Wet codificatie uitvoering internationale gezinsuitkeringen.

Bij Kabinetsmissive van 24 april 2026, no.2026000957, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Werk en Participatie in overeenstemming met de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen en de Algemene Kinderbijslagwet in verband met de codificatie van de uitvoeringspraktijk van internationale gezinsuitkeringen (Wet codificatie uitvoering internationale gezinsuitkeringen), met memorie van toelichting.

In bepaalde internationale situaties kan bij ouders de kinderbijslag, het kindgebonden budget en de kinderopvangtoeslag (samen ook wel ‘de gezinsbijslagen’ of ‘de gezinsuitkeringen’) samenlopen met vergelijkbare regelingen in andere landen of van volkenrechtelijke organisaties (hierna: samenloopsituaties).

De Sociale Verzekeringsbank (de SVB) is de huidige coördinerende uitvoerder van gezinsbijslagen voor die samenloopsituaties. Zij heeft daarvoor nu echter geen wettelijke grondslag. Dit wetsvoorstel beoogt die wettelijke grondslag te regelen.

Daarnaast introduceert het wetsvoorstel in de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) en de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) de zogeheten ‘gezinsbijslagbeschikking’ waarin wordt beslist over de uiteindelijke hoogte van de betaling van de kinderbijslag, kindgebonden budget of kinderopvangtoeslag in samenloopsituaties.

Ook codificeert het voorstel de huidige uitvoeringspraktijk. Daarmee kan verrekening van bedragen op grond van een of meer gezinsbijslagbeschikkingen plaatsvinden ten aanzien van ‘dezelfde kring van personen’ en kunnen gezinsbijslagen worden vastgesteld, herzien, uitbetaald en (in)gevorderd volgens het regime van de AKW (zie noot 1) in plaats van het regime van de Awir, ook wat de rechtsbescherming betreft.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft vragen over de vormgeving van de gezinsbijslagbeschikking als beslissing over de hoogte van de betaling.

Zij adviseert nader toe te lichten welk bestuursorgaan welke beschikkingen neemt en op welke wijze belanghebbenden daartegen bezwaar kunnen maken en in beroep kunnen gaan. Ook adviseert zij te verduidelijken welke rechtsingang in hoger beroep open staat. Is dat niet mogelijk dan adviseert de Afdeling de gezinsbijslagbeschikking aan te passen.

Ook adviseert de Afdeling om in de toelichting bij de toetsing aan het gelijkheidsbeginsel in te gaan op de samenloopsituaties met gezinsbijslagen van volkenrechtelijke organisaties of vanuit andere landen.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing van de toelichting wenselijk en zo nodig van het wetsvoorstel.

1. Inleiding

a. Achtergrond en aanleiding
In bepaalde internationale situaties kunnen de Nederlandse gezinsbijslagen samenlopen met vergelijkbare gezinsbijslagen in andere landen of van volkenrechtelijke organisaties.

Van deze samenloop is sprake indien een ouder aanspraak maakt op Nederlandse gezinsbijslagen, terwijl de andere ouder aanspraak maakt op gezinsbijslagen uit een ander land of van een volkenrechtelijke organisatie. (zie noot 2)

De Nederlandse praktijk is dat de SVB de coördinerende uitvoerder van gezinsbijslagen in deze samenloopsituaties is. Bij samenloop van Nederlandse rechten en buitenlandse of volkenrechtelijke rechten, betaalt zij op grond van haar eigen bevoegdheid de kinderbijslag uit en betaalt zij het kindgebonden budget of de kinderopvangtoeslag uit ten behoeve van de Dienst Toeslagen. Ook vordert de SVB eventueel teveel betaalde kindgebonden budget of kinderopvangtoeslag in of terug ten behoeve van de Dienst Toeslagen en verrekent die met (nog uit te betalen) kinderbijslag.  (zie noot 3)

Deze praktijk, waarbij de SVB een zogeheten ‘kassiersfunctie’ vervult, heeft echter geen wettelijke grondslag. (zie noot 4) De Centrale Raad van Beroep (CRvB) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) hebben dit in 2023 (zie noot 5) en 2024 (zie noot 6) ook uitgesproken. De Dienst Toeslagen is immers het bevoegde bestuursorgaan om besluiten te nemen over de toekenning, herziening, terugvordering en invordering van het kindgebonden budget en de kinderopvangtoeslag en niet de SVB. Ook is er geen wettelijke grondslag om de kinderopvangtoeslag, dan wel het kindgebonden budget te verrekenen met de kinderbijslag. (zie noot 7)

