Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van de Meststoffenwet in verband met de evaluatie 2002.

Bij Kabinetsmissive van 24 december 2002, no.02.005922, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, mede namens de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van de Meststoffenwet in verband met de evaluatie 2002.

Het wetsvoorstel strekt ertoe uitvoering te geven aan de beleidsconclusies die het kabinet heeft verbonden aan de tweede evaluatie van de Meststoffenwet (hierna: Mw). Die evaluatie is geschied op basis van onderzoeken naar de milieueffecten onder leiding van het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) en naar de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid door het Expertisecentrum Rechtshandhaving. Van de resultaten van die evaluatie is op 31 mei 2002 door de toenmalige Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij verslag gedaan aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.(zie noot 1) Zij hebben het kabinet aanleiding gegeven de thans in de Mw voor 2003 en daaropvolgende jaren voorziene normen voor verlies van fosfaten en nitraten aan het milieu als gevolg van dierlijke bemesting (hierna: fosfaat- respectievelijk nitraatverliesnormen; tezamen: verliesnormen) op onderdelen aan te passen, vooral om een deel van het bedrijfsleven extra tijd te geven de benodigde aanpassing van hun bedrijfsvoering te temporiseren. Voor alle bouwland en braakland wordt op basis van het onderzoek een structurele versoepeling van de fosfaatverliesnorm verantwoord geacht. De fosfaat- en stikstofverliesnorm voor aanwending van mest op niet voor uitspoeling gevoelig grasland en de stikstofverliesnorm voor niet voor uitspoelinggevoelig bouwland en braakland blijven ongewijzigd. In verband met de bijzondere aanpassingsproblemen die bedrijven hebben om de in de Mw vastgelegde verliesnormen voor uitspoelingsgevoelige grond te halen, wordt de gelding van stikstofverliesnormen voor die gronden met een jaar uitgesteld tot 2004 en worden voor 2003 overgangsnormen voorgesteld. De nadere tijdelijke verliesnormen zullen met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2003 worden ingevoerd. Verder zullen bij het ontbreken van geschikt kaartmateriaal nog geen aangescherpte normen gelden voor de droge delen van zand- en lössgronden die op perceelsniveau minder dan twee derde deel grondwatertrap 7 en 8 hebben. De definitie van uitspoelingsgevoelige grond wordt in verband daarmee zodanig aangepast dat die alleen nog betrekking heeft op zand- en lössgrond met meer dan twee derde grondwatertrap 7 en 8 (hoogste grondwaterstand van 80 centimeter in plaats van 40 centimeter onder het maaiveld).(zie noot 2)
Naast deze (tijdelijke) versoepeling van de verliesnormen bevat het wetsvoorstel een drietal voorzieningen om onvolkomenheden in het stelsel van regulerende mineralenheffingen en het stelsel van mestafzetovereenkomsten weg te nemen, een aantal met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 1998, en enkele voorzieningen om de regeldruk en de administratieve lasten voor het bedrijfsleven verder te verminderen.
Het wetsvoorstel geeft de Raad van State aanleiding opmerkingen te maken die vooral verband houden met de implementatie van de Nitraatrichtlijn(zie noot 3) en de EG-Waterrichtlijn.(zie noot 4) In verband daarmee dient naar zijn mening het wetsvoorstel te worden heroverwogen.

1. Implementatie Nitraatrichtlijn
De voorgestelde aanpassing van de verliesnormen is reeds aangekondigd in de brief van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 4 oktober 2002 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer.(zie noot 5) Daarbij wordt gewezen op de lopende inbreukprocedure van de Europese Commissie tegen Nederland in verband met feit dat Nederland de Nitraatrichtlijn met een mineralenaangiftesysteem (fosfaat- en stikstofverliesnormen) heeft geïmplementeerd, terwijl in die richtlijn reeds gebruiksnormen voor de aanwending van dierlijke mest zijn voorgeschreven.(zie noot 6) "De inbreukprocedure maakt dat de marge voor nationaal beleid op dit punt momenteel gering is." Daarnaast wordt in diezelfde brief gewezen op de mededeling van Nederland in april 2000 aan de Europese Commissie dat, ons land met ingang van 1 januari 2003 zal afwijken van de in de Nitraatrichtlijn voorgeschreven maximale aanwendingsnorm van 170 kg stikstof per hectare en een derogatie zal hanteren van 250 kg stikstof.(zie noot 7) Volgens de brief is voor die afwijking een sluitende wetenschappelijke onderbouwing gegeven. Over deze inmiddels toegepaste derogatie is het overleg met de Europese Commissie nog steeds gaande. In verband daarmee zijn de fosfaatverliesnormen voor de aanwending van mest op niet uitspoelingsgevoelig grasland, omdat die nauw zijn gekoppeld aan de mestplaatsingsnorm van 250 kg stikstof per hectare, niet gewijzigd.

