Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende vaststelling van regels met betrekking tot de commissies, bedoeld in artikel 19 van de Wet toetsing levensbeëindiging op verzoek en hulp bij zelfdoding.
- Kenmerk
- W03.01.0608/I
- Datum advies
- 28 januari 2002
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 9 april 2002, nr 68
- Justitie en Veiligheid
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende vaststelling van regels met betrekking tot de commissies, bedoeld in artikel 19 van de Wet toetsing levensbeëindiging op verzoek en hulp bij zelfdoding.
Bij Kabinetsmissive van 22 november 2001, no.01.005557, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, mede namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende vaststelling van regels met betrekking tot de commissies, bedoeld in artikel 19 van de Wet toetsing levensbeëindiging op verzoek en hulp bij zelfdoding.
De Wet toetsing levensbeëindiging op verzoek en hulp bij zelfdoding stelt regionale toetsingscommissies in, die het levensbeëindigende optreden van artsen beoordelen aan de hand van de zogeheten zorgvuldigheidseisen. De wet bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld betreffende het aantal, de relatieve bevoegdheid en de vestigingsplaats van deze commissies. Het ontwerpbesluit strekt tot uitvoering van deze regelingsopdracht.
De Raad van State maakt enkele kanttekeningen, die zijns inziens zouden moeten leiden tot enige aanpassing van het ontwerpbesluit.
1. Het ontwerpbesluit vult de wettelijke opdracht om regels te geven betreffende de werkwijze van de commissies aldus in, dat ook regels worden gegeven ter verzekering van een "uniforme aanpak van de beoordeling van de zorgvuldigheidseisen die bij levensbeëindigend handelen in acht moeten worden genomen."(zie noot 1) In dit verband kunnen in het bijzonder worden genoemd de aanwijzing door de minister van een coördinerend voorzitter (artikel 4), de opdracht aan de voorzitters van de vijf toetsingscommissies om onder de verantwoordelijkheid van de coördinerend voorzitter zorg te dragen voor het vaststellen van "richtlijnen met het oog op het vaststellen van de procedure inzake de toetsing van de zorgvuldigheidseisen" (artikel 5) en de aanwijzing door de minister van een algemeen secretaris (artikel 6).
De Wet toetsing levensbeëindiging op verzoek en hulp bij zelfdoding (hierna: de Wet) kent geen ander mechanisme voor het verzekeren van eenheid van optreden van de commissies dan de regeling van artikel 13, die voorschrijft dat de voorzitters van de commissies ten minste twee maal per jaar overleg voeren over werkwijze en functioneren van de commissies, bij welk overleg een vertegenwoordiger van het College van procureurs-generaal en een vertegenwoordiger van de Inspectie voor de Gezondheidszorg worden uitgenodigd. In paragraaf 4 van het algemeen deel van de memorie van toelichting werd opgemerkt: "De eenheid van de oordelen van de verschillende toetsingscommissies zal verzekerd zijn door periodiek overleg tussen de voorzitters van de commissies (...)."
Blijkbaar is deze verwachting niet geheel uitgekomen, reden waarom het ontwerpbesluit in enkele extra mechanismen voorziet, die op zichzelf niet onaanvaardbaar lijken. De Wet biedt echter geen grondslag voor het voorschrijven van deze coördinatiemechanismen. Daar komt nog bij dat de toetsingscommissies in de opzet van de Wet niet aan de regering ondergeschikt zijn;(zie noot 2) was het anders, dan zou trouwens ook geen algemene maatregel van bestuur nodig zijn voor de regeling van hun werkwijze, omdat de betrokken minister daarin op grond van zijn gezagsverhouding zou kunnen voorzien.
De Raad adviseert tot aanpassing van de artikelen 4, 5 en 6.
2. Onverminderd het voorgaande wijst de Raad nog op het volgende. Artikel 5 bepaalt dat de voorzitters van de toetsingscommissies, onder de verantwoordelijkheid van de coördinerend voorzitter, gezamenlijk zorg dragen voor het vaststellen van richtlijnen.
