Wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de Wet invoering tweestatusstelsel.

Bij Kabinetsmissive van 11 november 2025, no.2025002563, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Asiel en Migratie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de inwerkingtreding van de Wet invoering tweestatusstelsel, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit geeft invulling aan het voorstel voor de Wet invoering tweestatusstelsel, waarmee de Tweede Kamer op 3 juli 2025 heeft ingestemd. Dat wetsvoorstel introduceert een zogenoemd ‘tweestatusstelsel’, op grond waarvan onderscheid zal worden gemaakt tussen twee typen asielgerechtigden: vluchtelingen en subsidiair beschermden. Meer concreet zorgt het wetsvoorstel ervoor dat vreemdelingen met de subsidiaire beschermingsstatus aan meer vereisten moeten voldoen voordat zij gezinsleden kunnen laten nareizen, dan vluchtelingen.

Met het ontwerpbesluit werkt de regering het vereiste uit dat vreemdelingen met de subsidiaire beschermingsstatus zelfstandig en duurzaam moeten beschikken over voldoende middelen van bestaan. Daarnaast zorgt het ontwerpbesluit ervoor dat de nieuwe vereisten voor nareis met onmiddellijke werking van kracht worden, zodat ook lopende aanvragen eronder vallen.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over de invulling van het middelenvereiste. Gevolg van het ontwerpbesluit is dat dit vereiste voor vreemdelingen met de subsidiaire beschermingsstatus strenger uitpakt dan voor vreemdelingen met een reguliere verblijfsvergunning. De toelichting bij het ontwerpbesluit legt niet uit waarom hiervoor is gekozen en hoe dit zich verhoudt tot de bijzondere positie van subsidiair beschermden, die geen mogelijkheid hebben om terug te keren naar hun gezinsleden in het land van herkomst. De Afdeling adviseert om de toelichting hierop aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

Ook maakt de Afdeling een opmerking over het vereiste dat een subsidiair beschermde beschikt over huisvesting. Dit vereiste wordt met het ontwerpbesluit niet nader ingevuld. Het gevolg hiervan is dat zich in de praktijk gevallen kunnen voordoen waarin twijfel rijst over de vraag of een vreemdeling aan het huisvestingsvereiste voldoet. De Afdeling adviseert deze twijfel weg te nemen door in de toelichting bij het ontwerpbesluit op zijn minst enige duiding over de invulling van het huisvestingsvereiste te geven.

Ten slotte gaat de Afdeling in op de onmiddellijke werking van de nieuwe vereisten voor nareis bij subsidiair beschermden. Zij merkt onder meer op dat de huidige formulering van het ontwerpbesluit die onmiddellijke werking niet verleent aan de uitzondering op deze vereisten voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Het gevolg hiervan is dat lopende aanvragen van deze vreemdelingen, in strijd met de bedoeling van het voorstel voor de Wet invoering tweestatusstelsel, ook aan het middelen- en huisvestingsvereiste moeten worden getoetst. De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit aan te passen zodat dit gevolg wordt voorkomen.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting, en zo nodig van het ontwerpbesluit.

1. Achtergrond en inhoud van het ontwerpbesluit

Op 3 juli 2025 is de Tweede Kamer akkoord gegaan met twee wetsvoorstellen waarmee de regering het asielrecht wenst te hervormen: de Asielnoodmaatregelenwet en de Wet invoering tweestatusstelsel.(zie noot 1) Doel van deze voorstellen is de asielketen per direct en duurzaam te ontlasten en de instroom van asielzoekers in Nederland te verminderen. De voorstellen zijn op dit moment aanhangig bij de Eerste Kamer.

Het ontwerpbesluit betreft de uitwerking van het voorstel voor de Wet invoering tweestatusstelsel.(zie noot 2) Dat wetsvoorstel introduceert in het Nederlandse asielrecht een zogeheten tweestatusstelsel. Op grond daarvan wordt onderscheid gemaakt tussen twee typen asielgerechtigden: vreemdelingen met de vluchtelingenstatus (die een gegronde vrees hebben voor vervolging) en vreemdelingen met de subsidiaire beschermingsstatus (die geen gegronde vrees hebben voor vervolging, maar wel een reëel risico lopen op ernstige schade).

