Wijziging van het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit.

Bij Kabinetsmissive van 5 februari 2026, no.2026000276, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit in verband met de instelling van een landelijk natuurregister, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit beoogt de private Nationale Databank Flora en Fauna structureel wettelijk te verankeren door deze te hervormen tot het publiekrechtelijke landelijke natuurregister Nationale Databank Flora en Fauna (hierna: landelijk natuurregister). Het landelijk natuurregister heeft als doel gegevens van waarnemingen van in het wild voorkomende dier- en plantsoorten digitaal te ontsluiten.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over de juridische vormgeving van het ontwerpbesluit. Zij adviseert het ontwerpbesluit vorm te geven in lijn met de Wet gemeenschappelijke regelingen en te voorzien in duidelijke wettelijke taaktoedeling aan de bestuursorganen van provincies.

In verband daarmee is aanpassing van het ontwerpbesluit en de toelichting wenselijk.

1. Inhoud en achtergrond

Met dit ontwerpbesluit beoogt de regering de private Nationale Databank Flora en Fauna te hervormen tot het publiekrechtelijke landelijk natuurregister. Het landelijk natuurregister heeft als doel om gegevens van waarnemingen van in het wild voorkomende dier- en plantsoorten digitaal te ontsluiten voor het gebruik door onder andere burgers, ondernemers, maatschappelijke organisaties en overheden. Deze gegevens kunnen bijvoorbeeld worden gebruikt bij vergunningsprocedures, de ontwikkeling van beleid en wetenschappelijk onderzoek.

Het ontwerpbesluit bevat onder meer regels over het beheer van en toegang tot het landelijk natuurregister. (zie noot 1) De regering heeft hierbij de keuze gemaakt om het beheer niet op Rijksniveau te regelen. Als beheerder van het landelijk natuurregister wordt de gemeenschappelijke regeling Uitvoeringstaken Natuur en Omgeving aangewezen. (zie noot 2) Deze gemeenschappelijke regeling wordt getroffen door de provinciebesturen op basis van bestuurlijke afspraken. (zie noot 3) Deze gemeenschappelijke regeling is nog niet ingesteld. Als de gemeenschappelijke regeling wordt ingesteld, treedt het besluit gelijktijdig in werking. (zie noot 4)

Daarnaast voorziet het ontwerpbesluit in de grondslag voor de verstrekking van natuurgegevens door de provinciebesturen en de minister van LVVN aan de beheerder van het landelijk natuurregister.

2. Structurele wettelijke verankering

Volgens de toelichting wordt met het ontwerpbesluit beoogd het landelijk natuurregister structureel wettelijk te verankeren, en de instandhouding en werking van de databank voor de toekomst te verzekeren. (zie noot 5) Op basis van bestuurlijke afspraken tussen de regering en provinciebesturen is de keuze gemaakt om de gemeenschappelijke regeling aan te wijzen als beheerder van het landelijk natuurregister.

De Afdeling onderkent dat uit deze bestuurlijke afspraken en de Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden een grote betrokkenheid van en breed draagvlak onder de betrokken partijen blijkt voor dit ontwerpbesluit en het treffen van een gemeenschappelijke regeling. (zie noot 6) Zij merkt echter op dat doel om het landelijk natuurregister structureel wettelijk te verankeren niet geheel wordt bereikt, omdat de gekozen juridische vormgeving niet goed aansluit bij de systematiek van de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR).

De WGR regelt dat bestuursorganen van provincies bevoegd zijn om een gemeenschappelijke regeling te treffen, ieder voor zover zij voor de eigen provincie bevoegd zijn. (zie noot 7) Dit volgt uit het WGR-uitgangspunt van ‘verlengd lokaal bestuur’, dat inhoudt dat de taken en bevoegdheden van een gemeenschappelijke regeling afkomstig moeten zijn van de bestuursorganen van medeoverheden. (zie noot 8) Dit betekent dat er eerst sprake moet zijn van een wettelijke taak voor de provinciebesturen, voordat die kan worden overgedragen aan of kan worden uitgevoerd via een gemeenschappelijke regeling. (zie noot 9) Het ontwerpbesluit voorziet echter niet in de wettelijke taak van provinciebesturen om het (landelijk) natuurregister te beheren.