De woorden "onder de verantwoordelijkheid van de coördinerend voorzitter" maken niet duidelijk wat de beoogde rol van de coördinerende voorzitter is. De Raad beveelt aan, deze woorden ten minste zo aan te passen dat duidelijk is dat de coördinerende voorzitter op dit punt geen eigen bevoegdheid heeft. Nu een verantwoordelijkheid zinloos is zonder bijpassende bevoegdheden, adviseert de Raad om in de toelichting uiteen te zetten wat de functie van de hier bedoelde verantwoordelijkheid is; de bedoelde tussenzin zou ook kunnen worden geschrapt.
3. In de slotzin van de derde alinea van de nota van toelichting, algemeen deel, wordt opgemerkt: "De grootste verandering is dat de toetsingscommissies niet langer een advies aan het openbaar ministerie geven, maar een eindoordeel over de zorgvuldigheid uitspreken."
In de toelichting op artikel 3 van het ontwerpbesluit houdende vaststelling van de formulieren, bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Wet op de lijkbezorging(zie noot 3) was opgemerkt dat in het formulier niet zonder meer melding hoeft te worden gemaakt van het feit dat de doodsoorzaak hulp bij zelfdoding of euthanasie is, omdat het niet langer de officier van justitie is die de zorgvuldigheidseisen in eerste instantie beoordeelt, maar de toetsingscommissies. In zijn advies wees de Raad erop dat die opmerking niet geheel in overeenstemming ishelemaal spoorde met het nader rapport bij het voorstel van wet; daarom adviseerde hij, de opmerking aan te passen.
De in de eerste alinea aangehaalde zin isspoort evenmin in overeenstemming met het genoemde nader rapport. De Raad adviseert ook deze zin aan te passen.
4. Eén van de toetsingscommissies heeft ‘s-Hertogenbosch als officiële vestigingsplaats.(zie noot 4) Volgens de toelichting op artikel 2 is deze commissie echter in verband met het huisvestingsaanbod ondergebracht te Arnhem, een stad die buiten het rechtsgebied van de commissie ligt. Het aanwijzen van een officiële vestigingsplaats heeft op deze manier slechts beperkte zin. Feitelijke vestiging in Arnhem leidt er bovendien toe dat artsen die voor de commissie moeten verschijnen, verder moeten reizen.
De Raad beveelt aan, te vermelden of er plannen zijn om de commissie te laten verhuizen naar ‘s-Hertogenbosch.
5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 28 januari 2002, no.W03.01.0608/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In artikel 1, onderdeel c, "bedoeld" wijzigen in: omschreven.
- In artikel 4, tweede lid, onderdeel b, "in overleg met de voorzitters zorg te dragen voor" wijzigen in: "het zorgdragen, na overleg met (of: in overeenstemming met) de voorzitters, voor" (vergelijk aanwijzing 31 van de Aanwijzingen voor de regelgeving). - In artikel 5, eerste lid, de zinsnede "met het oog op het vaststellen van de procedure inzake de toetsing van de zorgvuldigheidseisen" vervangen door een zinsnede van de volgende strekking: voor de toetsing aan de zorgvuldigheidseisen en de daarbij te volgen procedure.
Nader rapport (reactie op het advies) van 25 februari 2002
1. Anders dan de Raad van State adviseert, ben ik van mening dat de artikelen 4, 5 en 6 van het ontwerpbesluit hun grondslag vinden in de wet. De Raad van State geeft aan dat er geen andere grondslag voor het opstellen van bepalingen die betrekking hebben op het creëren van een uniforme aanpak van de beoordeling van de zorgvuldigheidseisen is dan artikel 13 dat voorschrijft dat de voorzitters van de commissies ten minste twee maal per jaar overleg voeren over de werkwijze en functioneren van de commissies.
De grondslag van de artikelen 4, 5 en 6 is niet artikel 13, maar artikel 19, tweede lid. In dat artikel is bepaald dat nadere regels kunnen worden gesteld betreffende de omvang en samenstelling en de werkwijze van de commissies. In het kader van het stellen van regels met betrekking tot de samenstelling van de commissies wordt een coördinerend voorzitter en een algemeen secretaris aangewezen. De taken van de coördinerend voorzitter, de voorzitters en de algemeen secretaris vinden hun grondslag in de bevoegdheid tot het stellen van regels betreffende de werkwijze van de commissies. Ook het opstellen van richtlijnen voor de toetsing van de zorgvuldigheidsnormen is een werkwijze. Er wordt immers niet bepaald hoe die richtlijnen moeten luiden. Er wordt uitsluitend bepaald dat er richtlijnen moeten komen.
