Implementatie Proportionaliteitsrichtlijn ten aanzien van de Orde van octrooigemachtigden.

Bij Kabinetsmissive van 18 december 2025, no.2025002911, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het wetsvoorstel tot wijziging van de Rijksoctrooiwet 1995, ter nadere implementatie van richtlijn (EU) 2018/958 ten aanzien van beroepsorganisaties met regelgevende bevoegdheid (implementatie Proportionaliteitsrichtlijn ten aanzien van de Orde van octrooigemachtigden), met memorie van toelichting.

Met dit wetsvoorstel wordt de richtlijn betreffende een evenredigheidsbeoordeling voorafgaand aan nieuwe reglementering van beroepen (hierna: Proportionaliteitsrichtlijn) nader geïmplementeerd ten aanzien van de Orde van octrooigemachtigden (hierna: de Orde), als beroepsorganisatie van alle geregistreerde Nederlandse octrooigemachtigden. (zie noot 1)

In de Rijksoctrooiwet 1995 wordt geregeld dat de Orde, als beroepsorganisatie met regelgevende bevoegdheid, een evenredigheidsbeoordeling moet uitvoeren. Die beoordeling moet plaatsvinden voordat de Orde nieuwe regels vaststelt of bestaande regels wijzigt die de toegang tot of de uitoefening van gereglementeerde beroepen beperken. Ook wordt de Orde verplicht om de evenredigheid van dergelijke vastgestelde regels te blijven controleren.

Het wetsvoorstel hangt samen met het wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties en zes bijzondere wetten met betrekking tot beroepsorganisaties ter nadere implementatie van de Proportionaliteitsrichtlijn.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert om de bevoegdheid van de minister tot het geven van een bindend advies te schrappen en te vervangen door bevoegdheden van de minister die beter aansluiten bij de verhoudingen tussen de minister en de beroepsorganisatie, zoals het geven van een advies.

In verband hiermee is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel.

1. Achtergrond en doel van het voorstel

Lidstaten van de Europese Unie en hun beroepsorganisaties met regelgevende bevoegdheid kunnen de toegang tot en de uitoefening van beroepen, door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen, afhankelijk stellen van het bezit van bepaalde beroepskwalificaties. Als zij dergelijke regels vaststellen voor een beroep, dan wordt dit een ‘gereglementeerd beroep’ genoemd. (zie noot 2)

De Proportionaliteitsrichtlijn heeft als belangrijkste doel om ervoor te zorgen dat de toegang tot en de uitoefening van gereglementeerde beroepen niet onevenredig worden beperkt. (zie noot 3) De richtlijn verplicht de lidstaten en hun beroepsorganisaties daarom een evenredigheidsbeoordeling uit te voeren voordat zij nieuwe regels vaststellen of bestaande regels wijzigen die de toegang tot of de uitoefening van gereglementeerde beroepen beperken. (zie noot 4) Ook verplicht de richtlijn hen om de evenredigheid van zulke vastgestelde regelgeving te blijven controleren, rekening houdend met ontwikkelingen die zich sinds de vaststelling van die regels hebben voorgedaan. (zie noot 5)

De Proportionaliteitsrichtlijn moest uiterlijk op 30 juli 2020 zijn geïmplementeerd. Aanvankelijk is de richtlijn omgezet door aan het Integraal Afwegingskader voor beleid en regelgeving (thans en hierna: het Beleidskompas) een afzonderlijk deel over beroepsreglementering toe te voegen. (zie noot 6) Omdat het Beleidskompas als zodanig echter niet van toepassing is op beroepsorganisaties, acht de Europese Commissie  dit ontoereikend en is zij een inbreukprocedure gestart tegen Nederland. (zie noot 7)

Gelet hierop, en tegen de achtergrond van deze inbreukprocedure, beoogt het voorstel de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen voor de Orde, als beroepsorganisatie van alle geregistreerde Nederlandse octrooigemachtigden, te implementeren en tegemoet te komen aan de bezwaren van de Europese Commissie. (zie noot 8)

Gelet op de samenhang tussen dit wetsvoorstel en het wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties en zes bijzondere wetten met betrekking tot beroepsorganisaties ter nadere implementatie van de Proportionaliteitsrichtlijn, is in beide adviezen dezelfde opmerking gemaakt over  het door de minister te geven bindende advies. (zie noot 9)

