Wijziging van het Algemeen douanebesluit.

Bij Kabinetsmissive van 18 december 2025, no.2025002902, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën - Fiscaliteit, Belastingdienst en Douane, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Algemeen douanebesluit in verband met de invoering van de Wet gegevensverstrekking douane voor de uitvoering van politie- of toezichtstaken, met nota van toelichting.

Dit ontwerpbesluit wijzigt het Algemeen douanebesluit vanwege de Wet gegevensverstrekking douane voor uitvoering van politie- of toezichtstaken (hierna: Wet gegevensverstrekking douane). Met die wet wordt in de Algemene douanewet (Adw) een wettelijke grondslag gecreëerd voor het verstrekken van gegevens en inlichtingen door de inspecteur van de Douane aan de politie, Koninklijke Marechaussee, Financiële inlichtingen eenheid en de Belastingdienst/Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst.

Ook wordt in de Adw een delegatiegrondslag opgenomen op grond waarvan nadere regels kunnen worden gesteld voor de juiste uitvoering en toepassing van deze verstrekking. Dit ontwerpbesluit bevat deze nadere regels. Zo wordt onder meer het verstrekken van bijzondere categorieën persoonsgegevens verboden, tenzij het een signalement betreft.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de verwerking van bijzondere persoonsgegevens in beginsel verboden is, tenzij een van de uitzonderingsgronden van toepassing is. (zie noot 1) Met de Wet gegevensverstrekking douane wordt in de Adw een wettelijke grondslag opgenomen voor het verwerken van persoonsgegevens. (zie noot 2) Ook wordt een delegatiegrondslag gecreëerd voor het stellen van nadere regels over onder meer het soort gegeven dat kan worden verstrekt en de wijze van beveiliging van de gegevensoverdracht. (zie noot 3) Volgens de toelichting op de Wet gegevensverstrekking douane worden op grond van die wet geen bijzondere categorieën persoonsgegevens of strafrechtelijke gegevens verwerkt. (zie noot 4)

Ondanks deze toelichting wordt in dit ontwerpbesluit een uitzondering op het verbod van verwerking van bijzondere categorieën persoonsgegevens geregeld voor direct waarneembare persoonskenmerken ten behoeve van het verstrekken van een signalement. (zie noot 5) Volgens de toelichting is het bij het verstrekken van een duidelijk signalement noodzakelijk om bijzondere categorieën persoonsgegevens te verwerken. Omdat deze kenmerken direct waarneembaar zijn, kwalificeren deze aldus de toelichting in mindere mate als privacygevoelig. (zie noot 6)

Uit de toelichting wordt niet duidelijk op welke in de AVG genoemde uitzonderingsgrond het minder privacygevoelig zijn van direct waarneembare kenmerken is gebaseerd. Het ligt voor de hand om de voorgestelde verwerking ten behoeve van het signalement te baseren op de uitzonderingsgrond van het zwaarwegend algemeen belang. (zie noot 7) In dat geval is vereist dat aanvullende passende en specifieke maatregelen worden getroffen om de grondrechten en de fundamentele belangen van de betrokkenen te beschermen. (zie noot 8) Dit betekent dat het essentieel is dat de bevoegdheden tot het verstrekken van een signalement voldoende precies zijn omschreven en voldoende bescherming bieden tegen arbitrair gebruik van deze bevoegdheden.

De Afdeling merkt op dat verwerking van bijzondere categorieën van persoonsgegevens bijzonder gevoelig is vanuit een oogpunt van het grondwettelijk recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer. (zie noot 9) Een inmenging in dit recht moet bij wet zijn voorzien, waarbij op voldoende duidelijke wijze is aangegeven onder welke voorwaarden de inmenging is toegestaan, en mag niet verder gaan dan wat noodzakelijk is. (zie noot 10)

Gelet op het primaat van de wetgever is het wenselijk om de verwerking van bijzondere persoonsgegevens ten behoeve van een signalement op wettelijk niveau te regelen. Dit temeer nu de wetgever de verwerking van persoonsgegevens op het niveau van de wet heeft geregeld en het blijkens de toelichting op de Wet gegevensverstrekking douane niet nodig heeft geacht om de verwerking van bijzondere persoonsgegevens te regelen. Het passende niveau voor aanvullende passende en specifieke maatregelen dient te worden bezien.

De Afdeling adviseert de verwerking van bijzondere categorieën persoonsgegevens ten behoeve van een signalement te baseren op een uitzonderingsgrond van de AVG. Zij adviseert deze verwerking op het niveau van de wet te regelen en te bezien op welk niveau aanvullende passende en specifieke maatregelen dienen te worden getroffen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.