Inhoudelijk kleurt het wetsvoorstel dit onderscheid zo in, dat het voor subsidiair beschermden lastiger wordt om gezinsleden te laten nareizen dan voor vluchtelingen. Subsidiair beschermden moeten voortaan aan drie vereisten voldoen:

1) een wachttermijn van twee jaar,
2) het zelfstandig en duurzaam beschikken over voldoende middelen van bestaan, en
3) het beschikken over huisvesting. De bedoeling is dat deze aanvullende vereisten met onmiddellijke werking gelden, zo vermeldt de toelichting bij het wetsvoorstel.

Met het ontwerpbesluit worden deze vereisten ingevuld en wordt verzekerd dat zij met onmiddellijke werking gaan gelden. Daarnaast voert het ontwerpbesluit de technische wijzigingen door die noodzakelijk zijn om het Vreemdelingenbesluit 2000 te laten stroken met de aangepaste Vreemdelingenwet 2000.

In haar advies over het wetsvoorstel is de Afdeling ingegaan op de keuze voor een tweestatusstelsel en de aanvullende vereisten voor nareis. Ook heeft de Afdeling in dat advies kanttekeningen geplaatst bij de keuze voor onmiddellijke werking, oftewel het ontbreken van overgangsrecht, en bij de samenloop van het wetsvoorstel met het Europese Asiel- en migratiepact, dat per 12 juni 2026 van toepassing wordt.(zie noot 3) Aangezien het ontwerpbesluit de uitwerking is van de Wet invoering tweestatusstelsel, neemt de Afdeling de kaders van dat wetsvoorstel nu tot uitgangspunt.

2. Middelenvereiste

Ingevolge het voorstel voor de Wet invoering tweestatusstelsel moet een subsidiair beschermde die een gezinslid wil laten nareizen, zelfstandig en duurzaam beschikken over voldoende middelen van bestaan.(zie noot 4) Ter invulling van dit vereiste regelt het ontwerpbesluit dat subsidiair beschermden aan hetzelfde middelenvereiste moeten voldoen als reguliere, niet-asielgerechtigde verzoekers om gezinshereniging, met dien verstande dat een subsidiair beschermde hoe dan ook het minimumloon moet verdienen en niet zoals vreemdelingen met een reguliere verblijfsvergunning op een andere manier aan het middelenvereiste kunnen voldoen.(zie noot 5)

Dat het middelenvereiste voor subsidiair beschermden strenger is dan het middelenvereiste voor vreemdelingen met een reguliere verblijfsvergunning, dient nader te worden gemotiveerd. De Adviesraad Migratie heeft in dit verband opgemerkt dat vreemdelingen met de subsidiaire beschermingsstatus geen mogelijkheid hebben het recht op familie- en gezinsleven uit te oefenen in hun land van herkomst, en dat zij als gevolg van hun vluchtachtergrond doorgaans moeilijker aan het middelenvereiste kunnen voldoen dan vreemdelingen met een reguliere verblijfsvergunning.(zie noot 6) In de toelichting bij het ontwerpbesluit gaat de regering hier niet op in. Daarin staat alleen dat het Unierecht en het EVRM niet in de weg staan aan de gemaakte keuze.(zie noot 7)

De Afdeling merkt op dat het wenselijk is de toelichting bij het ontwerpbesluit hierop aan te vullen, en hierbij een duidelijke afweging te maken tussen enerzijds het belang van de regering bij een restrictief toelatingsbeleid en anderzijds de hierboven geschetste bijzondere positie van subsidiair beschermden. Ook zou de regering moeten ingaan op de vraag welk doel een afzonderlijke nareisregeling voor subsidiair beschermden nog dient, wanneer daarin strengere vereisten staan dan in het reguliere kader. De Afdeling merkt in dit verband op dat subsidiair beschermden ook een regulier verzoek om gezinshereniging kunnen doen. In dat geval geldt voor hen geen wachttermijn en geen huisvestingsvereiste,(zie noot 8) en houdt het middelenvereiste geen harde eis in om in alle gevallen het minimumloon te verdienen.