2. Inhoud van het voorstel

Met het voorstel wordt de Rijksoctrooiwet 1995, waarin aan de Orde regelgevende bevoegdheid is toegekend, gewijzigd. Hieronder worden de hoofdlijnen van het voorstel weergegeven.

a. Procedurele eisen bij ontwerpregelgeving die de toegang tot of de uitoefening van een beroep beperken
Het voorstel verplicht de Orde om ervoor te zorgen dat de toelichting bij ontwerpregelgeving met regels die de toegang tot of de uitoefening van een beroep beperken voldoende gedetailleerd is om de evenredigheid van die regels te kunnen beoordelen. Ook moet de ontwerpregelgeving voor eenieder ter inzage worden gelegd en moet in de toelichting worden ingegaan op de ontvangen zienswijzen. (zie noot 10)

b. De ex-ante evenredigheidsbeoordeling
Het voorstel verplicht de Orde ook om de ontwerpregelgeving ter goedkeuring voor te leggen aan de minister van Economische Zaken (hierna: de minister). De minister beoordeelt de evenredigheid van de voorgestelde regelgeving aan de hand van de in de Proportionaliteitsrichtlijn neergelegde criteria (ex-ante evenredigheidsbeoordeling). (zie noot 11) Die beoordeling kan ertoe leiden dat de minister de gevraagde goedkeuring onthoudt.

c. Monitoring en tussentijdse evenredigheidsbeoordeling
Het voorstel verplicht de Orde verder om iedere drie jaar een rapport op te stellen over de ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan sinds de vaststelling van de regels die de toegang tot of de uitoefening van een beroep beperken en die invloed kunnen hebben op de evenredigheid daarvan. (zie noot 12)

Het rapport wordt naar de minister gestuurd. De minister beoordeelt of er aanleiding is voor een tussentijdse evenredigheidsbeoordeling en, als dit het geval is, dan brengt hij hiervan een verslag met advies uit aan de Orde. (zie noot 13)

d. Periodieke evenredigheidsbeoordeling
Het voorstel regelt dat de minister iedere zes jaar een evenredigheidsbeoordeling uitvoert (hierna: periodieke evenredigheidsbeoordeling). (zie noot 14) Hiervoor gelden dezelfde regels als voor de tussentijdse evenredigheidsbeoordeling, met één verschil. Als de minister de periodieke evenredigheidsbeoordeling uitvoert, dan stelt hij hiervan een verslag op met daarin een bindend advies.

e. Vernietigingsbevoegdheid
Aan de Rijksoctrooiwet 1995 wordt met het voorstel het voor deze wet nog niet bestaande instrument van de vernietigingsbevoegdheid toegevoegd. Deze bevoegdheid geldt enkel ten aanzien van vastgestelde besluiten die strekken tot beperking van de toegang tot of de uitoefening van het beroep van octrooigemachtigde (dus niet ten aanzien van andersoortige besluiten van de Orde). (zie noot 15)

3. Bindend advies door de minister

De minister is bevoegd om een bindend advies te geven in het kader van de periodieke evenredigheidsbeoordeling. In het kader van de tussentijdse evenredigheidsbeoordeling, geeft de minister een advies.

Voor wat betreft de periodieke evenredigheidsbeoordeling benadrukt de toelichting enerzijds de bindende aard van het advies en de verplichting voor de Orde om het op te volgen. (zie noot 16) Anderzijds anticipeert de toelichting op de mogelijkheid dat de Orde toch geen gehoor zou geven aan het bindend advies - in welk kader de vernietigingsbevoegdheid als waarborg wordt genoemd. (zie noot 17)

In tegenstelling tot de bevoegdheden van goedkeuring en vernietiging, is de bevoegdheid tot het geven van een bindend advies nieuw in de verhoudingen tussen de verantwoordelijke minister en de beroepsorganisatie. Blijkens de toelichting wordt met deze nieuwe bevoegdheid beoogd om te voorkomen dat de minister, nadat bepalingen eenmaal zijn vastgesteld, geen grip meer zou hebben op de verenigbaarheid ervan met het vereiste van evenredigheid. (zie noot 18)

De Afdeling mist in de toelichting een toereikende motivering waarom het bindend advies in het kader van de periodieke evenredigheidsbeoordeling noodzakelijk is om een correcte uitvoering van de verplichtingen uit de Proportionaliteitsrichtlijn te verzekeren. De verplichting hiertoe vloeit niet rechtstreeks voort uit de Proportionaliteitsrichtlijn. Het is onduidelijk waarom reeds bestaande bevoegdheden in het kader van het interbestuurlijk toezicht, zoals de mogelijkheid om over te gaan tot vernietiging, (zie noot 19) ontoereikend zouden zijn indien de Orde weigert een onevenredig te oordelen bepaling aan te passen of te schrappen. (zie noot 20) Die bestaande bevoegdheden zouden kunnen worden gecombineerd met een minder ingrijpende bevoegdheid van de minister ten aanzien van de periodieke evenredigheidsbeoordeling, zoals het geven van een advies.