Met betrekking tot de ingebrekestelling heeft de Advocaat-Generaal bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJEG) op 7 november 2002 geconcludeerd:
- dat Nederland in zijn actieprogramma ten onrechte geen maatregelen betreffende de opslagcapaciteit van opslagtanks heeft getroffen; en
- ten onrechte geen gebruiksnormen heeft opgenomen waarbij het op of in de grond brengen van meststoffen wordt beperkt; en voorts
- dat de wel genomen maatregelen ten onrechte niet waarborgen dat de jaarlijks op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest, met inbegrip van die welke door de dieren zelf wordt opgebracht, voor elk landbouw- of veehouderijbedrijf de door de richtlijn vastgestelde hoeveelheid niet overschrijdt;
- dat ten onrechte geen voorschriften zijn vastgesteld betreffende de periodes die niet geschikt zijn voor het op of in de bodem brengen van meststoffen;
- dat ten onrechte geen maatregelen zijn vastgesteld betreffende het op of in de bodem brengen van meststoffen in de nabijheid van waterlopen;
- dat ten onrechte geen maatregelen zijn vastgesteld betreffende de methoden voor het op of in de grond brengen van kunstmest;
- dat ten onrechte geen aanvullende of verscherpte maatregelen betreffende droge zandgronden zijn genomen.
Blijkens de uitlatingen van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in het overleg met de Tweede Kamer is er bij de Europese Commissie vooralsnog weinig fiducie in de wijze waarop Nederland de Nitraatrichtlijn wil nakomen(zie noot 8) en zitten de huidige voorstellen ten aanzien van het mestdossier "op de grens van de geloofwaardigheid van het beleid in Europees verband".(zie noot 9)
Nu de Advocaat-Generaal een dermate negatieve conclusie heeft uitgebracht over het door Nederland gehanteerde stelsel van mineralenheffingen, is er naar de mening van de Raad ten aanzien van het eerder ingezette traject voor de aanscherping van de stikstofverliesnormen in feite redelijkerwijs geen ruimte voor enige verdere versoepeling. Het risico dat die versoepeling zal moeten worden teruggedraaid is daarvoor te groot. Daarom acht de Raad het niet verantwoord dat de voorgestelde temporisering van de verliesnormen met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2003 wordt ingevoerd.(zie noot 10) Het risico van het moeten terugdraaien van de temporisering is temeer aanwezig omdat ook rekening moet worden gehouden met een mogelijk negatieve uitkomst van de derogatieprocedure. De wetgever moet voorkomen dat het bedrijfsleven voor nog grotere aanpassingsproblemen zal worden geplaatst dan al het geval zou zijn bij een noodzakelijke omschakeling van het heffingenstelsel naar de rechtstreekse gebruiksnormen van de Nitraatrichtlijn en aanscherping van de normen voor grasland die nu op de derogatie zijn gebaseerd. Met het oog op de eisen van rechtszekerheid, maar ook vanuit een oogpunt van zorgvuldige wetgeving is het ongewenst dat het onderhavige wetsvoorstel tot versoepeling van verliesnormen wordt geïnitieerd in het besef dat het wetsvoorstel zal moeten worden aangepast wanneer het onderhandelingsresultaat met de Europese Commissie en de uitspraak van het HvJEG in de ingebrekestellingsprocedure daartoe aanleiding geven.(zie noot 11)
De Raad adviseert daarom de voorgestelde temporisering van de stikstofverliesnormen niet door te voeren.

2. Het college wijst op de volgende complicaties bij de voorgestelde specifieke Nederlandse versoepelingen bij de implementatie van de Nitraatrichtlijn.

a. De bij de evaluatie gebruikte onderzoekgegevens rechtvaardigen niet de voorziene temporisering van de aanscherping van de stikstofverliesnormen voor de uitspoelingsgevoelige gronden, zoals die nu nog in de Mw voor 2003 is vastgelegd. In paragraaf 2.2 van de memorie van toelichting wordt erkend dat de onderzoekgegevens van het MNP erop wijzen dat eerder een aanscherping van die wettelijke normen nodig is(zie noot 12) om op de droge uitspoelingsgevoelige gronden (volgens de aangepaste definitie in artikel 1, aanhef en onder aa: uitspoelingsgevoelige gronden) de norm van 50 mg nitraat in de bovenste meter van het grondwater te realiseren. Omdat die norm voor een deel van de bedrijven op die gronden niet haalbaar is, wordt evenwel voorgesteld om agrarische bedrijven op de uitspoelingsgevoelige gronden een jaar extra tijd te gunnen om hun bedrijfsvoering aan te passen. Daartoe worden de stikstofverliesnormen voor op deze gronden gelegen grasland en bouwland meer geleidelijk aangescherpt (artikel I, onderdelen B en C). Dit betekent dus dat ten aanzien van de toelaatbare bemesting van deze gronden de vorenbedoelde norm van de Nitraatrichtlijn nog niet wordt gehaald.

b. Uit de memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat de droge gedeelten van zand- en lössgrond met op perceelsniveau minder dan twee derde grondwatertrap 7 en 8 buiten de aangescherpte regeling zullen blijven totdat de kartering van de grondwaterstanden op 1 januari 2005 is aangepast (paragraaf 2.1, slot). Op termijn zal dus nog een niet gering aantal bedrijven de bedrijfsvoering aan scherpere verliesnormen moeten aanpassen.