De Afdeling adviseert de toelichting hierop aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

3. Huisvestingsvereiste

Ingevolge het voorstel voor de Wet invoering tweestatusstelsel moet een subsidiair beschermde die een gezinslid wil laten nareizen, beschikken over huisvesting, "waaronder mede wordt verstaan het verblijf op een doorstroomlocatie".(zie noot 9) In het ontwerpbesluit ontbreekt een nadere uitwerking van dit vereiste. De regering verwijst naar de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel, waarin zij heeft aangekondigd dat - anders dan zij dacht ten tijde van de indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer(zie noot 10) - zulke nadere regels niet nodig zijn.(zie noot 11)

De Afdeling merkt op dat het huisvestingsvereiste zonder nadere inkleuring een open norm blijft, die door de rechtspraktijk moet worden ingevuld. Gevolg hiervan is dat zich in de praktijk gevallen kunnen voordoen waarin twijfel rijst over de vraag of een vreemdeling aan het huisvestingsvereiste voldoet. Bijvoorbeeld als een vreemdeling weliswaar nog geen eigen woning heeft, maar wel wordt opgevangen door een private hulporganisatie en zodoende geen beroep doet op de publieke middelen. Zulke twijfel zou kunnen worden weggenomen door hierover op zijn minst in de toelichting bij het ontwerpbesluit enige duiding te geven.

De Afdeling adviseert de toelichting bij het ontwerpbesluit hierop aan te vullen.

4. Onmiddellijke werking

Volgens de toelichting bij het voorstel voor de Wet invoering tweestatusstelsel is het de bedoeling dat die wet met onmiddellijke werking van kracht wordt, zodat ook lopende asielaanvragen daaronder vallen. Deze wens wijkt af van het uitgangspunt in artikel 1.27 van het Vreemdelingenbesluit 2000, op basis waarvan aanvragen om een machtiging tot voorlopig verblijf worden getoetst aan het recht dat gold op het moment waarop de aanvraag is ontvangen. De regering stelt daarom voor die bepaling zo aan te passen, dat het genoemde uitgangspunt niet van toepassing is op de maatregelen uit de Wet invoering tweestatusstelsel. Meer specifiek voegt het ontwerpbesluit een tweede lid toe aan artikel 1.27, op basis waarvan het eerste lid niet van toepassing is ten aanzien van het derde lid van de artikelen 29 en 29a van de Vreemdelingenwet 2000, oftewel als een vreemdeling verzoekt om nareis.

Het is juist dat een wijziging van artikel 1.27 noodzakelijk is om de Wet invoering tweestatusstelsel met onmiddellijke werking te kunnen toepassen.(zie noot 12) Dit geldt alleen voor het gewijzigde kader voor nareis, niet voor meereis. Vreemdelingen die om een meereisvergunning verzoeken, bevinden zich namelijk al in Nederland, zodat zij geen machtiging tot voorlopig verblijf hoeven aan te vragen.

In het licht hiervan rijst de vraag of artikel 1.27, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 ook naar het tweede lid van artikel 29 van de Vreemdelingenwet 2000 zou moeten verwijzen. Enerzijds zijn die vereisten na inwerkingtreding van de Wet invoering tweestatusstelsel opgenomen in het derde lid, niet in het tweede lid, zodat de met het ontwerpbesluit voorgestelde verwijzing naar het derde lid zou moeten volstaan. Anderzijds staan de vereisten voor nareis nu nog in het tweede lid, hetgeen in de rechtspraktijk de vraag kan oproepen of daaraan eerbiedigende werking toekomt, wanneer dit tweede lid niet is opgenomen in artikel 1.27, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000.

De Afdeling merkt op dat het ontwerpbesluit op dit punt verschilt van het eveneens bij de Afdeling aanhangige ontwerpbesluit bij het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet. Daarin verwijst het voorgestelde artikel 1.27, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 immers naar zowel het tweede als het derde lid van artikel 29 van de Vreemdelingenwet 2000, niet alleen naar het derde lid. Het is raadzaam hierin een eenduidige keuze te maken.

