Wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen over het afgeven van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur.

Bij Kabinetsmissive van 11 november 2025, no.2025002556, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris Openbaar Vervoer en Milieu (zie noot 1), bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen en het Besluit inzamelen afvalstoffen met betrekking tot het afgeven van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit stelt enkele wijzigingen voor in drie bestaande besluiten. Het doel van de wijzigingen is dat meer afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (hierna: AEEA) wordt ingezameld en verwerkt volgens de eisen die daaraan worden gesteld. Te veel AEEA komt nu namelijk nog als ‘oud ijzer’ in het grijze circuit terecht, onder meer vanwege de economische waarde die het vertegenwoordigt, met het risico van onjuiste verwerking en milieuschade.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert om de toelichting bij het voorstel op een aantal punten aan te vullen. In de eerste plaats door in te gaan op de juridische betekenis van de voorgestelde maatregelen voor de bedrijven die daaraan moeten gaan voldoen. Verder door te expliciteren in welke mate de voorgestelde maatregelen naar verwachting zullen bijdragen aan een oplossing voor de problemen rond de inzameling en verwerking van AEEA.

Daarnaast adviseert de Afdeling nader te motiveren dat de maatregelen tot weinig of geen extra uitvoeringslasten leiden, door concreter de gevolgen te beschrijven voor de betrokken partijen in de uitvoering en handhaving. Tot slot adviseert de Afdeling inzichtelijk te maken dat de verwachte baten van de voorgestelde maatregelen opwegen tegen de lasten om ze uit te voeren en te handhaven.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing van de toelichting wenselijk.

1. Inleiding

In 2014 trad de Regeling afgedankte elektrische en elektronische apparatuur in werking, die regels stelt over de inname en verwerking van deze apparatuur (Regeling AEEA). De Regeling AEEA is gebaseerd op de Wet milieubeheer en vormt een implementatie van de Europese richtlijn 2012/19/EU (Richtlijn AEEA). (zie noot 2) Uit de Richtlijn AEEA volgt onder meer de verplichting voor lidstaten om toe te zien op het bereiken van een jaarlijks minimum-inzamelpercentage. (zie noot 3) Deze verplichting houdt in dat een producent jaarlijks zorg draagt voor inzameling en verwerking van ofwel minimaal 65% van de gemiddelde gewichtshoeveelheid elektrische en elektronische apparatuur die hij in de voorgaande drie jaren op de markt brengt, ofwel minimaal 85% van de hoeveelheid van deze apparatuur die hij in een jaar produceert. (zie noot 4) In Nederland is in 2024 aangekondigd dat wordt getoetst op de doelstelling van 85%. (zie noot 5)

In 2018 concludeerde het Monitoringsberaad AEEA, waarin producenten, verwerkers, winkelbedrijven, gemeenten en het ministerie van Infrastructuur en Milieu vertegenwoordigd zijn, dat de Regeling AEEA niet had geleid tot de resultaten die ervan verwacht werden. Dit onder meer wat betreft het behalen van het minimum-inzamelpercentage. Geconstateerd werd dat een deel van de AEEA buiten de officiële inzamelinfrastructuur werd ingezameld, op illegale wijze  vermengd en niet volgens de vereisten in de Regeling verwerkt. Het Monitoringsberaad kwam actiepunten overeen ter verhoging van het inzamelpercentage.

Eén van die actiepunten was dat voor AEEA een afgifteplicht moest worden ingevoerd om binnenlandse lekstromen aan te pakken. (zie noot 6) Het ontwerpbesluit voorziet in de invoering van deze afgifteplicht voor specifieke categorieën bedrijven. (zie noot 7) Het gaat om bedrijven waar op structurele basis een meer dan gemiddelde hoeveelheid AEEA vrijkomt uit de aard van hun beroepsmatige activiteit. Welke bedrijven dit zijn is gebaseerd op de inschatting van vertegenwoordigers van belanghebbende partijen (producenten, inzamelaars en verwerkers). (zie noot 8) Naast de afgifteplicht wordt voorzien in twee andere maatregelen.

De eerste daarvan is een meldingsplicht voor verwerkers die de AEEA ontvangen, aan het Landelijk meldpunt afvalstoffen van Rijkswaterstaat. (zie noot 9) Deze meldingsplicht is bedoeld om inzicht te krijgen in de totale hoeveelheid AEEA die wordt afgegeven aan verwerkers voor passende verwerking, om de herkomst traceerbaar te maken en inzicht te krijgen in de toeleveringsketen van AEEA. Voor gevaarlijke afvalstoffen waarin AEEA aanwezig is en voor afzonderlijk gevaarlijke AEEA geldt al een meldingsplicht. De huidige uitzondering op de meldingsplicht voor de ontvangst van andere AEEA bij verwerkers wordt met dit ontwerpbesluit opgeheven. (zie noot 10)

