Voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Auteurswet 1912, de Databankenwet, de Wet op de naburige rechten en de Wet openbaarheid van bestuur teneinde de beschikbaarheid van overheidsinformatie verder te verbeteren.

Bij Kabinetsmissive van 11 maart 2002, no.02.001219, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Auteurswet 1912, de Databankenwet, de Wet op de naburige rechten en de Wet openbaarheid van bestuur teneinde de beschikbaarheid van overheidsinformatie verder te verbeteren.

Het wetsvoorstel beoogt duidelijkheid te verschaffen over de toepassing van het auteursrecht, het databankenrecht en de naburige rechten op overheidsinformatie waaronder de zogenaamde basisinformatie van de democratische rechtsstaat. Het achterliggende doel is de beschikbaarheid van overheidsinformatie verder te verbeteren.(zie noot 1) Daartoe worden enige wijzigingen van de Auteurswet 1912, de Databankenwet, de Wet op de naburige rechten (WNR) en de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) voorgesteld. De belangrijkste onderdelen van het wetsvoorstel vormen de bepalingen in de Auteurswet 1912, de WNR en de Databankenwet inhoudende dat de overheid op de in het wetsvoorstel genoemde categorieën van (overheids)informatie geen in voornoemde wetten geformuleerde rechten heeft; alsmede de bepalingen in de Auteurswet 1912 en de WNR inhoudende dat het verstrekken van informatie ingevolge hoofdstuk III WOB, niet wordt beschouwd als een inbreuk op het auteursrecht en de naburige rechten.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt daarbij enkele opmerkingen over de plaats van de voorgestelde regels binnen het bestaande wettelijke kader, de motivering ten aanzien van de in het licht van toepasselijke Europese richtlijnen toelaatbare beperkingen en de in het voorstel gehanteerde terminologie.

1. Plaats van de voorgestelde regels binnen het bestaande wettelijke kader
Uit de memorie van toelichting blijkt dat het wetsvoorstel beoogt te bewerkstelligen dat het auteurs- en databankenrecht niet aan nakoming van de zorgplicht tot het verstrekken van overheidsinformatie in de weg staat.(zie noot 2) Daartoe worden wijzigingen in de Auteurswet 1912, de WNR, de Databankenwet en de WOB voorgesteld. Een meerderheid van de Commissie Auteursrecht heeft zich kritisch uitgelaten over het regelen van de toegankelijkheid en beschikbaarheid van overheidsinformatie in verschillende wetten.(zie noot 3) Deze meerderheid geeft de voorkeur aan een apart wettelijk kader voor de toegankelijkheid en beschikbaarheid van overheidsinformatie. De gedachte daarbij is dat het regelen van het onderwerp in verschillende wetten de samenhang en doorzichtigheid van de wettelijke regeling van de beschikbaarheid van overheidsinformatie niet bevordert en bovendien kan leiden tot verschillende (rechterlijke) interpretaties. Uit de toelichting blijkt niet welke overwegingen ertoe hebben geleid dat aan deze aanbeveling geen gevolg is gegeven. De Raad meent dat het belang voor burgers en overheden bij de tot dusver niet als zodanig geregelde zorgplicht zeer wel gediend kan zijn met een afzonderlijke wettelijke regeling.
Het college adviseert in ieder geval in de memorie van toelichting in te gaan op de overwegingen die ten grondslag liggen aan de keuze het overheidsbeleid, dat gericht is op verbetering van de toegankelijkheid en de vrije verstrekking van overheidsinformatie, niet in een aparte wet te regelen.

2. Beperkingen
Het wetsvoorstel voorziet in een aanpassing van de Auteurswet 1912 en de WNR met een bepaling op grond waarvan feitelijke handelingen die noodzakelijk zijn om informatie te verstrekken uit hoofde van de WOB geen inbreuk op het auteursrecht opleveren. De toelichting vermeldt dat niet wordt voorzien in een equivalent voor het databankenrecht, aangezien daarvoor binnen de kaders van de internationale regels voor databanken geen ruimte bestaat.(zie noot 4) Gewezen wordt op de limitatieve opsomming van beperkingen in richtlijn nr.96/9.(zie noot 5) Het gaat in dezen om artikel 6, tweede lid, onder c, van Richtlijn 96/9 (databanken), dat een beperking toestaat "wanneer het betreft gebruik voor de openbare veiligheid of in het kader van een administratieve of gerechtelijke procedure". Daarnaast biedt artikel 5, derde lid, onder e, van richtlijn nr.2001/29 (auteursrecht en naburige rechten) aan de lidstaten de mogelijkheid een beperking of een restrictie op het auteursrecht ten aanzien van de in richtlijn nr.2001/29 genoemde rechten op te nemen "ten behoeve van de openbare veiligheid of om het goede verloop van een administratieve, parlementaire of gerechtelijke procedure of de berichtgeving daarover te waarborgen."(zie noot 6)
Hoewel de formulering van de beide beperkingen niet volledig identiek is, is niet zonder meer duidelijk waarom richtlijn nr.2001/29 wel de ruimte biedt voor de voorgestelde bepaling in de Auteurswet 1912 en de WNR, zoals in de artikelsgewijze toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel wordt gesteld,(zie noot 7) en richtlijn nr.96/9 die ruimte niet zou bieden voor een equivalent van de voorgestelde bepaling in de Databankenwet. Ook de Commissie Auteursrecht heeft een dergelijk equivalent aanbevolen.(zie noot 8)
De Raad adviseert het opnemen van een soortgelijke bepaling in de Databankenwet nader te overwegen en de toelichting op dit punt te verduidelijken.