De noodzaak voor de nieuwe bevoegdheid tot het geven van een bindend advies dient ook te worden beoordeeld tegen de achtergrond van de zelfstandige regelgevende bevoegdheid en de positie van beroepsorganisaties. (zie noot 21) Deze positie vergt terughoudendheid in het ingrijpen in de zelfstandige regelgevende bevoegdheid door de minister.

De Afdeling adviseert om de bevoegdheid van de minister tot het geven van een bindend advies te schrappen en te vervangen door bevoegdheden van de minister die beter aansluiten bij de verhoudingen tussen de minister en de beroepsorganisatie, zoals het geven van een advies.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel van rijkswet en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel van rijkswet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend en aan de Staten van Aruba, die van Curaçao en die van Sint Maarten wordt overgelegd.


De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk

Voetnoten

(1) Richtlijn (EU) 2018/958 van het Europees Parlement en de Raad van 28 juni 2018 betreffende een evenredigheidsbeoordeling voorafgaand aan een nieuwe reglementering van beroepen (PbEU 2018, L 173).
(2) Zie artikel 3 van Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (PbEU 2005, L 255).
(3) Zie overweging 35 van de considerans bij de Proportionaliteitsrichtlijn.
(4) Artikel 4, eerste lid, van de Proportionaliteitsrichtlijn.
(5) Artikel 4, zesde lid, van de Proportionaliteitsrichtlijn.
(6) Zie mededeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat van 7 juli 2020, nr. WJZ/20175689, houdende bekendmaking Richtlijn (EU) 2018/958 van het Europees parlement en de Raad van 28 juni 2018 betreffende een evenredigheidsbeoordeling voorafgaand aan een nieuwe reglementering van beroepen (PbEU 2018, L 173), Stcrt. 2020, 37281.
(7) Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.3, ‘Implementatie van de Proportionaliteitsrichtlijn’.
(8) Artikel 258 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie; memorie van toelichting, algemeen deel paragraaf 1, ‘Inleiding’, en paragraaf 2.3, ‘Implementatie van de Proportionaliteitsrichtlijn’.
(9) Zie zaaknummer W18.25.00307/IV voor het advies bij het wetsvoorstel, vastgesteld op 4 februari 2026. Omdat onderhavig voorstel een wijziging van een Rijkswet betreft, is dit voorstel separaat bij de Afdeling ingediend.
(10) Voorgesteld artikel 23h, zesde en zevende lid, van de Rijksoctrooiwet 1995.
(11) Voorgesteld artikel 23i van de Rijksoctrooiwet 1995. 
(12) Voorgestelde artikelen 23ia, tweede lid, en 23ib, tweede lid, van de Rijksoctrooiwet 1995.
(13) Voorgestelde artikelen 23ia, zesde lid, en 23ib, zesde lid, van de Rijksoctrooiwet 1995.
(14) Voorgestelde artikelen 23ia, vierde lid, en 23ib, vierde lid, van de Rijksoctrooiwet 1995.
(15) Voorgesteld artikel 23ic van de Rijksoctrooiwet 1995.
(16) Zie de memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel 23ia (nieuw), vierde lid, van de Rijksoctrooiwet 1995.
(17) Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.5, ‘Monitoring en periodieke evenredigheidsbeoordeling’.
(18) Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.5, ‘Monitoring en periodieke evenredigheidsbeoordeling’.
(19) De memorie van toelichting wijst tevens op de bevoegdheden op basis van de Wet naleving Europese regelgeving publieke entiteiten, waarin onder meer de bevoegdheid van de aanwijzing is opgenomen, zie memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.6.2, ‘Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten’.
(20) Het belang om af te wegen of een extra toezichtsbevoegdheid, gelet op bestaande bevoegdheden, werkelijk nodig is, is in lijn met Aanwijzing 2.46, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(21) Zie wat betreft deze kenmerken tevens de memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 6.2, ‘Toezicht en handhaving’.