hierdoor hun (bouw)plannen eerder (laten) uitvoeren. De uitbreiding van de opsporingscapaciteit heeft geleid tot een aanzienlijke toename van het aantal opsporingswerkzaamheden. Het ruimen van explosieven was en is een monopolie van het Rijk (in casu het Ministerie van Defensie).
Bij de in het Bijdragebesluit neergelegde bestuurlijke en financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten is, gegeven de bovenstaande context, rekening gehouden met drie aspecten:
a. de verdeling van verantwoordelijkheden;
b. het rekening houden met verschillen in financiële draagkracht;
c. het inbouwen van zodanige financiële prikkels dat een doelmatige inzet van middelen wordt bereikt.
Ad a verdeling van verantwoordelijkheden
Het Bijdragebesluit gaat van oorsprong (toen het nog een regeling van Financiën was) uit van een gemeentelijke verantwoordelijkheid bij het opsporen van explosieven. Dat past binnen de algemene verantwoordelijkheidsverdeling op het terrein van de openbare orde en veiligheid waarin de gemeentelijke verantwoordelijkheid centraal staat. Het Rijk heeft echter in de afgelopen jaren ook zijn verantwoordelijkheid genomen door steeds meer financiële middelen voor de bijdragen op grond van het Bijdragebesluit ter beschikking te stellen. In die zin is in de praktijk sprake van een gezamenlijke verantwoordelijkheid van Rijk en gemeenten. Bij de onderhavige aanpassing van het Bijdragebesluit zijn op deze hoofdregel twee uitzonderingen gemaakt. In de eerste plaats (zie het voorgestelde artikel 1a) doordat de kosten van opsporing en ruiming van explosieven die het gevolg zijn van door het Rijk geïnitieerde grote infrastructurele projecten volledig door het Rijk worden genomen. Dit gebeurt door middel van een rechtstreekse bekostiging ten laste van het rijksproject. De tweede uitzondering (zie het voorgestelde artikel 11a) betreft een volledige vergoeding van kosten indien op terreinen die het eigendom van het Rijk zijn door natuurlijke processen een situatie van acuut levensbedreigend gevaar voor de bevolking is ontstaan en de explosieven zich bevinden in de directe omgeving van een plaats waar tijdens dan wel kort na de Tweede Wereldoorlog grote hoeveelheden explosieven ter vernietiging bijeen zijn gebracht (dit zijn de zogenoemde springputten). In deze gevallen wordt voorgesteld over te gaan tot een vergoeding van 100%.
Zoals hierboven is aangegeven is door het vrijgeven van de markt om tot opsporing over te gaan de gemeentelijke beleidsvrijheid vergroot. Ik acht het in dat verband passend om, de beide voornoemde uitzonderingsgevallen daargelaten, ook het gemeentelijk aandeel in de kosten te vergroten. De voorgestelde beperking van het vergoedingspercentage aan de gemeenten van maximaal 90% naar maximaal 80% zal hen stimuleren tot een grotere beheersing van de kosten in het kader van de opsporing en ruiming van explosieven.
Ad b Financiële draagkracht
Het gaat bij de kosten van opsporing en ruiming van explosieven al snel om bedragen die voor individuele gemeenten tot grote financiële gevolgen leiden. De rijksbijdrage betreft uit een oogpunt van financiële draagkracht van individuele gemeenten dan ook het merendeel van de kosten. Dit uitgangspunt blijft ook bij de voorgestelde 80/20 verhouding van kracht. Ten aanzien van de drempelaftrek wordt het thans bestaande maximum daarin los gelaten. In de voorgestelde systematiek wordt van iedere gemeenten dezelfde bijdrage per inwoner gevraagd. Uit een oogpunt van financiële draagkracht is dat meer evenwichtig.