3. Bereik voorgestelde regeling; het begrip "overheid"

a. De aanhef van het voorgestelde artikel 11 van de Auteurswet 1912 luidt: "De overheid bezit geen auteursrecht op:". De gekozen formulering laat open dat anderen dan de overheid op de in het voorgestelde artikel genoemde categorieën van informatie auteursrecht kunnen hebben. Uit de toelichting op artikel 11, zestiende alinea, kan worden opgemaakt dat dit niet de bedoeling is. Daarin wordt gesteld dat de voorgestelde bepaling zich uitsluitend tot de overheid richt. Derden die de in het voorgestelde artikel genoemde informatie verrijken, hebben geen auteursrecht op de in het voorgestelde artikel genoemde categorieën zelf; zij kunnen wel auteursrecht hebben op de "verrijkte" informatie, mits deze (zelfstandig) kan worden gekwalificeerd als een werk in de zin van de auteurswet.
Naar het oordeel van de Raad verdient het de voorkeur te bepalen dat er geen auteursrecht bestaat op de in het voorgestelde artikel genoemde categorieën.(zie noot 9) Dit sluit aan bij de bedoeling van de regering dat de beschikbaarheid van overheidsinformatie niet gehinderd mag worden door een (potentieel) beroep op het auteursrecht door anderen.(zie noot 10) Bijkomend voordeel van een dergelijke formulering is dat gebruik van het (te weinig specifieke) begrip "overheid" wordt vermeden.

b. De Raad merkt op dat in elk van de drie te wijzigen wetten het begrip "overheid" wordt geïntroduceerd, terwijl een nadere toelichting op dit begrip ontbreekt. Alleen al omdat blijkens de memorie van toelichting daaronder niet alleen de staat maar ook de decentrale overheden worden begrepen, is een nadere uitleg geboden. Het college adviseert in dit verband ook het in het voorgestelde tweede lid van artikel 11 van de Auteurswet 1912 gebezigde begrip "overheid" te vervangen door te verwijzen naar "de onder a tot en met g van het eerste lid aangeduide instanties". Een en ander geldt mutatis mutandis voor de artikelen II en III van het wetsvoorstel.
De Raad adviseert de voorgestelde artikelen in het licht van het voorgaande aan te passen.

c. In de memorie van toelichting wordt ten aanzien van de reikwijdte van het voorgestelde artikel 11, eerste lid, van de Auteurswet 1912 gesteld dat in de wettekst niet alleen de Nederlandse overheid wordt bedoeld.(zie noot 11) Daaraan wordt toegevoegd dat aan de hand van het recht van het land van oorsprong dient te worden bepaald of de werken onder één van de onderscheiden categorieën kunnen ressorteren en dat alsdan op een eventueel daarop rustend auteursrecht hier te lande geen beroep kan worden gedaan. De Raad acht deze passage niet in overeenstemming met het bepaalde in artikel 2, vierde lid, van de Berner Conventie. Daarin is bepaald dat het aan de wetgeving van de daarbij aangesloten landen is voorbehouden om de aan de officiële teksten op het gebied van wetgeving, bestuur en rechtspraak, en aan officiële vertalingen van deze teksten te verlenen bescherming vast te stellen. Door de reikwijdte van het voorgestelde artikel 11 van de Auteurswet 1912 zo ruim op te vatten dat daaronder ook buitenlandse overheden vallen, dreigt de bevoegdheid van die overheden te worden doorkruist om zelf (de omvang van) de bescherming van hun officiële teksten vast te stellen.
De Raad adviseert in de memorie van toelichting de passage over buitenlandse overheden te wijzigen.