c. De Nederlandse aanpak moet hoe dan ook voldoen aan artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn. Daarin is bepaald dat lidstaten aanvullende maatregelen of verscherpte maatregelen treffen die zij noodzakelijk achten voor het verwezenlijken van de doelstellingen van de richtlijn, te weten de vermindering en het voorkomen van verdere waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen. Daarbij geldt als doel dat het grondwater niet meer dan 50 mg nitraat per liter bevat.(zie noot 13) Bij het selecteren van die maatregelen dienen de lidstaten rekening te houden met de doeltreffendheid en de kosten ervan ten opzichte van die van eventuele andere preventieve maatregelen. Zo zal wat betreft de doeltreffendheid duidelijk moeten zijn dat de voorgestelde overgangsnormen er ook daadwerkelijk toe zullen leiden dat daarmee de norm van 50 mg nitraat per liter grondwater zal worden gehaald. In dat licht behoeft ook het uitstel van aangescherpte stikstofverliesnormen voor de droge delen van zand- en lössgronden met minder dan twee derde grondwatertrap 7 en 8 tot 1 januari 2005 nadere verantwoording. In samenhang hiermee zal ook de noodzaak van flankerend beleid dat, zoals aan het slot van paragraaf 2.2 wordt uiteengezet, is gericht op het wegnemen van het landelijk mestoverschot, nader moeten worden bezien.
De Raad is van oordeel dat voor het geval de regering wil vasthouden aan het voornemen tot versoepeling, een antwoord zal moeten worden gegeven op de hiervoor aangeduide complicaties.

3. Verhouding tot implementatie Waterrichtlijn.
Het nitraatbeleid kan niet los worden gezien van de implementatie van de Waterrichtlijn. Daarbij gaat het om de behandeling van waterkwaliteit in het algemeen. In dat verband wijst de Raad erop dat er nog geen adequaat monitoringprogramma is om de effecten van de nitraatbelasting door de landbouw op de kwaliteit van regionale oppervlaktewateren te meten (zie brief van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 31 mei 2002, bladzijde 4, en de brief van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 4 oktober 2002, bladzijde 7.(zie noot 14) Met het oog op de implementatie van de Waterrichtlijn verdient het naar de mening van het college aanbeveling dat de effecten van het in de Mw neergelegde nitraatbeleid voor de kwaliteit van het water zo snel mogelijk kunnen worden gemeten. Zolang die effecten nog niet met voldoende zekerheid kunnen worden vastgesteld, blijft onzeker of met de huidige Mw een toereikende bijdrage wordt geleverd aan de implementatie van de Waterrichtlijn. De Raad adviseert ook om die reden af te zien van de voorgestelde temporisering van de stikstofverliesnormen voor 2003. In ieder geval zou die temporisering moeten worden gekoppeld aan een meer voortvarende totstandbrenging van het bedoelde monitoringprogramma, teneinde ook de periode van onzekerheid voor het agrarische bedrijfsleven met betrekking tot de gevolgen van de Waterrichtlijn zo beperkt mogelijk te houden.

4. Vermindering van lasten versus handhaving
In het kader van de vermindering van de administratieve lasten wordt in navolging van het rapport "Lastige lasten"(zie noot 15) de verplichting geschrapt (artikel I, onderdeel D) om bij de aangifte in het kader van het stelsel van regulerende mineralenheffingen een door een accountant opgesteld rapport van bevindingen mee te sturen. In paragraaf 4.1 van de memorie van toelichting wordt medegedeeld dat dit rapport blijkens het rapport "Evaluatie uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid Meststoffenwet" van het Expertisecentrum Rechtshandhaving een belangrijke bijdrage levert aan het verminderen van frauderisico's en een meer gerichte controle inzet van de Algemene Inspectiedienst mogelijk maakt, maar dat aan de andere kant moet worden vastgesteld dat steeds meer boeren beginnen te twijfelen aan het nut van het rapport van bevindingen en de kosten daarvan te hoog vinden. Verder wordt in de toelichting geconstateerd dat het rapport van bevindingen slechts in beperkte mate zekerheid geeft over de kwaliteit, juistheid en volledigheid van de aangifte. Daarom wordt in de toelichting de betekenis van dit rapport betrekkelijk geacht. Die betekenis, zo wordt vervolgd, zal in de toekomst verder afnemen wanneer bij de Dienst Basisregistraties de basisregistraties met betrekking tot dieren en grond verder ontwikkeld zijn. Gelet op die betrekkelijke meerwaarde worden de kosten van het rapport van bevindingen, ook in een eventuele afgeslankte vorm, zo hoog gevonden dat de verplichting daartoe kan vervallen. Daarbij wordt erop gewezen dat eventuele extra risico's als gevolg van het vervallen van deze verplichting door een aangepaste controlestrategie en -opzet goed zijn te ondervangen, zoals nader wordt uitgewerkt in paragraaf 7 van de memorie van toelichting.
De Raad constateert dat in die paragraaf slechts wordt gewezen op "reeds vergevorderde projecten die door Bureau Heffingen in gang zijn gezet om aansluiting te zoeken met gegevens afkomstig van de I&R, de Grondkamer, en gegevens afkomstig van de Basisregistratie Percelen en andere gegevensbestanden". "Die ontwikkelingen kunnen ertoe bijdragen dat overtredingen van de wet- en regelgeving in het kader van het stelsel van regulerende mineralenheffingen eerder worden gesignaleerd", aldus de toelichting. Het college meent dat het schrappen van de verplichting van het rapport van bevindingen niet in de rede ligt zolang de ontwikkelingen waarop de toelichting doelt, nog niet hebben geleid tot een operationeel controlesysteem, gelet op de betekenis die het rapport van bevindingen blijkens de toelichting voor de handhaving van de mestwetgeving hoe dan ook (nog) heeft. In ieder geval zal in de memorie van toelichting duidelijkheid moeten worden verschaft over de termijn waarbinnen het bedoelde andere controlesysteem operationeel zal worden en hoe in de tussentijd effectieve controle zal plaatsvinden.