2. De Raad van State adviseert in de wettekst van artikel 5 geen melding te maken van de verantwoordelijkheid van de coördinerend voorzitter, aangezien deze terminologie zinloos is zonder bijpassende bevoegdheden.
De formulering van artikel 5, eerste lid, is aangepast. Aangegeven is dat de voorzitters richtlijnen vaststellen voor de toetsing aan de zorgvuldigheidsnormen en de daarbij te volgen procedure. In de toelichting is duidelijk gemaakt dat de coördinerend voorzitter dit overleg initieert en voorzit. Dit volgt al uit artikel 4, tweede lid, onder a. Een nadere aanduiding behoeft niet meer terug te keren in artikel 5.
3. De Raad van State adviseert om de toelichting in die zin aan te vullen dat duidelijk wordt gemaakt dat de toetsingscommissies niet in alle gevallen een eindoordeel geven. Aan de toelichting is om die reden toegevoegd dat de toetsingscommissie geen eindoordeel geeft, indien de gemeentelijke lijkschouwer de officier van justitie in kennis stelt van ernstige onregelmatigheden bij de melding van een niet-natuurlijke dood of een derde aangifte doet van een strafbaar feit. In deze gevallen geldt het oordeel van de toetsingscommissie niet meer als eindoordeel maar als voorlopig oordeel.
4. De Raad van State beveelt aan om in de toelichting aan te geven of de toetsingscommissie te ’s-Hertogenbosch, die thans feitelijk is gehuisvest in Arnhem, te gelegener tijd verhuist naar ’s-Hertogenbosch.
In de toelichting is aangegeven dat dit vooralsnog niet in de bedoeling ligt.
5. De redactionele kanttekeningen zijn verwerkt.
Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Justitie
(1) Nota van toelichting, Algemeen, derde alinea.
(2) Concrete aanwijzingen daarvoor vormen onder meer de wijze van benoeming van de leden, de geheimhoudingsbepaling (voor aan een minister ondergeschikte ambtenaren zou die niet nodig zijn geweest) en de bepaling dat de secretaris van een commissie (volgens de memorie van toelichting zal dat een departementsambtenaar zijn) voor zijn werkzaamheden voor de commissie uitsluitend aan de commissie verantwoording schuldig is.
(3) Bij Kabinetsmissive van 22 november 2001, no.01.005558, bij de Raad ter overweging aanhangig gemaakt. De Raad bracht advies uit op 21 december 2001 (no.W03.01.0611/I).
(4) Artikel 3, aanhef en onder b, van het ontwerpbesluit.
De Wet toetsing levensbeëindiging op verzoek en hulp bij zelfdoding stelt regionale toetsingscommissies in, die het levensbeëindigende optreden van artsen beoordelen aan de hand van de zogeheten zorgvuldigheidseisen. De wet bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld betreffende het aantal, de relatieve bevoegdheid en de vestigingsplaats van deze commissies. Het ontwerpbesluit strekt tot uitvoering van deze regelingsopdracht.
De Raad van State maakt enkele kanttekeningen, die zijns inziens zouden moeten leiden tot enige aanpassing van het ontwerpbesluit.
1. Het ontwerpbesluit vult de wettelijke opdracht om regels te geven betreffende de werkwijze van de commissies aldus in, dat ook regels worden gegeven ter verzekering van een "uniforme aanpak van de beoordeling van de zorgvuldigheidseisen die bij levensbeëindigend handelen in acht moeten worden genomen."(zie noot 1) In dit verband kunnen in het bijzonder worden genoemd de aanwijzing door de minister van een coördinerend voorzitter (artikel 4), de opdracht aan de voorzitters van de vijf toetsingscommissies om onder de verantwoordelijkheid van de coördinerend voorzitter zorg te dragen voor het vaststellen van "richtlijnen met het oog op het vaststellen van de procedure inzake de toetsing van de zorgvuldigheidseisen" (artikel 5) en de aanwijzing door de minister van een algemeen secretaris (artikel 6).