d. Ten aanzien van de categorie "verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties" is niet zonder meer duidelijk wat het gevolg is van de vaststelling dat de (Nederlandse) overheid daarop geen auteursrecht heeft. Uitgaande van het systeem van de Auteurswet 1912, waarin het auteursrecht toekomt aan de maker van een werk of diens rechtverkrijgende(n), valt niet zonder meer in te zien dat de Nederlandse overheid (mede) het auteursrecht bezit op verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties waarbij Nederland partij is. Wel is denkbaar dat (mede) aan de Nederlandse staat auteursrecht toekomt op de Nederlandstalige versie van bedoelde verdragen en besluiten maar daarvoor geldt naar het college aanneemt dat deze niet onder het auteursrecht vallen.
De Raad adviseert deze uitsluiting nader te bezien.

e. In het voorgestelde derde lid van artikel 11 van de Auteurswet 1912 wordt het begrip "politieke redevoering" geïntroduceerd. Noch uit de voorgestelde wettekst, noch uit de toelichting blijkt welke redevoeringen als "politiek" moeten worden aangemerkt. Gegeven alleen al de subjectiviteit van hetgeen als politiek en hetgeen als redevoering wordt beschouwd adviseert de Raad het nieuwe begrip uit de voorgestelde wettekst te schrappen.
Daarnaast vraagt de Raad zich af waarom het voorgestelde derde lid noodzakelijk is en waarom het bestaande artikel 15b, tweede volzin, van de Auteurswet 1912 zou moeten worden geschrapt. Het college acht de bestaande regeling duidelijker. In elk geval dient nader te worden toegelicht waarom de voorgestelde vervanging nuttig en nodig is.

4. Financiële gevolgen wetsvoorstel
Uit het algemeen deel van de memorie van toelichting blijkt dat het inmiddels praktijk is dat de overheid geen auteursrechten op overheidsinformatie heft.(zie noot 12) In de brief van de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal in het Actieprogramma Elektronische Overheid, wordt evenwel gesteld dat "De meeste overheidsorganisaties thans aangeven dat zij zich het auteursrecht en databankenrecht op hun bestanden voorbehouden" en dat "Uit onderzoek is gebleken dat het voorbehouden van rechten massaal gebeurt".(zie noot 13)
De Raad adviseert in de memorie van toelichting in te gaan op deze brief van de minister. Daarbij zou tevens onder ogen moeten worden gezien in hoeverre het voorstel financiële consequenties heeft doordat overheden van het in rekening brengen van rechten af zal moeten zien.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 18 november 2003

De Raad van State heeft terecht opgemerkt dat het wetsvoorstel verband houdt met een thans niet ais zodanig in de Grondwet geregelde zorgplicht om overheidsinformatie toegankelijk te maken. Het wetsvoorstel houdt voorts verband met een nog in bespreking zijnd richtlijnvoorstel inzake hergebruik en commerciële exploitatie van overheidsinformatie. Ten slotte bestaat er een dwarsverband met een recentelijk voor de overheid afgerond onderzoek <>. Het richtlijnvoorstel en de hier genoemde initiatieven hangen zodanig nauw samen met het onderhavige wetsvoorstel dat het de voorkeur verdient een standpunt in samenhang te bepalen.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U verzoeken goed te vinden dat het advies van de Raad van State buiten verdere behandeling wordt gelaten en dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Raad van State en het voorstel van wet en de daarbij behorende toelichting zoals deze aan de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De Minister van Justitie

---

(1) Memorie van toelichting, algemeen, eerste alinea.
(2) Memorie van toelichting, algemeen, zevende alinea.
(3) Advies Commissie Auteursrecht van 20 december 1999, bladzijde 7.
(4) Memorie van toelichting, algemeen, elfde alinea.
(5) Richtlijn nr.96/9/EG van de Raad van 11 maart 1996 betreffende de bescherming van databanken (PbEG L 077).
(6) Richtlijn nr.2001/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2001 betreffende de harmonisatie van bepaalde aspecten van het auteursrecht en de naburige rechten in de informatiemaatschappij (PbEG L 167).
(7) Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel 15b van de Auteurswet 1912, tweede alinea, en artikelsgewijze toelichting bij artikel 10 WNR, tweede alinea.
(8) Advies Commissie Auteursrecht van 20 december 1999, bladzijde 7, tweede alinea.
(9) Zoals ook in het huidige artikel 11 van de Auteurswet 1912: "Er bestaat geen auteursrecht op wetten, besluiten en verordeningen, door de openbare macht uitgevaardigd, noch op rechterlijke uitspraken en administratieve beslissingen."
(10) Vergelijk het advies van de Commissie Auteursrecht, van 20 december 1999, bladzijde 6, eerste alinea.
(11) Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel 11 van de Auteurswet 1912, vijftiende alinea.
(12) Memorie van toelichting, algemeen deel, tweede alinea.
(13) Brief van 20 april 2000 van de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid aan de Tweede Kamer; Kamerstukken II 1999/2000, 26 387, nr.7, blz.13.