De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 28 mei 2026

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het in artikel I, onderdeel B, van het ontwerpbesluit opgenomen artikel 1:4ab van het Algemeen douanebesluit geschrapt. Met deze bepaling is nimmer beoogd een aanvullende of zelfstandige grondslag te creëren voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens als bedoeld in de toepasselijke privacyregelgeving.

Zoals ook in de memorie van toelichting bij de Wet gegevensverstrekking douane voor uitvoering van politie- of toezichtstaken tot uitdrukking is gebracht, strekt deze wet er niet toe het delen van bijzondere persoonsgegevens mogelijk te maken. In het overgrote deel van de situaties waarop deze wet betrekking heeft, is verwerking van dergelijke gegevens niet noodzakelijk. Bovendien beschikt de douane in beginsel niet over bijzondere persoonsgegevens, nu de uitvoering van haar wettelijke taken daartoe geen aanleiding geeft.

De betreffende bepaling was uitsluitend opgenomen om de mogelijkheid tot het verwerken van bijzondere persoonsgegevens expliciet uit te sluiten en daarbij in uitzonderlijke gevallen te blijven voorzien in een praktische behoefte binnen de bestaande wettelijke kaders. Daarbij kan worden gedacht aan situaties waarin het, ten behoeve van de identificatie van een persoon die onder het douanetoezicht valt, noodzakelijk is om met de politie een functionele beschrijving van waarneembare persoonskenmerken te delen. Het betrof derhalve geen structurele of generieke bevoegdheid tot verwerking van bijzondere persoonsgegevens, maar een beperkte voorziening voor incidentele identificatiedoeleinden.

Met het niet opnemen van artikel 1:4ab van het Algemeen douanebesluit in de in artikel I, onderdeel B, van het ontwerpbesluit opgenomen afdeling 1.2B van het Algemeen douanebesluit blijft evenwel de mogelijkheid bestaan om, binnen de kaders van de Algemene verordening gegevensbescherming en de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming (UAVG), bepaalde bijzondere persoonsgegevens te verwerken. In het bijzonder betreft dit het verwerken van gegevens betreffende ras of etniciteit voor zover dit noodzakelijk is met het oog op de identificatie van een persoon. (zie noot 11) Deze bepaling biedt naar huidig inzicht een toereikende grondslag voor de uitvoering van de werkzaamheden in de uitzonderlijke gevallen waarin dit aan de orde kan zijn.

Vooralsnog wordt er derhalve van uitgegaan dat het bestaande wettelijke kader voldoende ruimte biedt om de taken naar behoren te verrichten. De praktijk zal evenwel worden gemonitord. Indien mocht blijken dat de huidige grondslagen ontoereikend zijn voor een zorgvuldige en effectieve taakuitvoering, zal worden bezien of aanpassing van de wetgeving wenselijk en noodzakelijk is om de mogelijkheden tot verwerking en deling van bijzondere persoonsgegevens nader te expliciteren of te verruimen.

Van de gelegenheid is voorts gebruikgemaakt om in het algemeen deel van de toelichting een afzonderlijke paragraaf op te nemen over de voorhangprocedure. Daarnaast zijn enkele redactionele en wetstechnische wijzigingen doorgevoerd, zonder dat deze strekken tot inhoudelijke wijziging van het voorstel.

Ik bied U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Financiën

Voetnoten

(1) Artikel 9, eerste en tweede lid, van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG).
(2) Artikelen 1:39 en 1:40 Adw.
(3) Artikel 1:39, vijfde lid, Adw en artikel 1:40, vijde lid, Adw.
(4) Kamerstukken II 2024/25, 36668, nr. 3, p. 6.
(5) Voorgesteld artikel 1:4ab van het Algemeen douanebesluit.|
(6) Nota van toelichting, artikelsgewijze toelichting op artikel 1:4ab van het Algemeen douanebesluit.
(7) Artikel 9, tweede lid, aanhef en onderdeel g, AVG.
(8) Artikel 9, tweede lid, aanhef en onderdeel g, AVG.
(9) Artikel 10 van de Grondwet, artikelen 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 8 Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Zie tevens overweging 51 van de considerans bij de AVG.
(10) Zie artikel 9, tweede lid, onderdeel g, AVG.
(11) Artikel 9, tweede lid, onderdeel g, AVG juncto artikel 25, aanhef en onderdeel a, UAVG.