5. Basis vrijstellingsregeling vooruitlopend op de wijziging van de Meststoffenwet
Aan het slot van paragraaf 4.2 van de memorie van toelichting wordt medegedeeld dat vooruitlopend op het moment waarop het onderhavige wetsvoorstel kracht van wet heeft verkregen de verplichting in artikel 42a om bij de aangifte een rapport van bevindingen mee te zenden alvast buiten werking zal worden gesteld via een (krachtens artikel 59 Mw vastgestelde) vrijstellingsregeling. Hoewel, zo wordt vervolgd, in het licht van het legaliteitsbeginsel ten algemene terughoudendheid op haar plaats is waar het gaat om het bij ministeriële regeling volledig buiten werking stellen van bepaalde bepalingen in een wet in formele zin - in plaats van uitsluitend voor een specifieke categorie van gevallen - wordt dat in de gegeven omstandigheden als tijdelijke voorziening vooruitlopend op een in procedure te brengen wetsvoorstel tot wijziging van die wet verantwoord geacht. Hierover merkt de Raad op dat het begrip "vrijstelling" in artikel 59 Mw zich verzet tegen deze ruime interpretatie. Bij vrijstelling van het bij de Mw bepaalde zal het telkens gaan om categorieën van gevallen waarvoor de betrokken bepaling niet zal gelden. De Raad adviseert hiervan rekenschap te geven in de memorie van toelichting.

6. Terugwerkende kracht
De meeste onderdelen van het wetsvoorstel zullen ingevolge artikel III met terugwerkende kracht worden ingevoerd. De aanpassing van de verliesnormen zal in voor boeren gunstige zin terugwerken tot 1 januari 2003. In paragraaf 8 van de memorie van toelichting wordt echter ingegaan op de grote risico's die bedrijven nemen wanneer zij anticiperen op de voorgenomen wijzigingen van de wet. Zij zouden met hoge heffingen kunnen worden geconfronteerd wanneer zij op wijzigingen vooruitlopen die uiteindelijk geen kracht van wet zullen blijken te krijgen. Zolang de uitkomst van de ingebrekestellingsprocedure bij het HvJEG en van de onderhandelingen in EG-verband over de derogatie voor grasland van de gebruiksnormen van de Nitraatrichtlijn niet vaststaat, gaat de voorgestelde invoering met terugwerkende kracht van de temporisering van de verliesnormen gepaard met grote rechtsonzekerheid. De in de voorlichting over het wetsvoorstel en te gelegener tijd over de wet te geven waarschuwing in verband met de gesignaleerde risico's doet daaraan niet af. De uiteindelijke bijdrage aan vermindering van lasten staat daarom geenszins vast.
Om deze redenen adviseert het college de bepaling betreffende de terugwerkende kracht uit het wetsvoorstel te schrappen. Indien de verdere ontwikkelingen dit mogelijk maken zal desgewenst te gelegener tijd bij afzonderlijke wet in de beoogde terugwerkende kracht kunnen worden voorzien.

Artikelsgewijs

7. Met het vervallen artikel 42a vervalt ook het tweede lid, dat gaat over de omrekening van diercategorieën naar GVE-eenheden (Bijlage A). Het college neemt aan dat dat niet de bedoeling is. Artikel I, onderdeel D, behoeft daarom aanpassing.

8. In de wijziging van Bijlage E (artikel I, onderdeel K) worden forfaitaire mestproductienormen die gelden in het stelsel van mestafzetovereenkomsten voor melkvee, witvleeskalveren en overig roodvleesvee van 1 jaar en ouder technisch aangepast. Daarbij wordt bij diercategorie 125 de waarde 73,1 vervangen door 30,4. Gelet op het ingrijpende karakter daarvan zal die aanpassing moeten worden toegelicht in de artikelsgewijze toelichting.

