Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Varkensbesluit (implementatie richtlijnen nr.2001/88/EG en nr.2001/93/EG).

Bij Kabinetsmissive van 4 december 2002, no.02.005519, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Varkensbesluit (implementatie richtlijnen nr.2001/88/EG en nr.2001/93/EG).

Het ontwerpbesluit strekt tot implementatie van richtlijn nr.2001/88/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 23 oktober 2001(zie noot 1), houdende wijziging van richtlijn nr.91/630/EEG tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van varkens(zie noot 2) en van richtlijn nr.2001/93/EG van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 9 november 2001(zie noot 3), houdende wijziging van de bijlage bij richtlijn nr.91/630/EEG tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van varkens. Daartoe worden bestaande voorschriften met betrekking tot het houden, huisvesten en verzorgen van varkens in het Varkensbesluit aangescherpt. In aansluiting op de systematiek van wijzigingsrichtlijnen (verhouding tot de richtlijn nr.98/58/EG van de Raad van 20 juli 1998 inzake bescherming van voor landbouwdoeleinden gehouden dieren (PbEG L 221)(zie noot 4)) wordt ten aanzien van varkens de toepassing van de algemene regels voor het verzorgen en het huisvesten van landbouwhuisdieren in het Besluit welzijn productiedieren uitgebreid.
Het ontwerpbesluit geeft de Raad van State aanleiding tot het maken van opmerkingen over de wijze waarop voornoemde richtlijnen in het ontwerpbesluit worden geïmplementeerd. In verband daarmee behoeft het ontwerpbesluit naar zijn mening aanpassing.

1. De implementatie van de wijzigingsrichtlijnen zelf
a. Volgens de aan de nota van toelichting gehechte transponeringstabel is onderdeel 4b van het nieuwe artikel 3 van richtlijn 91/630/EG (artikel 1, onderdeel 1, van richtlijn 2001/88/EG) reeds geïmplementeerd in artikel 2a, eerste lid, van het Varkensbesluit. De Raad wijst erop dat dat niet opgaat voor de uitzondering welke die richtlijn mogelijk maakt op de eis van groepshuisvesting van zeugen en gelten op bedrijven met minder dan 10 zeugen mits deze zich gemakkelijk in de box kunnen omdraaien. Anders dan de opmerking in het algemeen deel van de nota van toelichting suggereert, namelijk dat de voorschriften van het onderhavige besluit niet verder gaan dan de Europese richtlijnen voorschrijven, bevat het ontwerpbesluit op dit punt dus een strengere bepaling. Dat behoeft nadere toelichting.

b. In hoofdstuk II, onderdeel D, onder 4, van de bijlage bij richtlijn 2001/93/EG (de nieuwe bijlage bij richtlijn 91/630/EG) wordt voorgeschreven dat het gebruik van kalmeermiddelen om het toevoegen van dieren aan een groep te vergemakkelijken alleen is toegestaan in uitzonderlijke gevallen en na raadpleging van een dierenarts. Volgens de transponeringstabel is dit onderdeel geïmplementeerd in artikel 2a, tweede lid, van het gewijzigde Varkensbesluit. Een bepaling van die strekking komt evenwel niet voor in dat artikellid en ook niet elders in het ontwerpbesluit. De transponeringstabel geeft ook niet aan in welke andere regeling dit aspect is geregeld. Het ontwerpbesluit dan wel de transponeringstabel zal moeten worden aangevuld.

2. Verhouding tot richtlijn 98/58/EG en het Besluit welzijn productiedieren
In de transponeringstabel bij het geldende Besluit welzijn productiedieren (Stb.1999, 568, bladzijde 7) is aangegeven op welke wijze de welzijnseisen van de bijlage bij richtlijn 98/58/EG in dat besluit zijn geïmplementeerd. Anders dan in de bijlage bij richtlijn 2001/93/EG waarin de toepasselijkheid van de bijlage bij richtlijn 98/58/EG globaal is aangegeven, worden in het Besluit welzijn productiedieren de algemene voorschiften van dat besluit die ook voor varkens gelden overeenkomstig de bestaande aanwijzingstechniek uitdrukkelijk genoemd. Uit een oogpunt van rechtszekerheid verdient die opzet naar de mening van de Raad ook de voorkeur. De aanwijzing van de voor het houden van varkens relevante bepalingen moet dan wel volledig zijn, teneinde de implementatie van richtlijn 98/58/EG ten aanzien van die categorie dieren sluitend te houden. In dit ontwerpbesluit is dat niet het geval. Volgens de nieuwe opzet van de welzijnsregels voor varkens zal het verlies aan specifieke regels op de betrokken onderdelen moeten worden gecompenseerd met een uitbreiding van het toepassingsbereik van het Besluit welzijn productiedieren. In artikel II van het ontwerpbesluit wordt beoogd hierin te voorzien, door in artikel 2, tweede en derde lid, van het Besluit welzijn productiedieren het aantal bepalingen van dat besluit dat ook van toepassing is op varkens uit te breiden. Met die aanvulling wordt evenwel niet het toepassingsbereik van de artikelen 4, tweede en derde lid, 5, eerste lid, 4, derde lid, en 3, derde lid, van het Besluit welzijn productiedieren naar varkens uitgebreid. Deze bepalingen strekken tot de implementatie van de bijlage van richtlijn 98/58/EG op de onderdelen 2 (controlefrequentie), 3 (voldoende verlichting voor grondige controle van de dieren op elk willekeurig tijdstip), 4, eerste zin (verzorging zieke dieren, onder andere raadplegen dierenarts), en 12 (bescherming dieren die niet in gebouwen worden gehouden tegen onder andere slechte weersomstandigheden en gezondheidsrisico's). Daardoor is de implementatie van richtlijn 98/58/EG ten aanzien van varkens niet meer volledig.
In verband daarmee adviseert de Raad artikel II van het ontwerpbesluit aan te vullen.