Ad c Doelmatige inzet van middelen
Vanaf het moment dat particuliere opsporingsbedrijven op de markt zijn, zijn het de gemeenten die met de betreffende bedrijven contracten sluiten en de uitvoering van de projecten bewaken. Dit noopt tot het inbouwen van financiële prikkels gericht op het waarborgen van een doelmatige besteding van overheidsmiddelen. Het behoeft geen betoog dat van een vergroting van het gemeentelijk aandeel een prikkel tot beheersing van kosten overgaat.
In het licht van het bovenstaande acht ik een vergroting van het gemeentelijk aandeel, gekoppeld aan een wijziging van de drempelbedragen alleszins verdedigbaar. Het advies van de Raad is om voornoemde redenen op dit onderdeel niet overgenomen.
2. De Raad gaat er vanuit dat de herinvoering van een aanmeldingsplicht zal leiden tot een stijging van de bestuurlijke lasten bij gemeenten. Deze veronderstelling is onjuist, omdat er slechts sprake is van een verschuiving van het moment waarop de desbetreffende documenten bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dienen te worden aangeleverd. Er wordt derhalve niets meer van gemeenten verlangd dan nu reeds het geval is, slechts het moment is verschillend. Met een aanvullende passage in de nota van toelichting is het voorgaande nader onderbouwd.
3. Het advies van de Raad om geen terugwerkende kracht toe te kennen aan de grondslagbepaling voor de ministeriële regeling op basis waarvan eisen aan deskundigen en opsporingsbedrijven kunnen worden gesteld is overgenomen.
4. Het advies van de Raad heeft aanleiding gegeven de term "bestuursorgaan" in het Bijdragebesluit steeds te vervangen door de term "college (van burgemeester en wethouders)" of waar dat toepasselijker was door de term "gemeente".
5. De aanbeveling van de Raad om duidelijkheid te scheppen over de kosten van de opsporing en ruiming van explosieven in het kader van grootschalige infrastructurele projecten die door het Rijk zijn geïnitieerd, heeft aanleiding gegeven tot een aanpassing van het ontwerp-besluit en de nota van toelichting. De hier bedoelde kosten worden nu (in een nieuw artikel 1a) expliciet van de werking van het Bijdragebesluit uitgezonderd. In de nota van toelichting is aangegeven dat deze kosten volledig uit de desbetreffende (Rijks)projectbegroting dienen te worden gefinancierd en derhalve niet voor rekening van gemeenten komen.
6. Het advies van de Raad van State heeft geleid tot een aanvulling in de nota van toelichting.
7. De redactionele kanttekeningen van de Raad van State zijn verwerkt.
Ik moge u hierbij het gewijzigde ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(1) In de toelichting wordt dit niet uitgelegd. Zie de brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 13 juni 2002, Kamerstukken II 2001/02, 28 000, VII, nr.62, blz.2.
(2) Kamerstukken II 2001/02, 28 000, VII, nr.62, blz.3.
(3) Artikel 3a, tweede lid.
(4) Paragraaf 2 (Inhoud van de wijziging), laatste alinea, van de toelichting.
(5) Aanwijzing 14 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(6) In het Bijdragebesluit aangeduid als: bijlage bij de circulaire van 31 juli 1998, kenmerk fip 98/624 M, van het Ministerie van Financiën, kennelijk niet gepubliceerd.
(7) Artikel I, onderdeel A, onder 3, en artikel III.
(8) Dit is een vaste advieslijn van de Raad, bijvoorbeeld Kamerstukken II 1991/92, 22 670, A.
(9) Artikel I, onderdeel A, onder 1.
(10) Paragraaf 2 (Inhoud van de wijziging), voorlaatste alinea, van de toelichting.
(11) Artikel 2, derde lid, van het Bijdragebesluit.
(12) Artikel I, onderdeel B, onder 2.
(13) Brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 13 juni 2002, Kamerstukken II 2001/02, 28 000, VII, nr.62.