Daarnaast merkt de Afdeling op dat wanneer alleen naar het derde lid van artikel 29a van de Vreemdelingenwet 2000 wordt verwezen, het risico bestaat dat de uitzondering daarop in het vierde lid níet met onmiddellijke werking van kracht wordt. Concreet zou dit betekenen dat alleenstaande minderjarigen ook aan het middelen- en huisvestingsvereiste moeten voldoen, terwijl die vereisten ingevolge artikel 29a, vierde lid, op hen juist niet van toepassing zijn.

De Afdeling adviseert de keuze om al dan niet in artikel 1.27, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 te verwijzen naar het tweede lid van artikel 29 van de Vreemdelingenwet 2000, af te stemmen op het ontwerpbesluit bij het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet, en in de toelichting bij het ontwerpbesluit te motiveren welke weging hierin is gemaakt. Daarnaast adviseert de Afdeling de voorgestelde tekst van artikel 1.27, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 aan te passen zodat daarin ook naar het vierde lid van artikel 29a van de Vreemdelingenwet 2000 wordt verwezen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Handelingen II 2024/25, 36703, nr. 104, item 49 (stemming Wet invoering tweestatusstelsel); Handelingen II 2024/25, 36704, nr. 104, item 50 (stemming Asielnoodmaatregelenwet).
(2) Zie het gewijzigde wetsvoorstel in Kamerstukken I 2024/25, 36703, nr. A.
(3) Zie advies van de Afdeling advisering van 5 februari 2025 over de Wet invoering tweestatusstelsel, (W03.24.00362/II), Kamerstukken II 2024/25, 36703, nr. 4, punt 5 t/m 8. Het voorstel voor de uitvoerings- en implementatiewet bij het Asiel- en migratiepact introduceert ook een tweestatusstelsel, met dezelfde extra vereisten voor nareis als het voorliggende wetsvoorstel, met onmiddellijke werking. Zie daarover het advies van de Afdeling advisering van 22 oktober 2025, (W03.25.00165/II), website Raad van State, punt 2.3, 3.4 en 3.5.
(4) Voorgesteld artikel 29a, derde lid, onder b, Vreemdelingenwet 2000.
(5) Voorgesteld artikel 3.107aa Vreemdelingenbesluit 2000, waarin wordt doorverwezen naar artikel 3.73 t/m 3.75 Vreemdelingenbesluit 2000; nota van toelichting, paragraaf 2, onder ‘Middelenvereiste’.
(6) Consultatiereactie Adviesraad Migratie, paragraaf 3, onder ‘Middelenvereiste’.
(7) Nota van toelichting, paragraaf 2, onder ‘Middelenvereiste’, onder verwijzing naar Stb. 2010, 306, nota van toelichting, paragraaf 1, en HvJEU 4 maart 2010, C-578/08, ECLI:EU:C:2010:117, Chakroun; nota van toelichting, paragraaf 3, in reactie op de Adviesraad Migratie.
(8) Artikel 3.15, derde lid, Vreemdelingenbesluit 2000 stelt alleen een wachttermijn voor vreemdelingen met een reguliere verblijfsvergunning. Die termijn bedraagt een jaar. Een huisvestingsvereiste wordt niet gesteld, aangezien Nederland geen gebruikmaakt van de desbetreffende lidstaatoptie in artikel 7, eerste lid, onder a (jo. artikel 12, eerste lid, derde alinea), Gezinsherenigingsrichtlijn.
(9) Die laatste zinsnede is toegevoegd bij amendement; zie Kamerstukken II 2024/25, 36703, nr. 9; Handelingen II 2024/25, 36703, nr. 102, item 18.
(10) Memorie van toelichting bij het voorstel voor de Wet invoering tweestatusstelsel, artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikel 29a, vijfde lid, Vreemdelingenwet 2000.
(11) Nota van toelichting, voetnoot 1, onder verwijzing naar Kamerstukken II 2024/25, 36703, nr. 24, p. 29 en 38.
(12) Zie ABRvS 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2914, onder 5.1; ABRvS 28 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5787, onder 2.3; Rechtbank Den Haag 6 oktober 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:18397, onder 5.5 en 5.9.