3. Implementatietermijn is inmiddels verstreken
a. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van richtlijn 2001/88/EG en artikel 2, eerste alinea, van richtlijn 2001/93/EG dienen de lidstaten uiterlijk op 1 januari 2003 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te doen treden om aan deze richtlijnen te voldoen. De implementatietermijn is dus al verstreken. Gelet op de in artikel III geregelde inwerkingtreding (overeenkomstig de voorgeschreven voorwaardelijke delegatie in artikel 110, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren) had het besluit reeds voor 1 december 2002 moeten zijn vastgesteld en voorgelegd aan de beide Kamers der Staten-Generaal om de termijn te halen.
Voor de implementatie van die onderdelen van de richtlijnen waarvoor ingevolge die richtlijnen een overgangstermijn geldt, heeft de overschrijding van de implementatietermijn geen praktische gevolgen. Een aantal aanscherpingen had evenwel, zoals ook in paragraaf 3. Lasten voor het bedrijfsleven, wordt aangegeven, ingevolge de wijzigingsrichtlijnen met ingang van 1 januari 2003 moeten zijn ingevoerd. Het gaat hier om:
- de vergroting van de dekruimte voor beren in geval van nieuwbouw of verbouwing (artikel 4a, tweede lid, onder d, ter uitvoering van hoofdstuk II, onderdeel A van de nieuwe bijlage van richtlijn 91/630/EG (richtlijn 2001/93/EG));
- aanscherping van de eisen met betrekking tot de roostervloeren in geval van nieuwbouw, vervanging of herbouw (artikel 8, eerste lid, onder c en d, en tweede lid, ter uitvoering van gewijzigd artikel 3, tweede lid, onder b (i) en b (ii) van richtlijn 91/630/EG (artikel 1 van richtlijn 2001/88/EG));
- de aanscherping van de eis met betrekking tot de lichtintensiteit (artikel 10, eerste lid, ter uitvoering van hoofdstuk I, onderdeel 2, van de nieuwe bijlage van richtlijn 91/630/EG (richtlijn 2001/93/EG));
- het permanent beschikken over vers water voor varkens ouder dan twee weken (artikel 3, tweede lid, ter uitvoering van hoofdstuk I, onderdeel 7, van de nieuwe bijlage van richtlijn 91/630/EG (richtlijn 2001/93/EG));
- de eis met betrekking tot speelmateriaal (artikel 9, tweede lid, ter uitvoering van hoofdstuk I, onderdeel 4, van de nieuwe bijlage van richtlijn 91/630/EG (richtlijn 2001/93/EG));
- de zorg voor adequaat nestmateriaal voor zeugen en gelten in de laatste week voor het werpen (artikel 9, derde lid, ter uitvoering van hoofdstuk II, onder B, onder 3, van de nieuwe bijlage van richtlijn 91/630/EG (richtlijn 2001/93/EG)).
Varkenshouders die tussen 1 januari 2003 en de datum van in werking treden van het besluit nog investeringen in de gebouwen hebben gedaan, beschikken over een gunstiger peildatum voor de onmiddellijke werking van de aangescherpte verplichtingen met betrekking tot beerruimte en roostervloeren dan hun concurrenten in andere lidstaten, waarin de implementatie van de richtlijnen op tijd heeft plaatsgevonden. De Raad adviseert hierover uitsluitsel te geven in de nota van toelichting.