9. De verhouding tussen het eerste lid en het tweede lid van artikel II is niet duidelijk. Het tweede lid lijkt een andere dan volgens dit artikellid vastgestelde vermindering op bezwaar aan de hand van door de veehouder aangedragen nadere bedrijfsgegevens uit te sluiten. In paragraaf 7 van de toelichting wordt evenwel uitgegaan van de mogelijkheid van tegenbewijs voor de berekening op basis van het gemiddelde aantal gehouden dieren in de ambtshalve vastgestelde naheffingsaanslag. De tekst van artikel II zal met de kennelijke bedoeling in overeenstemming moeten worden gebracht.

10. Artikel III behelst geen terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2003 voor de wijziging in artikel I, onderdeel K, alhoewel uit paragraaf 8 van de memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat die terugwerking wel de bedoeling is. Het wetsvoorstel en de toelichting dienen met elkaar in overeenstemming te worden gebracht.

De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 11 juni 2003

In het onderstaande wordt op de opmerkingen van de Raad van State ingegaan.

1. In het wetsvoorstel worden twee voorstellen gedaan om de verliesnormen te versoepelen: ten eerste een temporisering van de stikstofverliesnormen voor de uitspoelingsgevoelige gronden; ten tweede een versoepeling van de fosfaatnorm voor bouwland en braakland.

2. De voorgestelde temporisering van de stikstofverliesnormen heeft uitsluitend betrekking op de verliesnormen voor de uitspoelingsgevoelige gronden, die scherper zijn dan voor de overige gronden, en alleen voor het jaar 2003. De temporisering heeft tot gevolg dat voor het jaar 2003 een tussenstap wordt ingebouwd en dat de stikstofverliesnormen die thans zijn voorzien voor 2003 en daaropvolgende jaren zullen gelden voor 2004 en daaropvolgende jaren. De in de wet voorziene stikstofverliesnormen worden dus slechts een jaar later van kracht en de voorgestelde stikstofverliesnormen voor 2003 (160 kg voor grasland en 80 kg voor bouwland) betekenen hoe dan ook een aanscherping ten opzichte van 2002 (190 kg voor grasland en 100 kg voor bouwland en braakland).

De fosfaatverliesnorm voor bouwland en braakland voor 2003 en in de daaropvolgende jaren wordt aangepast van 20 kg, zoals thans in de wet voorzien, naar 25 kg. Uit het rapport van het Milieu- en Natuurplanbureau blijkt dat er voldoende ruimte is voor deze versoepeling zonder dat de door de Nitraatrichtlijn voorgeschreven norm van 170 kg stikstof uit dierlijke mest en de nitraatdoelstellingen voor het grondwater en oppervlaktewater in gevaar komen. Ook dit is een aanscherping ten opzichte van 2002, toen de fosfaatverliesnorm voor bouw- en braakland 30 kg was.

Anders dan de Raad ben ik niet van mening dat deze versoepelingen het gevaar in zich dragen dat zij later weer moeten worden teruggedraaid als de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen of een mogelijk negatieve uitkomst van de derogatieprocedure daartoe aanleiding geeft, en wel om de volgende reden.

De Hofuitspraak heeft betrekking op de situatie per 6 december 1999. Nadien zijn de verliesnormen fors aangescherpt. Als het Hof in lijn met de conclusie van de Advocaat-Generaal zou oordelen dat Nederland per 6 december 1999 niet voldeed aan de absolute grenswaarde voor het gebruik van dierlijke mest, en de Commissie bovendien van oordeel zou zijn dat, ondanks de later doorgevoerde aanscherpingen, op het tijdstip van de uitspraak die inbreuk nog steeds voortduurt, is in dat geval sprake van een voortgezette inbreuk. Nederland is dan verplicht die inbreuk binnen een redelijke termijn te beëindigen, bijvoorbeeld door de verliesnormen verder aan te scherpen of andere, aanvullende verplichtingen in het leven te roepen. In beide gevallen zou het dan gaan om aangescherpte of nieuwe verplichtingen voor rechtssubjecten, die alleen voor de toekomst zullen gelden en, gelet op het te doorlopen wetgevingstraject, niet eerder dan in 2005 of 2006 in werking kunnen treden. Dat is ook het uitgangspunt bij de besprekingen met de Commissie, die breder zijn dan alleen de derogatie en betrekking hebben op de integrale uitvoering door Nederland van de Nitraatrichtlijn. De Commissie realiseert zich dat daaruit voortvloeiende aanpassingen niet eerder dan in 2005 in werking kunnen treden. Terugdraaien van de voorgestelde versoepelingen voor 2003 en 2004 zal dus in geen geval aan de orde zijn. Hiermee is het belangrijkste bezwaar van de Raad van State tegen indiening van het onderhavige wetsvoorstel weerlegd.

