Besluit beroepskrachten in opleiding in de voorschoolse educatie en interactief voorlezen.

Bij Kabinetsmissive van 10 november 2025, no.2025002549, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie in verband met de inzet van beroepskrachten voorschoolse educatie in opleiding en het opnemen van de vaardigheid interactief voorlezen (Besluit beroepskrachten in opleiding in de voorschoolse educatie en interactief voorlezen), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit wijzigt enkele eisen die gelden om te kunnen werken in de voorschoolse educatie (hierna ook: ve). Om de taalontwikkeling van peuters te verbeteren wordt ‘interactief lezen’ vereist als vaardigheid voor mbo-studenten. Omdat mbo-studenten op niveau 3 moeite hebben met de taaleis voor leesvaardigheid wordt deze verlaagd. Voorts kunnen beroepskrachten in opleiding na een jaar, onder voorwaarden, formatief worden ingezet. Ten slotte wordt het mogelijk om met niet afgemaakte, bij cao overeengekomen opleidingen, te werken als beroepskracht ve.

Met dit ontwerpbesluit wil de regering een betere balans treffen tussen enerzijds de gewenste verbetering van de kwaliteit van de ve, en anderzijds het verlichten van het personeelstekort. De Afdeling advisering van de Raad van State wijst erop dat onvoldoende duidelijk is of het personeelstekort wordt veroorzaakt omdat te weinig mensen afstuderen als beroepskracht ve, of omdat het werk van beroepskrachten ve onvoldoende aantrekkelijk is. Ook wordt onvoldoende gemotiveerd in hoeverre een mogelijk kwaliteitsverlies als gevolg van de in het ontwerpbesluit opgenomen personele maatregelen opweegt tegen de winst die is te boeken qua arbeidsaanbod. Verder maakt de Afdeling opmerkingen over het aan cao-partijen overlaten om te bepalen welke opleidingen voldoen aan de wettelijke eisen.

In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het ontwerpbesluit en de toelichtende nota.

1. Aanleiding en inhoud van het ontwerpbesluit

Voorschoolse educatie is een programma voor kinderen tussen de 2,5 en 4 jaar gericht op het stimuleren van hun ontwikkeling voordat zij naar de basisschool gaan. De aanleiding voor dit ontwerpbesluit zijn gewijzigde inzichten over welke kwalificatie-eisen bijdragen aan verdere kwaliteitsverhoging van de ve. (zie noot 1) Bij deze gewijzigde inzichten speelt het personeelstekort in de sector een rol, in die zin dat de regering een balans probeert te treffen tussen kwaliteit en het zorgen dat meer mensen het werk gaan in de ve. (zie noot 2) Tegen de achtergrond van deze spanning beoordeelt de Afdeling het ontwerpbesluit.

Concreet bevat het ontwerpbesluit vier maatregelen. Ten eerste wordt de taaleis voor het onderdeel lezen verlaagd van ten minste niveau 3F naar 2F. (zie noot 3) Ten tweede wordt voor nieuwe beroepskrachten ve het interactief voorlezen aan het jonge kind een verplicht onderdeel van de opleiding. Ten derde mogen beroepskrachten die een BBL-opleiding volgen onder voorwaarden formatief worden ingezet als beroepskrachten ve. (zie noot 4)

Ten vierde legaliseert het ontwerpbesluit de bestaande praktijk waarin beroepskrachten ve met een voor de werkzaamheden passende opleiding in plaats van een met gunstig gevolg afgeronde opleiding werken in de ve. De opleiding hoeft hierdoor niet volledig te zijn afgerond. Deze praktijk is in het leven geroepen door de cao-partijen in de sector. Hiertoe verruimt het ontwerpbesluit de mogelijkheden om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen over de opleidingseisen die gelden voor beroepskrachten ve.

2. Probleemanalyse

Het personeelstekort in de ve vormt deels de aanleiding van dit ontwerpbesluit. (zie noot 5) Om die reden is de regering voornemens twee eisen die worden gesteld aan de kwalificatie van beroepskrachten aan te passen. De regering wil de taaleis op het onderdeel lezen verlagen van niveau 3F naar 2F. Daarnaast wordt het ook mogelijk om zonder volledig afgeronde opleiding werkzaam te zijn als beroepskracht ve.

In 2023 waren circa 35.500 beroepskrachten werkzaam in het ve, terwijl behoefte bestond aan 37.000 beroepskrachten. Het tekort in 2023 bedroeg dus ca. 1500 beroepskrachten ve. Voor 2031 wordt een tekort voorzien van 7700 beroepskrachten. In de periode 2022-2025 studeerden ruim 20.000 studenten af van de mbo4-opleiding Gespecialiseerd pedagogisch medewerker, en ruim 2000 van de mbo3-opleiding Pedagogisch medewerker met het keuzedeel ve. (zie noot 6)

Volgens de meest recente cijfers haalde in het schooljaar 2022/23 68% van de mbo4-studenten een voldoende voor het vak Nederlands (op 3F niveau). Dit betekent dat er in de periode 2022 - 2025 zo’n 13.600 gekwalificeerde beroepskrachten ve bij zijn gekomen. Daar komen de afgestudeerden op mbo3-niveau en iedereen die op een later moment de taaleis heeft gehaald nog bij. Op basis van de beschikbare gegevens kan hier echter geen inschatting van worden gegeven. (zie noot 7)