Gemeenten krijgen een vergoeding van ten hoogste 90% van de kosten van het opsporen en ruimen van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog. De laatste jaren zijn de uitgaven fors toegenomen. De regering noemt als oorzaken: de toename van grote infrastructurele werken, de aanleg van recreatiegebieden, de wijziging van regelgeving op het gebied van milieu en arbeidsomstandigheden, en de toename van opsporingscapaciteit.(zie noot 1) Het ontwerpbesluit heeft tot doel de kosten te beheersen. Daartoe wordt het vergoedingspercentage gesteld op maximaal 80%, met enkele uitzonderingen waarin de vergoeding wordt verhoogd naar 100%; de drempel om voor vergoeding in aanmerking te komen wordt verhoogd. De in 1999 afgeschafte meldingsplicht-vooraf wordt opnieuw ingevoerd.
De Raad van State maakt opmerkingen over de bestuurlijke lasten. Hij is van oordeel dat aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.
1. Rijkstaak of gemeentetaak?
Uit paragraaf 1 van de toelichting blijkt dat het opsporen en ruimen van explosieven in beginsel als een gemeentelijke aangelegenheid wordt aangemerkt. De Raad acht deze stelling voor discussie vatbaar. Naar zijn oordeel is hier veeleer reden om te spreken van een rijkstaak. Het gaat immers om schade die het gevolg is van oorlogshandelingen. Reeds om deze reden acht de Raad het onjuist de vergoeding aan gemeenten te reduceren van 90 naar 80%. Het feit dat de kosten de afgelopen jaren sterk gestegen zijn(zie noot 2) is temeer een reden om de vergoeding aan de gemeenten in ieder geval niet te verminderen. Het college ontraadt dan ook tot deze verlaging over te gaan evenals tot verhoging van de drempel van het ten laste van de gemeenten blijvende deel.
2. Meldingsplicht
In de bestaande regeling declareert de gemeente de kosten achteraf. In het ontwerpbesluit wordt in een aantal gevallen voorzien in een verplichting om de opsporings- en ruimingswerkzaamheden vooraf te melden; daarbij moet een deel van de gegevens die tot nu toe achteraf werden verschaft, worden overgelegd. De over te leggen gegevens zijn gedetailleerd en veel in getal. Zo valt het op dat in de voorgestelde aanmelding maar liefst een vijftal plannen moet worden opgenomen: een plan van aanpak, een werkplan, een veiligheidsplan, een milieuplan en een gezondheidsplan.(zie noot 3)
Volgens de toelichting is de meldingsplicht gewenst om zicht te houden op (grote) opsporings- en ruimingsprojecten die gemeenten starten en de te verwachten kosten.(zie noot 4) Het college acht de herinvoering van een aanmeldingsstelsel op de voorgestelde wijze in strijd met het streven om de bestuurlijke lasten te beperken(zie noot 5) en vindt de gegeven motivering voor de meldingsplicht onvoldoende. De voorgestelde bepaling dient nader te worden bezien.
3. Ministeriële regeling en terugwerkende kracht
Deskundigen die explosieven ruimen en opsporingsbedrijven moeten nu voldoen aan de eisen die gesteld zijn in een circulaire van de Minister van Financiën.(zie noot 6) Omdat de verantwoordelijkheid voor het ruimen van explosieven op rijksniveau is overgegaan op de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, wordt nu bepaald dat voldaan moet worden aan de door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te stellen eisen; deze wijziging heeft terugwerkende kracht.(zie noot 7)
De hier bedoelde kwaliteitseisen dienen in overeenstemming te zijn met de regels van het vrije verkeer binnen de EU. Het verdient aanbeveling hierop in de toelichting in te gaan.
Overigens kan de grondslag voor een ministeriële regeling niet worden vastgesteld met terugwerkende kracht. Vóór de datum van inwerkingtreding van de grondslagbepaling ontbreekt immers een grondslag voor de ministeriële regeling. De Raad adviseert, geen terugwerkende kracht toe te kennen aan de grondslagbepaling.(zie noot 8)
4. Terminologie van de Algemene wet bestuursrecht
Zoals hiervoor aangegeven wordt het begrip "bestuursorgaan" in het ontwerpbesluit omschreven als: "het college van burgemeester en wethouders".(zie noot 9) "Bestuursorgaan" is een begrip dat in artikel 1:1 van de Algemene wet bestuursrecht is gedefinieerd; deze definitie geldt in beginsel voor alle Nederlandse wettelijke regelingen. Het past niet in dit systeem om in een bijzondere regeling het begrip een afwijkende betekenis te geven. De Raad adviseert deze term te vervangen door: het college.