2a. Zeker is dat de norm van 50 mg nitraat in de bovenste meter van het grondwater op de uitspoelingsgevoelige gronden volgens de aangepaste definitie (gronden met meer dan twee derde deel grondwatertrap 7 en 8) op grond van de huidige wettelijke criteria in 2003 en 2004 niet wordt gehaald. Dit punt was in de besluitvorming van het Kabinet en de brief van 4 oktober 2002 meegewogen. De overweging om de normen toch een jaar uit te stellen en een tussenstap in te bouwen is ingegeven vanuit de gedachte dat strengere normen voor de op die gronden gelegen bedrijven weliswaar nodig zijn om de milieudoelstellingen te halen, maar op deze korte termijn niet haalbaar zijn. Een van de bevindingen van het Milieu- en Natuurplanbureau is dat de snelheid waarmee het bedrijfsleven de mineralenverliezen kan terugdringen, zijn grenzen heeft. Uit een oogpunt van zorgvuldige wetgeving is het niet juist om normen in de wet op te nemen, dan wel ongewijzigd te laten, als op grond van nieuwe inzichten vaststaat dat deze normen niet realistisch zijn. Het aanscherpen van de normen zonder met dit feit rekening te houden zou slechts leiden tot overschrijding van die normen, met als gevolg dat de betrokken bedrijven hoge mineralenheffingen zouden moeten betalen terwijl de milieuwinst ten opzichte van het voorafgaande jaar beperkt of zelfs afwezig zou blijven.

Indien het Hof de conclusie van de Advocaat-Generaal in de lopende inbreukprocedure tegen Nederland ter zake van de uitvoering van de Nitraatrichtlijn (zaak C-322/00) overneemt, komen de verliesnormen voor 2005 en de daaropvolgende jaren opnieuw ter discussie te staan. Welke normen in 2005 en in de daaropvolgende jaren zouden moeten gelden zal in het licht van deze uitspraak en op basis van de uitkomsten van het overleg met de Europese Commissie moeten worden beoordeeld.

2b. In het wetsvoorstel wordt voorgesteld de zand- en lössgronden met minder dan twee derde deel grondwatertrap 7 en 8, in totaal ongeveer 220.000 ha, vooralsnog niet tot de uitspoelingsgevoelige gronden te rekenen. Voor het droge deel van deze gronden, naar verwachting meer dan de helft, zouden de strengere normen voor de uitspoelingsgevoelige gronden moeten gelden. Als de digitale kartering van de bodem volgend jaar is afgerond en de grens tussen uitspoelingsgevoelige en niet-uitspoelingsgevoelige gronden exact op de kaarten kan worden aangegeven, zullen de op deze gronden gelegen bedrijven per 1 januari 2005 aan de strengere normen voor de uitspoelingsgevoelige gronden moeten voldoen. Dat geldt overigens niet alleen voor het droge gedeelte van de gronden met minder dan twee derde deel grondwatertrap 7 en 8, maar ook voor de zand- en lössgronden die nu nog niet als uitspoelingsgevoelig (volgens de thans geldende ruime definitie) zijn aangewezen, maar met ingang van 1 januari 2005 als gevolg van de actualisatie van de bodemkaart van Nederland wel onder die categorie zullen vallen. Rekening houdend met het bovenstaande is het niet uitgesloten dat het totale areaal uitspoelingsgevoelige gronden in 2005 zal toenemen.
Gesteld dat de verliesnormen in 2005 gelijk zijn aan die in 2004, dan zullen de bedrijven die gelegen zijn op deze nieuw aan te wijzen uitspoelingsgevoelige gronden geconfronteerd worden met een aanscherping van 180 naar 140 kg stikstof voor grasland en van 100 naar 60 kg stikstof voor bouw- en braakland. Uit het eerdergenoemde rapport van het Milieu- en Natuurplanbureau blijkt dat een aanscherping van de normen van 40 kg stikstof per hectare per jaar voor het merendeel van de bedrijven haalbaar is.

2c. Het aangescherpte beleid voor de uitspoelingsgevoelige gronden is een wezenlijke, uit de Nitraatrichtlijn voortvloeiende verplichting. Het in 1999 nog ontbreken van daarop gerichte, specifieke maatregelen is het zesde punt van bezwaar in de lopende inbreukprocedure.
Sinds 1 januari 2002 wordt voor de hoogte van de verliesnormen onderscheid gemaakt tussen uitspoelingsgevoelige en niet-uitspoelingsgevoelige gronden en wordt daarmee aan dat bezwaar tegemoetgekomen.
Hierbij moet worden opgemerkt dat artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn de aanvullende of verscherpte maatregelen koppelt aan het evenredigheidsbeginsel. In de toelichting wordt het besluit om de strenge verliesnormen voor de uitspoelingsgevoelige gronden vooralsnog niet toe te passen op zand- en lossgronden met minder dan twee derde deel grondwatertrap 7 en 8 gerechtvaardigd door expliciet naar het in dat artikel geformuleerde evenredigheidsbeginsel te verwijzen. Het zou een onevenredige maatregel zijn indien voor bedrijven op het natte deel van deze gronden, waar de verliesnormen voor de niet-uitspoelingsgevoelige gronden volstaan om de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te realiseren, toch aan de strengere verliesnormen voor de uitspoelingsgevoelige gronden zouden moeten voldoen.