De Wet toetsing levensbeëindiging op verzoek en hulp bij zelfdoding (hierna: de Wet) kent geen ander mechanisme voor het verzekeren van eenheid van optreden van de commissies dan de regeling van artikel 13, die voorschrijft dat de voorzitters van de commissies ten minste twee maal per jaar overleg voeren over werkwijze en functioneren van de commissies, bij welk overleg een vertegenwoordiger van het College van procureurs-generaal en een vertegenwoordiger van de Inspectie voor de Gezondheidszorg worden uitgenodigd. In paragraaf 4 van het algemeen deel van de memorie van toelichting werd opgemerkt: "De eenheid van de oordelen van de verschillende toetsingscommissies zal verzekerd zijn door periodiek overleg tussen de voorzitters van de commissies (...)."
Blijkbaar is deze verwachting niet geheel uitgekomen, reden waarom het ontwerpbesluit in enkele extra mechanismen voorziet, die op zichzelf niet onaanvaardbaar lijken. De Wet biedt echter geen grondslag voor het voorschrijven van deze coördinatiemechanismen. Daar komt nog bij dat de toetsingscommissies in de opzet van de Wet niet aan de regering ondergeschikt zijn;(zie noot 2) was het anders, dan zou trouwens ook geen algemene maatregel van bestuur nodig zijn voor de regeling van hun werkwijze, omdat de betrokken minister daarin op grond van zijn gezagsverhouding zou kunnen voorzien.
De Raad adviseert tot aanpassing van de artikelen 4, 5 en 6.
2. Onverminderd het voorgaande wijst de Raad nog op het volgende. Artikel 5 bepaalt dat de voorzitters van de toetsingscommissies, onder de verantwoordelijkheid van de coördinerend voorzitter, gezamenlijk zorg dragen voor het vaststellen van richtlijnen.
De woorden "onder de verantwoordelijkheid van de coördinerend voorzitter" maken niet duidelijk wat de beoogde rol van de coördinerende voorzitter is. De Raad beveelt aan, deze woorden ten minste zo aan te passen dat duidelijk is dat de coördinerende voorzitter op dit punt geen eigen bevoegdheid heeft. Nu een verantwoordelijkheid zinloos is zonder bijpassende bevoegdheden, adviseert de Raad om in de toelichting uiteen te zetten wat de functie van de hier bedoelde verantwoordelijkheid is; de bedoelde tussenzin zou ook kunnen worden geschrapt.
3. In de slotzin van de derde alinea van de nota van toelichting, algemeen deel, wordt opgemerkt: "De grootste verandering is dat de toetsingscommissies niet langer een advies aan het openbaar ministerie geven, maar een eindoordeel over de zorgvuldigheid uitspreken."
In de toelichting op artikel 3 van het ontwerpbesluit houdende vaststelling van de formulieren, bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Wet op de lijkbezorging(zie noot 3) was opgemerkt dat in het formulier niet zonder meer melding hoeft te worden gemaakt van het feit dat de doodsoorzaak hulp bij zelfdoding of euthanasie is, omdat het niet langer de officier van justitie is die de zorgvuldigheidseisen in eerste instantie beoordeelt, maar de toetsingscommissies. In zijn advies wees de Raad erop dat die opmerking niet geheel in overeenstemming ishelemaal spoorde met het nader rapport bij het voorstel van wet; daarom adviseerde hij, de opmerking aan te passen.
De in de eerste alinea aangehaalde zin isspoort evenmin in overeenstemming met het genoemde nader rapport. De Raad adviseert ook deze zin aan te passen.
4. Eén van de toetsingscommissies heeft ‘s-Hertogenbosch als officiële vestigingsplaats.(zie noot 4) Volgens de toelichting op artikel 2 is deze commissie echter in verband met het huisvestingsaanbod ondergebracht te Arnhem, een stad die buiten het rechtsgebied van de commissie ligt. Het aanwijzen van een officiële vestigingsplaats heeft op deze manier slechts beperkte zin. Feitelijke vestiging in Arnhem leidt er bovendien toe dat artsen die voor de commissie moeten verschijnen, verder moeten reizen.
De Raad beveelt aan, te vermelden of er plannen zijn om de commissie te laten verhuizen naar ‘s-Hertogenbosch.
5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 28 januari 2002, no.W03.01.0608/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In artikel 1, onderdeel c, "bedoeld" wijzigen in: omschreven.