5. Technische uitwerking
De kosten van door het Rijk geïnitieerde, grootschalige infrastructurele projecten zullen, zo staat in de toelichting, niet onder dit besluit vallen; deze kosten zullen voortaan, als onderdeel van de projectkosten, geheel voor rekening van het Rijk komen.(zie noot 10)
In het ontwerpbesluit is dit niet ondubbelzinnig uitgewerkt. Het geldende besluit heeft als hoofdregel dat de kosten van werkzaamheden die verband houden met de opsporing of ruiming van explosieven voor rekening van de gemeente zijn; wel kan het Rijk voor een aantal soorten kosten een bijdrage toekennen.(zie noot 11) In het ontwerpbesluit wordt nu bepaald dat het Rijk geen (of een lagere) bijdrage toekent voor kosten die het gevolg zijn van door het Rijk geïnitieerde grote infrastructurele projecten.(zie noot 12) Doordat de hier bedoelde kosten worden uitgesloten van de uitzondering, wordt juist benadrukt dat zij komen te vallen onder de hoofdregel: de kosten zijn voor rekening van de gemeente. Dit kan niet bedoeld zijn.
De Raad beveelt aan de kosten van deze grootschalige projecten wel onder de reikwijdte van het ontwerpbesluit te brengen, maar dan op te nemen bij de projecten, opgesomd in artikel 11a, waarvoor het Rijk alle kosten vergoedt.
6. Toelichting
De toelichting is beknopt en weinig informatief. De brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer, waarin het onderwerp van het ontwerpbesluit wordt besproken, is uitvoeriger en informatiever.(zie noot 13) Uit oogpunt van zelfstandige leesbaarheid van de toelichting verdient het aanbeveling in de toelichting zoveel mogelijk aan te sluiten bij deze brief.
7. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 30 september 2002, no.W04.02.0258/I, met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft.
- In artikel 1, onderdelen h en i, van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999, zoals gewijzigd in artikel I, onderdeel A, "de door Onze Minister te stellen eisen" telkens wijzigen in: de bij ministeriële regeling te stellen eisen (aanwijzing 30 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
Nader rapport (reactie op het advies) van 26 november 2002
De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met de door de Raad gemaakte opmerkingen rekening zal zijn gehouden. Terzake wordt het volgende opgemerkt.
1. Het oordeel van de Raad dat het hier gaat om een exclusieve Rijkstaak wordt niet gedeeld. In het kader van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (verder: Bijdragebesluit) wordt onderscheid gemaakt tussen het opsporen en het ruimen van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog. De werkzaamheden ter zake van de opsporing gaan vooraf aan de ruiming en hebben onder meer betrekking op het verrichten van historisch onderzoek, de afbakening van het terrein waarop mogelijk een explosief aanwezig is, het met behulp van detectiemethoden vaststellen van de vermoedelijke plaats van het explosief en het blootleggen van het explosief. De werkzaamheden ter zake van de ruiming hebben betrekking op het zogenoemd "veilig stellen" van het opgespoorde explosief. Veelal gebeurt dit door het ter plaatse demonteren van het ontstekingsmechanisme, waarna het explosief kan worden afgevoerd, om op een veilige wijze te worden vernietigd. Uit het voorgaande vloeit voort dat er opsporingen zijn die niet leiden tot een ruiming, omdat er op de verdachte locatie geen explosief aanwezig blijkt te zijn.