3. De doelstellingen van Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 inzake vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PbEG L 327), hierna: Kaderrichtlijn Water, moeten in 2015 zijn gerealiseerd. De door die richtlijn voorgeschreven monitoringsprogramma's moeten eind 2006 operationeel zijn.
Om de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water te realiseren is voor het zoete oppervlaktewater, naast een vermindering van de nitraatbelasting, vooral de uitspoeling en afspoeling van fosfaten van belang en is op termijn een verdere aanscherping van de fosfaatverliesnormen noodzakelijk. Daartegenover staat dat in veel gebieden de fosfaatvoorraad in de bodem dermate hoog is dat er over een reeks van jaren ook bij een verliesnorm van 0 kg nog flinke fosfaatuitspoeling optreedt. De tijdelijke en geringe versoepeling van de fosfaatverliesnorm op bouwland valt in veel gevallen in het niet tegen de achtergrond van de aanwezige bodemvoorraad aan fosfaat. Op het punt van de stikstofverliesnormen wordt aangesloten bij de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn, op de realisatie waarvan ook de verliesnormen voor 2004 en de daaropvolgende jaren zijn gericht. De voorgestelde versoepelingen van de stikstofverliesnormen op de droge zand- en lössgronden zijn eveneens tijdelijk en staan aan de realisering van die doelstellingen niet in de weg. Milieukundig is het effect van de tijdelijke versoepelingen gering. De versoepeling van de fosfaatverliesnorm voor bouw- en braakland vergroot de plaatsingsruimte voor dierlijke mest. Voor de nitraatbelasting heeft dit geen gevolgen omdat die ruimte anders met stikstofkunstmest zou worden opgevuld. Economisch zijn deze versoepelingen echter wel van belang, omdat de sector hierdoor meer tijd krijgt om de aanpassingen in de bedrijfsvoering door te voeren, geen dierlijke mest hoeft te worden afgevoerd en minder stikstofkunstmest hoeft te worden aangevoerd. Afgezet tegen het realiseren van de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water in 2015 acht ik de voorgestelde tijdelijke versoepelingen acceptabel en verantwoord.

4. In de huidige controlestrategie heeft het rapport van bevindingen slechts een beperkte meerwaarde die in geen verhouding staat tot de administratieve lasten. Met de introductie van de plicht tot inzending van het rapport van bevindingen werd een samenstel beoogd van drie elkaar aanvullende controles, die van de accountant, Bureau Heffingen en de Algemene Inspectiedienst. In de praktijk ontstond al spoedig twijfel over de meerwaarde van het rapport van bevindingen. De accountant controleert volgens het accountantsprotocol veelal dezelfde gegevens als Bureau Heffingen, met dien verstande dat de accountant nog een koppeling kan leggen met de financiële boekhouding. Het ging hierbij vooral om de posten voer, grond, mest. De posten dieren en kunstmest kan Bureau Heffingen op grond van zijn registraties niet controleren. Dit zijn de enige posten waarbij de bevindingen van de accountant kunnen helpen. Echter de status van het rapport van bevindingen is voor de inspecteur onvoldoende om de aangifte te kunnen aanpassen. Daarvoor zijn alsnog aanvullende fysieke controles van de Algemene Inspectiedienst nodig.

Zoals in de memorie van toelichting al staat vermeld, is Bureau Heffingen daarnaast bezig een controlestrategie te ontwikkelen waarbij selectie van de te controleren aangiften geschiedt op basis van risicoprofielen; dit om een gerichte inzet van de Algemene Inspectiedienst met een hoge trefkans mogelijk te maken. Aan de hand van de bij Bureau Heffingen bekende gegevens (grond, voer, mest en op termijn dieren) en de dwarsverbanden hiertussen worden bedrijven geselecteerd met een hoog frauderisico. Voorts is het zo dat door een betere koppeling met de grondregistratie bij de Dienst Basisregistratie de betrouwbaarheid van de controles wordt verbeterd. Naar verwachting zal dit bij de afhandeling van de Minas-aangiften over 2002 het geval zijn. In het licht van het voorgaande acht ik het alleszins gerechtvaardigd en verantwoord de verplichting tot inzending van een rapport van bevindingen te laten vervallen. Paragraaf 7 van de memorie van toelichting is in lijn met het bovenstaande aangepast

5. Anders dan de Raad ben ik van mening dat met de Vrijstellingsregeling artikel 42a Meststoffenwet geen sprake is van een te ruime interpretatie van artikel 59 van de Meststoffenwet. Het artikel vindt weliswaar met name toepassing ingeval een vrijstelling in de rede ligt voor een specifieke categorie van gevallen die zich onderscheiden van de overige normadressaten, maar de letter van de wet verzet zich niet tegen een algehele vrijstelling.
Zoals in de memorie van toelichting is vermeld, is een algehele vrijstelling aanvaardbaar in het licht van de voorgestelde wetswijziging, waarbij de verplichting tot inzending van een rapport van bevindingen geheel wordt afgeschaft, mede gelet op de hoge kosten die de verplichting met zich brengt en het feit dat de voorgenomen wetswijziging zal terugwerken tot en met 1 januari 2003.