De SVB heeft daarop het versturen van terugvorderingsbeschikkingen en het innen van al opgelegde terugvorderingen van te veel betaalde kindgebonden budget of kinderopvangtoeslag gepauzeerd. De SVB is wel doorgegaan met het uitbetalen van kindgebonden budget en kinderopvangtoeslag aan ouders. (zie noot 8)

b. Doel en inhoud van het voorstel
Dit wetsvoorstel beoogt de huidige uitvoeringspraktijk in samenloopsituaties alsnog van een wettelijke grondslag te voorzien. Dit is een tijdelijke oplossing, in afwachting van de ‘één kindregeling’ waarbij de kinderbijslag en het kindgebonden budget worden samengevoegd en de nadere uitwerking van het in voorbereiding zijnde voorstel voor directe financiering van de kinderopvang. (zie noot 9)

Het wetsvoorstel introduceert in de Awir en de AKW een zogeheten gezinsbijslagbeschikking. (zie noot 10) Volgens de toelichting stelt de SVB de gezinsbijslagbeschikking op. In die beschikking wordt beslist over de hoogte van de betaling van de kinderbijslag, het kindgebonden budget of de kinderopvangtoeslag als voor een of meer kinderen sprake is van een samenloopsituatie. (zie noot 11)

De gezinsbijslagbeschikking wordt verstrekt in de volgende vier samenloopsituaties:

I.      in situaties van samenloop van aanspraak op gezinsbijslagen binnen de EU, EER en Zwitserland. Dit wordt gecoördineerd door verordening 882/2004 (zie noot 12) en toepassingsverordening 987/2009 (zie noot 13). Het betreft specifiek die gevallen waarin de Nederlandse wetgeving niet als prioritair is aangemerkt;
II.      in situaties van samenloop van aanspraak op gezinsbijslagen met derde landen op grond van een bilateraal socialezekerheidsverdrag;
III.      in situaties van samenloop van aanspraak op gezinsbijslagen op grond van een regeling voor sociale zekerheid van een volkenrechtelijke organisatie;
IV.      in situaties waarbij op grond van het bilaterale socialezekerheidsverdrag met Marokko de bedragen voor kinderbijslagen en/of het kindgebonden budget voor een in Marokko wonend kind rechtstreeks worden betaald aan de verzorgende in Marokko (zie noot 14). (zie noot 15)

In die gevallen regelt het wetsvoorstel ook dat verrekening van bedragen op grond van een of meer gezinsbijslagbeschikkingen plaatsvindt ten aanzien van ‘dezelfde kring van personen’. (zie noot 16)

Het wetsvoorstel regelt verder dat gezinsbijslagen kunnen worden vastgesteld, herzien, betaald en (in)gevorderd volgens het regime van de AKW (zie noot 17) in plaats van het regime van de Awir, met de daarbij horende rechtsbescherming. (zie noot 18) Daarmee wordt de huidige uitvoeringspraktijk gecodificeerd. Voorgesteld wordt om deze codificatie te laten terugwerken tot en met 30 maart 2023.

Het wetsvoorstel voorziet ook in een tijdelijke grondslag voor een eenmalige categoriale kwijtschelding van de kinderbijslag, het kindgebonden budget of de kinderopvangtoeslag die onderdeel uitmaken van de gepauzeerde vorderingen. (zie noot 19)

De Dienst Toeslagen verleent met een mandaatbesluit mandaat aan de SVB om in voornoemde samenloopsituaties de kinderopvangtoeslag en kindgebonden budget uit te betalen, terug en in te vorderen en te verrekenen met de kinderbijslag. Dit laat volgens de toelichting onverlet dat de bevoegdheid om het recht op kindgebonden budget of kinderopvangtoeslag vast te stellen, te herzien of de hoogte van het voorschot te bepalen bij de Dienst Toeslagen blijft. Uit de toelichting blijkt dat het wetsvoorstel en het mandaatbesluit gelijktijdig in werking treden. (zie noot 20)