Tot medio 1998 werden opsporingswerkzaamheden uitsluitend verricht door het Ministerie van Defensie. Sinds dat moment kunnen gemeenten overgaan tot het verstrekken van een opdracht tot opsporing aan gespecialiseerde opsporingsbedrijven. Dit heeft geleid tot een toename van de opsporingscapaciteit. De in het verleden bestaande wachttijd van enkele jaren voor niet-spoedeisende projecten is hierdoor nagenoeg verdwenen. Gemeenten kunnen hierdoor hun (bouw)plannen eerder (laten) uitvoeren. De uitbreiding van de opsporingscapaciteit heeft geleid tot een aanzienlijke toename van het aantal opsporingswerkzaamheden. Het ruimen van explosieven was en is een monopolie van het Rijk (in casu het Ministerie van Defensie).
Bij de in het Bijdragebesluit neergelegde bestuurlijke en financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten is, gegeven de bovenstaande context, rekening gehouden met drie aspecten:
a. de verdeling van verantwoordelijkheden;
b. het rekening houden met verschillen in financiële draagkracht;
c. het inbouwen van zodanige financiële prikkels dat een doelmatige inzet van middelen wordt bereikt.
Ad a verdeling van verantwoordelijkheden
Het Bijdragebesluit gaat van oorsprong (toen het nog een regeling van Financiën was) uit van een gemeentelijke verantwoordelijkheid bij het opsporen van explosieven. Dat past binnen de algemene verantwoordelijkheidsverdeling op het terrein van de openbare orde en veiligheid waarin de gemeentelijke verantwoordelijkheid centraal staat. Het Rijk heeft echter in de afgelopen jaren ook zijn verantwoordelijkheid genomen door steeds meer financiële middelen voor de bijdragen op grond van het Bijdragebesluit ter beschikking te stellen. In die zin is in de praktijk sprake van een gezamenlijke verantwoordelijkheid van Rijk en gemeenten. Bij de onderhavige aanpassing van het Bijdragebesluit zijn op deze hoofdregel twee uitzonderingen gemaakt. In de eerste plaats (zie het voorgestelde artikel 1a) doordat de kosten van opsporing en ruiming van explosieven die het gevolg zijn van door het Rijk geïnitieerde grote infrastructurele projecten volledig door het Rijk worden genomen. Dit gebeurt door middel van een rechtstreekse bekostiging ten laste van het rijksproject. De tweede uitzondering (zie het voorgestelde artikel 11a) betreft een volledige vergoeding van kosten indien op terreinen die het eigendom van het Rijk zijn door natuurlijke processen een situatie van acuut levensbedreigend gevaar voor de bevolking is ontstaan en de explosieven zich bevinden in de directe omgeving van een plaats waar tijdens dan wel kort na de Tweede Wereldoorlog grote hoeveelheden explosieven ter vernietiging bijeen zijn gebracht (dit zijn de zogenoemde springputten). In deze gevallen wordt voorgesteld over te gaan tot een vergoeding van 100%.
Zoals hierboven is aangegeven is door het vrijgeven van de markt om tot opsporing over te gaan de gemeentelijke beleidsvrijheid vergroot. Ik acht het in dat verband passend om, de beide voornoemde uitzonderingsgevallen daargelaten, ook het gemeentelijk aandeel in de kosten te vergroten. De voorgestelde beperking van het vergoedingspercentage aan de gemeenten van maximaal 90% naar maximaal 80% zal hen stimuleren tot een grotere beheersing van de kosten in het kader van de opsporing en ruiming van explosieven.
Ad b Financiële draagkracht
Het gaat bij de kosten van opsporing en ruiming van explosieven al snel om bedragen die voor individuele gemeenten tot grote financiële gevolgen leiden. De rijksbijdrage betreft uit een oogpunt van financiële draagkracht van individuele gemeenten dan ook het merendeel van de kosten. Dit uitgangspunt blijft ook bij de voorgestelde 80/20 verhouding van kracht. Ten aanzien van de drempelaftrek wordt het thans bestaande maximum daarin los gelaten. In de voorgestelde systematiek wordt van iedere gemeenten dezelfde bijdrage per inwoner gevraagd. Uit een oogpunt van financiële draagkracht is dat meer evenwichtig.