De tweede maatregel is een vergunningplicht voor inzamelaars van AEEA. Daarmee wordt beoogd tot een kleiner aantal, meer professionele inzamelbedrijven voor AEEA te komen en de handhaving daarop eenvoudiger te maken. Eén van de geconstateerde problemen bij inzameling van AEEA is namelijk dat het risico op een lekstroom die niet passend wordt verwerkt groter is door de diverse veelal kleinere inzamelaars. (zie noot 11)

2. Juridische betekenis van de voorgestelde maatregelen

Op basis van de huidige Regeling AEEA bestaat al de verplichting om AEEA af te geven bij de aangewezen inzamelfaciliteiten, die zorg dragen voor passende verwerking. Uit de toelichting bij het ontwerpbesluit blijkt dat de betrokken partijen in de uitvoering behoefte hebben aan verduidelijking van die verplichting, als onderdeel van een breder scala aan maatregelen om binnenlandse lekstromen tegen te gaan. Het ontwerpbesluit beoogt in deze verduidelijking te voorzien.

De toelichting vermeldt dat de afgifteplicht geen nieuwe en extra nationale verplichting vormt ten opzichte van de huidige verplichtingen uit de Richtlijn AEEA. Feitelijk is de afgifteplicht volgens de toelichting "niets anders dan de nadere detaillering van bestaande regulering voor AEEA". Daarbij wordt verwezen naar de bestaande bepalingen in de Regeling AEEA en het Landelijk Afvalbeheerplan. (zie noot 12)

De Afdeling begrijpt hieruit dat de afgifteplicht voor de bedrijven die eraan moeten voldoen een verduidelijking is van bestaande verplichtingen, en in zoverre geen nieuw beleid betekent. Juridisch gezien introduceert het ontwerpbesluit echter wel nieuwe instrumenten ter invulling van bestaande verplichtingen uit de Richtlijn AEEA. De afgifteplicht is een nieuwe juridische benaming, waarvan het rechtskarakter en de eventuele juridische consequenties (bijvoorbeeld bij niet-naleving) op basis van de toelichting onduidelijk zijn.

Verder is de vergunningplicht een nieuw vereiste voor inzamelaars van AEEA en wordt de meldingsplicht die al geldt voor sommige verwerkers van AEEA uitgebreid. Daarnaast wijst de Afdeling erop dat het ontwerpbesluit is genotificeerd bij de Europese Commissie op grond van de Notificatierichtlijn, waaruit blijkt dat het gaat om nieuwe nationale voorschriften. (zie noot 13)

De Afdeling mist in de toelichting een beschrijving van de juridische betekenis van de afgifteplicht, de vergunningplicht en de uitbreiding van de meldingsplicht voor de bedrijven die daaraan moeten gaan voldoen. Daardoor rijst de vraag wat er juridisch gezien voor deze bedrijven precies verandert ten opzichte van de huidige situatie. Ter beantwoording van deze vraag is een nadere duiding nodig van de veranderingen in het rechtskarakter van de verplichtingen en de eventuele gevolgen daarvan bij niet-naleving van die verplichtingen.

Daarnaast mist de Afdeling in de toelichting een passage over de uitkomst van de toets van zowel de afgifteplicht, de vergunningplicht als de meldingsplicht aan het relevante Unierecht. Zo bevat de Richtlijn AEEA bepalingen over een nationaal vergunningstelsel voor verwerkers van AEEA. (zie noot 14) Voor zover deze bepalingen ruimte laten voor andere typen vergunningen, zoals de voorgestelde vergunningplicht voor inzamelaars van AEEA, dient deze vergunningplicht wel te voldoen aan de bepalingen van het vrij dienstenverkeer. Dat roept de vraag op hoe deze vergunningplicht en de in dat kader te stellen voorwaarden zich verhouden tot de Dienstenrichtlijn. (zie noot 15)

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen met een beschrijving van de juridische betekenis van de voorgestelde maatregelen en de uitkomst van de toets van deze maatregelen aan het relevante Unierecht.

3. Verwachte effectiviteit voorgestelde maatregelen

De introductie van een afgifteplicht wordt volgens de toelichting door de betrokken partijen in de uitvoering als noodzakelijk beschouwd omdat daarmee de aantrekkingskracht van het ‘grijze circuit’ wordt tegengegaan, waarbinnen geen BTW-afdracht plaatsvindt en vennootschapsbelasting wordt ontlopen. AEEA is metaalhoudend en vertegenwoordigt een positieve waarde, waardoor het aantrekkelijk is als vrij verhandelbare lekstroom. (zie noot 16)

De toelichting expliciteert niet in hoeverre de verwachting is dat de afgifteplicht, de meldingsplicht en de vergunningplicht effectief zullen zijn om de problematiek van de lekstromen op te lossen. Het is bijvoorbeeld niet duidelijk in welke mate die problematiek toe te schrijven is aan onbekendheid met of onduidelijkheid van de bestaande norm om AEEA op juiste wijze af te geven. Als de plicht om af te geven duidelijker wordt, verandert dat op zichzelf niet het gegeven dat afvoer via het ‘grijze circuit’ financieel aantrekkelijk is. Evenmin blijkt uit de toelichting of de bedrijven waarvoor de afgifteplicht komt te gelden - vanwege een bovengemiddelde hoeveelheid vrijkomende AEEA - ook de bedrijven zijn die met name de lekstromen veroorzaken.