2. Gezinsbijslagbeschikking

a. Wat wordt beslist in de gezinsbijslagbeschikking?
Uit de wettekst en de toelichting blijkt dat in de gezinsbijslagbeschikking van de SVB wordt beslist over de hoogte van de betaling van de kinderbijslag, kindgebonden budget en/of kinderopvangtoeslag waarbij voor één of meer kinderen sprake is van een samenloopsituatie. (zie noot 21)

De hoogte van de betaling van gezinsbijslagen is gebaseerd op de anticumulatie van een Nederlands recht op gezinsbijslagen met vergelijkbare rechten vanuit een ander land of een volkenrechtelijke organisatie. Vervolgens worden de bedragen aan te betalen de kinderbijslag, kindgebonden budget en/of kinderopvangtoeslag onderling verrekend in verband met invordering of terugvordering van eerder ten onrechte betaalde bedragen aan gezinsbijslagen. De hoogte van de betaling van gezinsbijslagen volgt uit deze anticumulatie en mogelijke onderlinge verrekening. (zie noot 22)

Uit de toelichting volgt dat de SVB de kennis heeft om in deze samenloopsituaties cumulatie te voorkomen. Ook beschikt de SVB over systemen gebaseerd op de AKW om de berekeningen te maken, waaruit de hoogte van het te betalen bedrag aan gezinsbijslagen volgt. (zie noot 23)

De toelichting beschrijft dat de SVB in de praktijk al in één beschikking beslist over de hoogte van de totale betaling voor alle kinderen van de ouder, (zie noot 24) als voor ten minste één kind sprake is van een samenloopsituatie. Volgens de toelichting komt deze werkwijze, die met dit wetsvoorstel lijkt te worden voorgezet, ten goede aan de belanghebbenden; ouders hebben te maken met één uitvoerder, de SVB.

Zo wordt voorkomen dat ouders te maken hebben met gescheiden vaststellingen en betalingen van gezinsbijslagen, afzonderlijke terugvorderingen en bijbetalingen van de kinderbijslag, kindgebonden budget en/of kinderopvangtoeslag, naast de betaling en invordering van gezinsbijslagen van het prioritair bevoegde land (zie noot 25) of de volkenrechtelijke organisatie. (zie noot 26)

De Afdeling merkt op dat de voorgestelde juridische vormgeving van de gezinsbijslagbeschikking als beslissing over de hoogte van de betaling van gezinsbijslagen vragen oproept. Zo is de juridische status van de daaraan ten grondslag liggende beslissingen en berekeningen niet duidelijk.

Dit geldt bijvoorbeeld voor de vaststelling dat Nederland niet prioritair bevoegd is tot betalen van een gezinsbijslag, de berekening van de anticumulatie met gezinsbijslagen op grond van een regeling van een ander land of een volkenrechtelijke organisatie en de onderlinge verrekening van gezinsbijslagen. Hoe verhouden deze beschikkingen zich tot de gezinsbijslagbeschikking?

Hoewel de toelichting lijkt te veronderstellen dat de SVB de hoogte van de betalingen aan de gezinsbijslagen vaststelt, is het de vraag of, en zo ja, in welke mate dit ook voor de Dienst Toeslagen geldt, nu de gezinsbijslagbeschikking in zowel de Awir als de AKW is opgenomen. Evenmin is duidelijk in welke gevallen de SVB een gezinsbijslagbeschikking of het daaraan ten grondslag liggende oordeel en de daarbij gehanteerde berekeningen in mandaat uitvoert.

Als het doel van de gezinsbijslagbeschikking is om belanghebbenden te informeren over de hoogte van het totaal aan te ontvangen of te betalen gezinsbijslagen uit Nederland, is het in hun belang om deze informatie in één informatieve brief op te nemen. Daarin kunnen de aan de berekening van dit bedrag ten grondslag liggende beschikkingen over de vaststelling van het prioritaire land per kind, de daaruit volgende verrekening met buitenlandse rechten en invorderingsbeslissingen worden opgenomen, net als een rechtsmiddelenclausule. Dit geeft betrokkenen in deze complexe materie inzicht, overzicht en rechtsbescherming.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling nader toe te lichten welk bestuursorgaan beslist over de hoogte van het uiteindelijke bedrag aan gezinsbijslagen in samenloopsituaties en hoe de besluiten die ten grondslag liggen aan de berekening van deze hoogte zich verhouden tot de gezinsbijslagbeschikking. Ais de duidelijkheid niet gegeven kan worden dan adviseert de Afdeling de wet hierop aan te passen.