Ad c Doelmatige inzet van middelen
Vanaf het moment dat particuliere opsporingsbedrijven op de markt zijn, zijn het de gemeenten die met de betreffende bedrijven contracten sluiten en de uitvoering van de projecten bewaken. Dit noopt tot het inbouwen van financiële prikkels gericht op het waarborgen van een doelmatige besteding van overheidsmiddelen. Het behoeft geen betoog dat van een vergroting van het gemeentelijk aandeel een prikkel tot beheersing van kosten overgaat.
In het licht van het bovenstaande acht ik een vergroting van het gemeentelijk aandeel, gekoppeld aan een wijziging van de drempelbedragen alleszins verdedigbaar. Het advies van de Raad is om voornoemde redenen op dit onderdeel niet overgenomen.
2. De Raad gaat er vanuit dat de herinvoering van een aanmeldingsplicht zal leiden tot een stijging van de bestuurlijke lasten bij gemeenten. Deze veronderstelling is onjuist, omdat er slechts sprake is van een verschuiving van het moment waarop de desbetreffende documenten bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dienen te worden aangeleverd. Er wordt derhalve niets meer van gemeenten verlangd dan nu reeds het geval is, slechts het moment is verschillend. Met een aanvullende passage in de nota van toelichting is het voorgaande nader onderbouwd.
3. Het advies van de Raad om geen terugwerkende kracht toe te kennen aan de grondslagbepaling voor de ministeriële regeling op basis waarvan eisen aan deskundigen en opsporingsbedrijven kunnen worden gesteld is overgenomen.
4. Het advies van de Raad heeft aanleiding gegeven de term "bestuursorgaan" in het Bijdragebesluit steeds te vervangen door de term "college (van burgemeester en wethouders)" of waar dat toepasselijker was door de term "gemeente".
5. De aanbeveling van de Raad om duidelijkheid te scheppen over de kosten van de opsporing en ruiming van explosieven in het kader van grootschalige infrastructurele projecten die door het Rijk zijn geïnitieerd, heeft aanleiding gegeven tot een aanpassing van het ontwerp-besluit en de nota van toelichting. De hier bedoelde kosten worden nu (in een nieuw artikel 1a) expliciet van de werking van het Bijdragebesluit uitgezonderd. In de nota van toelichting is aangegeven dat deze kosten volledig uit de desbetreffende (Rijks)projectbegroting dienen te worden gefinancierd en derhalve niet voor rekening van gemeenten komen.
6. Het advies van de Raad van State heeft geleid tot een aanvulling in de nota van toelichting.
7. De redactionele kanttekeningen van de Raad van State zijn verwerkt.
Ik moge u hierbij het gewijzigde ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(1) In de toelichting wordt dit niet uitgelegd. Zie de brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 13 juni 2002, Kamerstukken II 2001/02, 28 000, VII, nr.62, blz.2.
(2) Kamerstukken II 2001/02, 28 000, VII, nr.62, blz.3.
(3) Artikel 3a, tweede lid.
(4) Paragraaf 2 (Inhoud van de wijziging), laatste alinea, van de toelichting.
(5) Aanwijzing 14 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(6) In het Bijdragebesluit aangeduid als: bijlage bij de circulaire van 31 juli 1998, kenmerk fip 98/624 M, van het Ministerie van Financiën, kennelijk niet gepubliceerd.
(7) Artikel I, onderdeel A, onder 3, en artikel III.
(8) Dit is een vaste advieslijn van de Raad, bijvoorbeeld Kamerstukken II 1991/92, 22 670, A.
(9) Artikel I, onderdeel A, onder 1.
(10) Paragraaf 2 (Inhoud van de wijziging), voorlaatste alinea, van de toelichting.
(11) Artikel 2, derde lid, van het Bijdragebesluit.
(12) Artikel I, onderdeel B, onder 2.
(13) Brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 13 juni 2002, Kamerstukken II 2001/02, 28 000, VII, nr.62.