6. De onzekerheid voor de sector is de belangrijkste reden om het wetsvoorstel thans toch in te dienen en daarmee de periode van terugwerkende kracht zo beperkt mogelijk te houden. Zoals onder punt 1 is aangegeven behoeft niet te worden gevreesd dat de op handen zijnde uitspraak van het Hof van Justitie tot gevolg zal hebben dat de voorgestelde versoepelingen voor 2003 en 2004 moeten worden teruggedraaid. De mogelijkheid om voor het systeem van de verfijnde mineralenheffingen verliezen over verschillende jaren te verrekenen (artikel 43 van de wet) staat er borg voor dat de positieve bedrijfseffecten volledig aan de bedrijven ten goede zullen komen. Als de aangepaste normen met terugwerkende kracht in werking treden, zullen veel bedrijven die de strengere, niet aangepaste normen hebben toegepast, voor de aangifte over 2003 in het kader van het stelsel van regulerende mineralenheffingen een negatief saldo kunnen opvoeren, dat ingevolge artikel 43 van de Meststoffenwet met de belastbare hoeveelheid fosfaat of stikstof over de voorgaande drie jaren of de daarop volgende jaren kan worden verrekend.

7. De omrekening van diercategorieën naar grootvee-eenheden, genoemd in artikel 42a, tweede lid, heeft betrekking op de veebezettingsnorm in het eerste lid van dat artikel. Artikel 42a kan dus in zijn geheel vervallen.
8. Bij diercategorie 125 wordt de waarde 73,1 vervangen door 30,4. Deze ingrijpende correctie wordt thans in de artikelsgewijze toelichting verklaard bij artikel I, onderdeel J (nieuw).

9. Artikel I, onderdeel J, en artikel II, inzake de aanpassing van de forfaits voor varkens, worden bij nota van wijziging toegevoegd aan het voorstel van wet houdende wijziging van de Meststoffenwet en de Wet herstructurering varkenshouderij in verband met het schrappen van de tweede generieke korting en het aanbrengen van enkele praktische verbeteringen (Kamerstukken II 2002/2003, 28 818, nrs 1-3), omdat het zowel in het belang van de sector als van een adequate uitvoering gewenst is dat deze voorziening zo snel mogelijk in werking treedt. Het betreft hier een technische, niet-omstreden voorziening, waarover de Raad van State in zijn advies op een redactionele opmerking na geen kritiek heeft geuit. De verwachting is dat, gegeven het stadium van behandeling, bovengenoemd wetsvoorstel eerder kracht van wet zal krijgen dan het onderhavige. In de toelichting bij de nota van wijziging wordt op dit aspect nader ingegaan. Voor het onderhavige wetsvoorstel heeft dit tot gevolg dat artikel I onderdeel J, is geschrapt en dat onderdeel K (oud) is verletterd tot onderdeel J. De memorie van toelichting is in verband hiermee aangepast.

10. De wijziging van artikel I, onderdeel K, (in het gewijzigde voorstel van wet artikel I, onderdeel J) behoeft geen terugwerkende kracht omdat de forfaitaire mestproductienormen voor het jaar 2003 reeds zijn aangepast bij de Regeling verlaging forfaitaire productienormen voor enkele categorieën rundvee en geiten 2003, die op 1 januari 2003 in werking is getreden. Het voorstel van wet en de memorie van toelichting zijn op dit punt aangepast.

---

Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

---

(1) Kamerstukken II 2001/02, 28 385, nr.1.
(2) Uitsluiting van deze gronden van het aangescherpte regime is nu provisorisch geregeld in het Besluit afwijkende verliesnormen 2002 Meststoffenwet.
(3) Richtlijn nr. 91/676/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen de verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG L 375).
(4) Richtlijn nr.2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PbEG L 327).
(5) Kamerstukken II 2002/03, 28 385, nr.2.
(6) Artikel 5, vierde lid, onder a en b juncto Bijlage III, onderdeel 2.
(7) Op grond van paragraaf 2, onder b, van Bijlage III van de Nitraatrichtlijn.
(8) Debat van 26 november 2002, Handelingen II 2002/03, blz.25-1732.
(9) Verslag van een Algemeen Overleg, Kamerstukken II 2002/03, 28 385 en 25 448, nr.12.
(10) Zie hierna punt 6 van dit advies.
(11) Brief van de staatssecretaris van 11 december 2002 (Kamerstukken II 28 385, nr.13, blz.2).
(12) Zie ook de conclusie op bladzijde 166 van het rapport.
(13) Zie bij noot 7.
(14) Respectievelijk nr.1 en nr.2 van Kamerstukken II 2002/03, 28 385.
(15) Rapport van mr. W. Sorgdrager, door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aangeboden aan de Tweede Kamer op 16 april 2002 (nr.Trcdl/2002/1360).