b. Rechtsbescherming
De toelichting schetst ook het beeld dat de gezinsbijslagbeschikking door de SVB wordt vastgesteld, in mandaat voor zover deze ziet op het kindgebonden budget en de kinderopvangtoeslag. Vervolgens worden de gezinsbijslagen betaald. Tegen de gezinsbijslagbeschikking kan de ouder volgens de toelichting bezwaar maken bij de SVB. Maar uit de voorgestelde wettelijke vormgeving (zie noot 27) kan worden afgeleid dat er twee of meer afzonderlijke gezinsbijslagbeschikkingen worden genomen. Dat betreft een beschikking door de Dienst Toeslagen, al dan niet in mandaat door de SVB en een beschikking door de SVB waartegen afzonderlijk bezwaar dient te worden gemaakt.

De Afdeling onderschrijft dat samenloopsituaties voor belanghebbenden complex en ingewikkeld zijn. (zie noot 28) Juist daarom dient het voor belanghebbenden duidelijk te zijn welk bestuursorgaan welke beschikking heeft genomen en op welke wijze belanghebbenden daartegen bezwaar kunnen maken en in beroep kunnen gaan.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan.

c. Rechtsingang
De toelichting vermeldt dat het wetsvoorstel in combinatie met mandaat leidt tot een wijziging van de rechtsingang bij hoger beroep. Dit kan het volgens de toelichting voor burgers moeilijker maken om de juiste rechtsingang te vinden. (zie noot 29)

Het is niet duidelijk op welke wijziging van de rechtsingang in hoger beroep wordt gedoeld. De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel de bevoegdheidsverdeling in hoger beroep tussen de ABRvS en de CRvB namelijk niet wijzigt. (zie noot 30) De mandatering van bevoegdheden van de Dienst Toeslagen aan de SVB wijzigt de rechtsingang evenmin. Voor besluiten op grond van de Wko en Wkgb moet de belanghebbende zijn bezwaar nog steeds richten aan de Dienst Toeslagen, waarna de belanghebbende ook nog in beroep kan gaan tegen de beslissing op bezwaar.

De Afdeling adviseert om de toelichting in het licht van het voorgaande te verduidelijken.

3. Toetsing aan het gelijkheidsbeginsel

Volgens de toelichting vereist het gelijkheidsbeginsel dat personen in gelijke gevallen gelijk worden behandeld. In de toelichting wordt de situatie van ouders die in zuiver nationale situatie gezinsbijslagen ontvangen vergeleken met de situatie van ouders die in samenloopsituaties gezinsbijslagen ontvangen. Bij deze
toetsing aan het gelijkheidsbeginsel wordt een Europeesrechtelijk toetsingskader gehanteerd. Dat toetsingskader is  (zie noot 31) alleen van toepassing op samenloopsituaties met gezinsbijslagen uit de EU, EER en Zwitserland. Maar dit wetsvoorstel ziet ook op de samenloopsituaties met gezinsbijslagen van volkenrechtelijke organisaties of vanuit andere landen. (zie noot 32)

De Afdeling merkt op dat de toelichting voor die situaties niet ingaat op de vergelijking van ouders in die samenloopsituaties gezinsbijslagen ontvangen met ouders die in een zuiver nationale situatie gezinsbijslagen ontvangen.

Het is wenselijk dat de toelichting bij de toetsing aan het gelijkheidsbeginsel hierop wel ingaat. Daarom adviseert de Afdeling de toelichting op dit punt aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.