- In artikel 4, tweede lid, onderdeel b, "in overleg met de voorzitters zorg te dragen voor" wijzigen in: "het zorgdragen, na overleg met (of: in overeenstemming met) de voorzitters, voor" (vergelijk aanwijzing 31 van de Aanwijzingen voor de regelgeving). - In artikel 5, eerste lid, de zinsnede "met het oog op het vaststellen van de procedure inzake de toetsing van de zorgvuldigheidseisen" vervangen door een zinsnede van de volgende strekking: voor de toetsing aan de zorgvuldigheidseisen en de daarbij te volgen procedure.
Nader rapport (reactie op het advies) van 25 februari 2002
1. Anders dan de Raad van State adviseert, ben ik van mening dat de artikelen 4, 5 en 6 van het ontwerpbesluit hun grondslag vinden in de wet. De Raad van State geeft aan dat er geen andere grondslag voor het opstellen van bepalingen die betrekking hebben op het creëren van een uniforme aanpak van de beoordeling van de zorgvuldigheidseisen is dan artikel 13 dat voorschrijft dat de voorzitters van de commissies ten minste twee maal per jaar overleg voeren over de werkwijze en functioneren van de commissies.
De grondslag van de artikelen 4, 5 en 6 is niet artikel 13, maar artikel 19, tweede lid. In dat artikel is bepaald dat nadere regels kunnen worden gesteld betreffende de omvang en samenstelling en de werkwijze van de commissies. In het kader van het stellen van regels met betrekking tot de samenstelling van de commissies wordt een coördinerend voorzitter en een algemeen secretaris aangewezen. De taken van de coördinerend voorzitter, de voorzitters en de algemeen secretaris vinden hun grondslag in de bevoegdheid tot het stellen van regels betreffende de werkwijze van de commissies. Ook het opstellen van richtlijnen voor de toetsing van de zorgvuldigheidsnormen is een werkwijze. Er wordt immers niet bepaald hoe die richtlijnen moeten luiden. Er wordt uitsluitend bepaald dat er richtlijnen moeten komen.
2. De Raad van State adviseert in de wettekst van artikel 5 geen melding te maken van de verantwoordelijkheid van de coördinerend voorzitter, aangezien deze terminologie zinloos is zonder bijpassende bevoegdheden.
De formulering van artikel 5, eerste lid, is aangepast. Aangegeven is dat de voorzitters richtlijnen vaststellen voor de toetsing aan de zorgvuldigheidsnormen en de daarbij te volgen procedure. In de toelichting is duidelijk gemaakt dat de coördinerend voorzitter dit overleg initieert en voorzit. Dit volgt al uit artikel 4, tweede lid, onder a. Een nadere aanduiding behoeft niet meer terug te keren in artikel 5.
3. De Raad van State adviseert om de toelichting in die zin aan te vullen dat duidelijk wordt gemaakt dat de toetsingscommissies niet in alle gevallen een eindoordeel geven. Aan de toelichting is om die reden toegevoegd dat de toetsingscommissie geen eindoordeel geeft, indien de gemeentelijke lijkschouwer de officier van justitie in kennis stelt van ernstige onregelmatigheden bij de melding van een niet-natuurlijke dood of een derde aangifte doet van een strafbaar feit. In deze gevallen geldt het oordeel van de toetsingscommissie niet meer als eindoordeel maar als voorlopig oordeel.
4. De Raad van State beveelt aan om in de toelichting aan te geven of de toetsingscommissie te ’s-Hertogenbosch, die thans feitelijk is gehuisvest in Arnhem, te gelegener tijd verhuist naar ’s-Hertogenbosch.
In de toelichting is aangegeven dat dit vooralsnog niet in de bedoeling ligt.
5. De redactionele kanttekeningen zijn verwerkt.
Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Justitie
(1) Nota van toelichting, Algemeen, derde alinea.
(2) Concrete aanwijzingen daarvoor vormen onder meer de wijze van benoeming van de leden, de geheimhoudingsbepaling (voor aan een minister ondergeschikte ambtenaren zou die niet nodig zijn geweest) en de bepaling dat de secretaris van een commissie (volgens de memorie van toelichting zal dat een departementsambtenaar zijn) voor zijn werkzaamheden voor de commissie uitsluitend aan de commissie verantwoording schuldig is.
(3) Bij Kabinetsmissive van 22 november 2001, no.01.005558, bij de Raad ter overweging aanhangig gemaakt. De Raad bracht advies uit op 21 december 2001 (no.W03.01.0611/I).
(4) Artikel 3, aanhef en onder b, van het ontwerpbesluit.