b. De Raad wijst erop dat in dit geval de overschrijding van de implementatietermijn mede tot gevolg heeft dat het bestaande Varkensbesluit vanaf 1 januari 2003 op een aantal onderdelen niet meer geldt en er dus sprake is van een rechtsvacuüm tot de datum waarop het gewijzigde Varkensbesluit in werking treedt. Dat vindt zijn oorzaak in de gedetailleerde dynamische verwijzing in de bestaande artikelen 2, tweede lid, en 12 naar de voorschriften in de bijlage bij richtlijn 91/630/EG. Onderdelen van die voorschriften zijn vervallen bij de afstemming in richtlijn 2001/93/EG op de richtlijn 98/58/EG of hebben door de vervanging door een nieuwe bijlage een andere plaats gekregen. Daardoor zijn de verwijzingen zinledig geworden of kloppen zij niet meer. De Raad adviseert in de nota van toelichting in te gaan op de mogelijke gevolgen hiervan.

c. De Raad heeft kennisgenomen van de brieven van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 6 december 2002 en van 6 januari 2003.(zie noot 5) Daarin kondigt de bewindsman concrete aanpassingen van het Varkensbesluit aan als uitkomst van het overleg met de betrokken bedrijfssector. Deze zijn niet opgenomen in het ontwerpbesluit. Het gaat hierbij onder meer om de verdere temporisering van de invoering van eerder door Nederland vastgestelde strengere oppervlaktenormen van 2008 tot 2013, teneinde de afwijking van de oorspronkelijke richtlijn en de nieuwe richtlijnen minder ongunstig voor het bedrijfsleven te maken, en het tijdelijk toestaan van de "plateaustal" tot 2018. Het college constateert dat het ontwerpbesluit bij hem aanhangig is gemaakt op een moment, te weten 4 december 2002, waarop een aantal aanpassingen van dat besluit van naar het zich laat aanzien vrij ingrijpende aard reeds voorzienbaar was.
De Raad adviseert in de nota van toelichting ten minste in te gaan op de mogelijke gevolgen van voornoemde beleidsvoornemens voor het besluit.

4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 21 februari 2003, no. W11.02.0541/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

- In het voorgestelde artikel 2b, eerste lid, onderdeel b, onder 2 (artikel I, onderdeel E), "vier dagen" wijzigen in: vier weken (vergelijk het nieuwe onderdeel 4a van artikel 3 van richtlijn 91/630/EG (artikel 1, eerste lid, van richtlijn 2001/88/EG)).
- In de voorgestelde toevoeging aan het eerste lid van artikel 4 (artikel I, onderdeel G, onder 1) tussen "bedraagt" en "2,475 m2" invoegen: per geit en per zeug.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 21 februari 2003

De Raad van State maakt een aantal opmerkingen die in het navolgende worden besproken.

1a. De Raad geeft aan dat de opmerking in het algemene deel van de toelichting dat het onderhavige besluit geen voorschriften bevat die verder gaan dan de Europese richtlijnen voorschrijven, niet opgaat nu het onderhavige besluit geen uitvoering geeft aan een aantal punten van de richtlijnen. Deze opmerking van de Raad is verwerkt in de toelichting. Aan het algemene deel van de nota van toelichting is een passage toegevoegd, waarin is aangegeven op welke punten de voorschriften van het Varkensbesluit (Stb. 1998, 473) reeds uitvoering geven aan de Europese richtlijnen. Hierbij is vermeld dat met het onderhavige besluit slechts wordt beoogd uitvoering te geven aan de wijziging van de Europese richtlijnen.
Een heroverweging van het nationale beleid en de reeds geldende voorschriften van het Varkensbesluit, zal plaatsvinden in het kader van de reeds bij brief van 6 december 2002 (Kamerstukken II 2002/03 28 600 XIV, nr. 107 en Kamerstukken II 2002/03 28 600 XIV, nr. 111) aangekondigde voorgenomen wijzigingen van het Varkensbesluit die strekken tot aanpassing aan de Europese voorschriften.

1b. De Raad merkt op dat het voorschrift uit hoofdstuk II, onderdeel D, onder 4, van de bijlage bij richtlijn nr. 2001/93/EG niet in artikel 2a, tweede lid, van het gewijzigde Varkensbesluit is geïmplementeerd. De desbetreffende bepaling uit de bijlage bij de richtlijn staat het gebruik van kalmeermiddelen om het toevoegen van dieren aan een groep te vergemakkelijken alleen toe in uitzonderlijke gevallen en na raadpleging van een dierenarts. Artikel 2a, tweede lid, van het gewijzigde Varkensbesluit bepaalt dat aan een eenmaal gevormde groep gespeende varkens of gebruiksvarkens geen varkens worden toegevoegd.
Artikel 2a, tweede lid, van het Varkensbesluit geeft geen uitvoering aan de desbetreffende bepaling uit de bijlage van de Europese richtlijn, omdat dit artikellid een verdergaande bepaling bevat dan de richtlijn voorschrijft. Nu het op grond van artikel 2a, tweede lid, van het gewijzigde Varkensbesluit niet is toegestaan om aan een eenmaal gevormde groep varkens toe te voegen, is het bieden van de mogelijkheid om na raadpleging van een dierenarts kalmeermiddelen te gebruiken om het toevoegen van varkens aan een groep te vergemakkelijken overbodig. In de transponeringstabel is duidelijk gemaakt dat aan het voorschrift uit de bijlage van de richtlijn geen uitvoering is gegeven.