De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Memorie van toelichting, paragraaf 3.2 en bijlage 1. De door de SVB gehanteerde uitgangspunten staan in de Regeling tenuitvoerlegging bestuurlijke boeten en terugvordering onverschuldigde betalingen.
(2) Memorie van toelichting, paragraaf 2.3 onder ‘Internationale situatie - Nederland vult aan (categorie 3)’. Naast samenloopsituaties ziet de gezinsbijslagbeschikking ook op situaties gebaseerd op het sociale zekerheidsverdrag met Marokko. Er is dan geen sprake van samenloop van rechten maar op grond van dat verdrag worden de gezinsbijslagen voor een kind dat in Marokko woont rechtstreeks aan de verzorgende in Marokko betaalt. Zie memorie van toelichting, paragraaf 2.3 onder ‘Verdrag met Marokko (categorie 4)’.
(3) Memorie van toelichting paragraaf 3.2.
(4) Memorie van toelichting, paragraaf 2.4.
(5) CRvB 30 maart 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:540.
(6) ABRvS 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2924.
(7) Memorie van toelichting, paragraaf 3.3.
(8) Memorie van toelichting, paragraaf 2.4.
(9) Memorie van toelichting, paragraaf 3 en het voor internetconsultatie beschikbaar gestelde wetsvoorstel Wet financiering kinderopvang, Zie: https://internetconsultatie.nl/wetfinancieringkinderopvang.
(10) Voorgesteld artikel I, onder A en artikel II, onder A. (voorgesteld artikel 2, tweede lid, onderdeel g, Awir en voorgesteld artikel 1, onderdeel f, AKW).
(11) Memorie van toelichting, paragraaf 2.3 onder ‘Internationale situatie - Nederland vult aan (categorie 3)’.
(12) Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels.
(13) Verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels
(14) Bij het sociaal zekerheidsverdrag met Marokko is geen sprake van een samenloopsituatie maar wel van een internationale situatie waarbij feitelijk de SVB ten behoeve van de Dienst Toeslagen de uitbetaling aan de verzorgende in Marokko verzorgt.
(15) Voorgesteld artikel I, onder A en artikel II, onder A.
(16) Voorgesteld artikel I, onder F (voorgesteld artikel 46, vierde lid, Awir). Hierin wordt geregeld dat de KB verrekend mag worden met de KOT en KGB.
(17) Memorie van toelichting, paragraaf 3.2 en bijlage 1. De door de SVB gehanteerde uitganspunten staan in de regeling ‘tenuitvoerlegging bestuurlijke boeten en terugvordering onverschuldigde betalingen’.
(18) Voorgesteld artikel I, onder F (voorgesteld artikel 46, tweede lid, Awir).
(19) Memorie van toelichting, paragraaf 3.5.
(20) Memorie van toelichting, paragraaf 3.1.
(21) Voorgesteld artikel I, onder A en artikel II, onder A. (voorgesteld artikel 2, tweede lid, onderdeel g, Awir en voorgesteld artikel 1, onderdeel f, AKW). Memorie van toelichting, paragraaf 2.3 onder ‘Internationale situatie - Nederland vult aan (categorie 3)’.
(22) Memorie van toelichting, paragraaf 2.3 onder ‘Internationale situatie - Nederland vult aan (categorie 3)’.
(23) Memorie van toelichting, paragraaf 3.6.1.
(24) Onder ouder kan een verzekerde, verzorger, partner of overige belanghebbenden voor de AKW, Wet kinderopvang (Wko) of Wet op het kindgebonden budget (Wkgb) worden verstaan.
(25) Met een prioritair bevoegde land wordt bedoeld 1) de lidstaat die op basis van de coördinatieverordeningen of 2) het land dat op basis van een sociaalzekerheidsverdrag met voorrang de gezinsbijslagen moet uitbetalen. Vanuit Nederland volgt dan een aanvulling op die uitbetaling.
(26) Memorie van toelichting, paragraaf 4.1.4 Passendheid en noodzakelijkheid.
(27) Voorgestelde opname van de gezinsbijslagbeschikking in zowel de AKW als de Awir.
(28) Memorie van toelichting, paragraaf 2.3 onder ‘Internationale situatie - Nederland vult aan (categorie 3)’
(29) Memorie van toelichting, paragraaf 3.1.
(30) Artikel 8:105 Awb in samenhang met artikel 9 van Bijlage 2 Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak bij de Awb regelt de rechtsingang in hoger beroep. Voor besluiten genomen op grond van de AKW kan tegen een uitspraak van de rechtbank hoger beroep worden ingesteld bij CRvB. Voor besluiten genomen op grond van de Wko en Wkgb kan tegen een uitspraak van de rechtbank hoger beroep worden ingesteld bij de ABRvS.
(31) Memorie van toelichting, paragraaf 4.1.1. Daarin wordt gewezen op artikel 2, VEU, artikel 21, eerste lid, VWEU en artikel 4 Verordening 883/2004.
(32) De toelichting wekt de indruk dat een partner van een EU-ambtenaar geen Nederlandse aanvulling krijgt en de partner van een personeelslid in dienst bij een volkenrechtelijke organisatie wel. Het is niet duidelijk waarom dit onderscheid gemaakt wordt.