In het verlengde hiervan merkt de Afdeling op dat door het ontbreken van een wettelijke taak voor de provinciebesturen ook problemen kunnen ontstaan voor het interbestuurlijk toezicht. Interbestuurlijk toezicht ziet immers op het niet naar behoren uitvoeren van een namens de deelnemende organen overgedragen wettelijke taak. (zie noot 10) Dat wil zeggen dat een wettelijke taaktoedeling essentieel is voor de werking van de verantwoordings- en toezichtsystematiek tussen het Rijk en de provincies.

Ten slotte kan een juridische verplichting voor de provinciebesturen om een gemeenschappelijke regeling te treffen bijdragen aan het doel om het landelijk natuurregister structureel wettelijk te verankeren. Door het ontbreken van deze verplichting gaat het ontwerpbesluit namelijk uit van de aanname dat er een gemeenschappelijke regeling is ingesteld door de provinciebesturen, zonder dat daartoe een juridische verplichting bestaat. (zie noot 11) Het is immers mogelijk en gebruikelijk om de bestuursorganen van medeoverheden wettelijke taken toe te bedelen met de juridische verplichting tot samenwerking bij de uitvoering via een gemeenschappelijke regeling. (zie noot 12) Ter illustratie wijst de Afdeling op de samenwerking binnen de Veiligheidsregio’s, Gemeentelijke Gezondheidsdiensten en omgevingsdiensten. (zie noot 13)

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om het ontwerpbesluit vorm te geven in lijn met de Wet gemeenschappelijke regelingen en te voorzien in duidelijke wettelijke taaktoedeling aan de bestuursorganen van provincies. In het verlengde hiervan adviseert zij de mogelijkheid te verkennen om de provinciebesturen te verplichten voor de uitvoering van deze taken een gemeenschappelijke regeling te treffen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Nota van toelichting, paragraaf 1. ‘Inleiding’.
(2) Zie voorgesteld artikel 11.75 Besluit kwaliteit leefomgeving.
(3)Nota van toelichting, paragraaf 2. ‘Voorgeschiedenis landelijk natuurregister NDFF’.
(4) Nota van toelichting, paragraaf 8. ‘Inwerkingtreding’.
(5) Nota van toelichting, paragraaf 1. ‘Inleiding’; Nota van toelichting, paragraaf 3.1 ‘Aansluiting bij het stelsel van de Omgevingswet’.
(6) Stcrt. 2025, nr. 9635. Zie ook de nota van toelichting, paragraaf 2. ‘Voorgeschiedenis landelijk natuurregister NDFF’.
(7) Zie artikel 40, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Zie ook de artikelen 41, 43 en 8 van de Wet gemeenschappelijke regelingen.
(8) Zie M.J.M. Hageman, Samenwerken met de Wet gemeenschappelijke regelingen. Een praktische handleiding voor gemeenten, Staats- en Bestuursrecht Praktijk, Wolters Kluwer 2025, p. 70-72.
(9) Indien sprake is van een bedrijfsvoeringorganisatie dan kan de regeling uitsluitend worden getroffen ter behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en van uitvoeringstaken van de deelnemers, zie artikel 8, derde lid, Wet gemeenschappelijke regelingen.
(10) Zie artikel 132, lid 2-5, van de Grondwet; artikelen 45a, 32a-32b en 32e tot en met 32i van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Zie verder artikel 120-121 van de Provinciewet.
(11) Hierdoor bestaat de mogelijkheid dat de gemeenschappelijke regeling in de toekomst kan worden opgeheven. Zie de artikelen 9 en 41 van de Wet gemeenschappelijke regelingen.
(12) Artikel 135 van de Grondwet. Zie verder M.J.M. Hageman, Samenwerken met de Wet gemeenschappelijke regelingen. Een praktische handleiding voor gemeenten, Staats- en Bestuursrecht Praktijk, Wolters Kluwer, 2025, p. 90.
(13) Zie artikel 18.21 Omgevingswet; artikel 14, eerste lid, van de Wet publieke gezondheid; Wet op de veiligheidsregio’s.