2. De opmerkingen van de Raad met betrekking tot het toepassingsbereik van het Besluit welzijn productiedieren zijn verwerkt in Artikel II van het onderhavige besluit, voorzover deze opmerkingen betrekking hebben op het toepassingsbereik van de artikelen 4, tweede en derde lid, en 5, eerste lid, van het Besluit welzijn productiedieren. De Raad merkt nog op dat het toepassingsbereik van artikel 3, derde lid, van het Besluit welzijn productiedieren naar varkens moet worden uitgebreid. Uit het huidige artikel 2, eerste lid, van het Besluit welzijn productiedieren vloeit echter reeds voort dat het houden van varkens overeenkomstig artikel 3, derde lid, geschiedt.

3a. De Raad merkt op dat nu het onderhavige besluit niet op 1 januari 2003 in werking is getreden, de situatie kan ontstaan dat de Nederlandse varkenshouders een gunstigere positie hebben ten opzichte van varkenshouders die zijn gevestigd in lidstaten waar de verplichtingen uit de Europese richtlijnen wel met ingang van 1 januari 2003 van kracht zijn geworden. Deze opmerking van de Raad is verwerkt in een passage die in het algemene deel van de nota van toelichting is opgenomen.
De situatie, die de Raad schetst, doet zich voor bij verbouw of nieuwbouw van de stal voor de inwerkingtreding van het onderhavige besluit. Nu in Nederland als gevolg van de late implementatie de meest recente huisvestingseisen nog niet gelden, hebben Nederlandse varkenshouders tot de inwerkingtreding van het onderhavig besluit de gelegenheid om de stallen te verbouwen of nieuw te bouwen zonder dat aan de meest recente eisen behoeft te worden voldaan. Gelet op het feit dat de normen waaraan een nieuwgebouwde of verbouwde stal op grond van het Varkensbesluit moet voldoen, ten algemene strenger zijn dan in de overige lidstaten en gelet op het reeds ingezette traject tot het aanpassen van de normen van het Varkensbesluit aan de Europese normen, zullen er geen Nederlandse varkenshouders zijn die voor de inwerkingtreding van het onderhavige besluit nog zullen investeren in de nieuwbouw of de verbouw van hun stallen. Van een gunstigere concurrentiepositie van de Nederlandse varkenshouders als gevolg van de late implementatie zal derhalve geen sprake zijn.

3b. De Raad merkt terecht op dat de normen van het Varkensbesluit, voorzover deze dynamische verwijzingen naar onderdelen van de bijlage bij richtlijn 91/630/EG bevatten, op een aantal punten niet meer gelden, nu bovengenoemde bijlage met ingang van 1 januari 2003 is gewijzigd waardoor een aantal onderdelen is komen te vervallen of is verplaatst. In het algemene deel van de nota van toelichting is op de consequenties van deze problematiek ingegaan.

3c. De Raad adviseert om in de nota van toelichting in te gaan op de mogelijke gevolgen van de aangekondigde beleidsvoornemens tot wijziging van het Varkensbesluit. Dit advies is opgevolgd. Zoals onder meer ook al bij punt 1 is aangegeven, is in de nota van toelichting aandacht besteed aan de bij brief van 6 december en 6 januari j.l. (Kamerstukken II 2002/03, 28 600 XIV, nr. 107) aangekondigde voorgenomen wijzigingen van het Varkensbesluit. Zoals reeds eerder opgemerkt, wordt met het onderhavige besluit uitsluitend beoogd uitvoering te geven aan de wijziging van de Europese richtlijnen. In het traject dat is ingezet met bovengenoemde brieven zal de aanpassing van het nationale strengere beleid en de normen van het Varkensbesluit aan het welzijnsniveau van de Europese voorschriften worden aangepast.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

---

(1) Hierna richtlijn 2001/88/EG.
(2) Hierna richtlijn 91/630/EEG.
(3) Hierna richtlijn 2001/93/EG.
(4) Hierna richtlijn 98/58/EG.
(5) Kamerstukken II 2002/03, 28 600, XIV, nr.107 respectievelijk nr.111.