De Afdeling adviseert om in de toelichting te expliciteren welke bijdrage de voorgenomen maatregelen naar verwachting zullen kunnen leveren aan de oplossing van het probleem van de binnenlandse lekstromen. Als deze bijdrage bescheiden zou zijn of niet goed vooraf kan worden ingeschat, adviseert de Afdeling dat expliciet te maken in de toelichting en te verduidelijken welke andere overwegingen bepalend zijn geweest voor het nemen van het ontwerpbesluit.

4. Uitvoerbaarheid en afweging baten en lasten

Voor de uitvoering en handhaving van de voorgestelde maatregelen (afgifteplicht, vergunningplicht en meldingsplicht) moeten de nodige inspanningen worden geleverd. De toelichting vermeldt hoeveel tijdelijke en structurele inzet de ILT naar verwachting in de vergunningverlening zal moeten steken. Voor de overige (onderdelen van) maatregelen stelt de toelichting dat deze geen of weinig extra uitvoeringslasten met zich meebrengen, omdat de afgifteplicht feitelijk al geldt. Verder vinden ook nu al toezicht en controles plaats, kunnen toezichthouders daarin zelf prioriteiten stellen, en geldt al een meldingsplicht voor inzamelfaciliteiten in verband met gevaarlijke afvalstoffen, aldus de toelichting. (zie noot 17)

De Afdeling mist in de toelichting een concrete motivering van de conclusie dat het ontwerpbesluit geen of weinig extra uitvoeringslasten meebrengt. Op de naleving van de afgifteplicht bij bedrijven moet op lokaal niveau toezicht worden gehouden door de omgevingsdiensten. Er is geen consultatiereactie waaruit blijkt hoe zij de uitvoerbaarheid van die taak inschatten.

Daar komt bij dat de vergunningplicht een nieuw instrument is dat veranderingen oplevert voor zowel de uitvoering als het toezicht en de handhaving. Ook de uitvoering van de meldingsplicht betekent een verandering voor sommige inzamelfaciliteiten (zie ook paragraaf 1 van dit advies). (zie noot 18) De ILT zal bovendien toezicht moeten houden op de uitbreiding van de meldingsplicht. Uit de toelichting blijkt tot slot niet hoe deze lasten zijn afgewogen tegen de verwachte baten van de maatregelen.

De Afdeling adviseert de conclusie over de uitvoeringslasten nader te motiveren en daarin concreter te beschrijven wat de gevolgen zijn van zowel de afgifteplicht, de vergunningplicht als de meldingsplicht voor de betrokken partijen in de uitvoering en de handhaving.

De Afdeling adviseert daarnaast, mede gezien de opmerking in paragraaf 3 van dit advies, in de toelichting inzichtelijk te maken dat de verwachte baten van de voorgestelde maatregelen opwegen tegen de lasten om deze maatregelen uit te voeren en te handhaven.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) In verband met de kabinetswisseling wordt het advies gezonden aan de Staatssecretaris van Infrastructuur en Watersstaat.
(2) Richtlijn 2012/19/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA), PbEU 2012, L 197/38. Deze richtlijn is een herschikking van Richtlijn 2002/96/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 2003 betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA), PbEG 2003, L 37.
(3) Artikel 7 van de Richtlijn AEEA.
(4) Artikel 10, aanhef en onder c, van de Regeling AEEA (inzamelpercentage vanaf 2019).
(5) Nota van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 1.1 ‘Het afgeven van AEEA’.
(6) Plan van Aanpak ter verhoging van het inzamelpercentage AEEA, 15 januari 2018, p. 2.
(7) Artikel I, onderdeel J van het ontwerpbesluit.
(8) Nota van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 1.1 ‘Het afgeven van AEEA’.
(9) Artikel II van het ontwerpbesluit.
(10) Nota van toelichting, paragraaf 1.2 ‘Meldingsplicht voor ontvangst van AEEA’.
(11) Artikel III van het ontwerpbesluit. Nota van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 1.3 ‘Inzamelvergunning voor inzamelen van AEEA’.
(12) Nota van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 1.1 ‘Het afgeven van AEEA’.
(13) Artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij, PbEU 2015, L 241/1. De notificatie staat geregistreerd onder nummer 2025/0638/NL. De stand still-termijn is geëindigd op 22 januari 2026.
(14) Artikel 9 van de Richtlijn AEEA, onder verwijzing naar Richtlijn 2008/98/EG (Kaderrichtlijn afvalstoffen).
(15) Zie artikel 9 e.v. van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, PbEG 2006, L 376/36.
(16) Nota van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 1.1 ‘Het afgeven van AEEA’.
(17) Nota van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 3 ‘Regeldruk (administratieve lasten, nalevingskosten en uitvoeringslasten.’
(18) Nota van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 1.2 ‘Meldingsplicht voor ontvangst van AEEA’.