De Afdeling merkt op dat het, gegeven de hoge jaarlijkse uitstroom van gediplomeerden, niet duidelijk is of het veranderen van de kwalificatie-eisen de oorzaken van het personeelstekort verzacht. Veeleer lijkt dit tekort te maken te hebben met het gegeven dat werkgevers hun personeel niet duurzaam aan zich weten te binden en afgestudeerden voor ander werk kiezen. Het rapport waarop de regering zich baseert, noemt ook andere oorzaken van het personeelstekort, zoals hoog ziekteverzuim, ontbreken van geld en tijd voor bijscholing, hoge werkdruk, onvoldoende loopbaanmogelijkheden en betere arbeidsvoorwaarden elders. (zie noot 8) In het licht hiervan is ook de wisselwerking met de reguliere kinderopvang van belang. Wie gekwalificeerd is om als beroepskracht ve te werken, is ook gekwalificeerd om als beroepskracht in de kinderopvang te werken. En ook in die sector zijn er tekorten. (zie noot 9)

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting nader aandacht te besteden aan de vraag of het personeelstekort in de ve zijn oorsprong vindt in een gebrek aan mensen die gekwalificeerd zijn om als beroepskracht ve te werken of eerder in een gebrek aan aantrekkingskracht van de ve als sector om in te werken. Voor zover het personeelstekort in de ve maar in beperkte mate veroorzaakt worden door een gebrek aan mensen die gekwalificeerd zijn om als beroepskracht ve te werken, dan adviseert de Afdeling om van de verlaging van de kwalificatie-eisen af te zien.

3. Beoogde kwaliteitsverhoging van de voorschoolse educatie

Het stimuleren van de taalontwikkeling van jonge kinderen is één van de belangrijke doelen van de ve omdat taalachterstand leidt tot verschillen die later bijna niet meer in te halen zijn. Voorschoolse educatie is een bewezen effectief middel om achterstanden te voorkomen. (zie noot 10) Het is het doel van de regering om de kwaliteit van de ve nog verder te verhogen. (zie noot 11) Het ontwerpbesluit maakt onderdeel uit van die doelstelling.

Bij twee maatregelen in het ontwerpbesluit stelt de Afdeling een aantal vragen over een mogelijk verlies van de kwaliteit van de ve en hoe dit in verhouding staat tot de realistisch te verwachten verlichting van het personeelstekort in de sector.

a. Formatief inzetten van BBL-studenten als beroepskrachten ve
Het ontwerpbesluit maakt het ook mogelijk dat BBL-studenten onder voorwaarden formatief worden ingezet als beroepskracht ve. Personen die nog niet volledig gekwalificeerd zijn, zullen dan dus een deel van de ve verzorgen. De regering benadrukt dat deze BBL-studenten hierdoor meer realistische praktijkervaring op kunnen doen tijdens hun opleiding, wat de kwaliteit van de ve op termijn ten goede zal komen. Tegelijkertijd bestaan er bij gemeenten ook zorgen over de gevolgen van het formatief inzetten van beroepskrachten in opleiding op de kwaliteit van de ve. (zie noot 12)

Volgens de regering blijkt uit ‘signalen’ dat pas afgestudeerde beroepskrachten praktijkervaring missen om in de ve aan de slag te gaan, en het besluit daarom in een behoefte voorziet. De Inspectie van het Onderwijs heeft er echter op gewezen dat dat beroepskrachten in opleiding ook bovenformatief praktijkervaring kunnen opdoen. (zie noot 13)

Om BBL-studenten formatief in te mogen zetten, moet er voorzien zijn in passende begeleiding van de student. De Afdeling merkt op dat de toelichting onvoldoende blijk geeft van aandacht voor de gevolgen die dit heeft voor de volledig gekwalificeerde beroepskrachten die in de ve werkzaam zijn. Zij zullen immers, naast hun reguliere werk, als taak krijgen om ongekwalificeerde beroepskrachten te begeleiden. (zie noot 14) In de toelichting wordt niet ingegaan op de effecten die dit uiteindelijk kan hebben, terwijl toegenomen werkdruk een van de geconstateerde redenen is voor uitstroom van beroepskrachten ve. (zie noot 15)

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op het voorgaande en het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen.

b. Gekwalificeerde beroepskrachten ve zonder afgeronde opleiding
Cao-partijen in de ve sector hebben afgesproken dat het ook mogelijk is om met een passende, bijvoorbeeld een gedeeltelijk afgeronde opleiding, aan de slag te gaan als beroepskracht ve. Sommige opleidingen, bijvoorbeeld de pabo, worden namelijk geacht voldoende basis voor het werken in de ve te bieden, ook als ze niet volledig, maar bijvoorbeeld wel voor 75%, zijn afgerond. De regering stelt met het ontwerpbesluit voor om deze praktijk te legaliseren. Welke opleidingen ‘passend’ zijn, laat de regering over aan de cao-partijen.

Het voornemen om deze praktijk te legaliseren, vereist inzicht in de betekenis die deze maatregel enerzijds heeft voor de kwaliteit van de ve, en anderzijds voor het personeelstekort in de ve. De toelichting gaat daar niet op in.

De Afdeling adviseert om in de toelichting aandacht te schenken aan de effecten van deze maatregel op de ve-kwaliteit en het personeelstekort in de ve en beide belangen vervolgens tegenover elkaar af te wegen.

4. Niveau van regelgeving

a. Subdelegatie voor taaleis beroepskrachten ve
Momenteel is de vereiste taalvaardigheid voor beroepskrachten vastgelegd in het Bbkve zelf. Met het ontwerpbesluit wordt dit via subdelegatie aan de minister overgelaten. De toelichting merkt hierover op dat zo de taaleis gemakkelijker gewijzigd kan worden, mochten de inzichten hierover (wederom) veranderen. (zie noot 16) Ook is subdelegatie volgens de regering aanvaardbaar gelet op het detailniveau van dergelijke eisen.

De regering benadrukt echter ook dat het taalniveau van de beroepskracht ve belangrijk is voor de mate waarin de beroepskracht de taalontwikkeling van peuters kan ondersteunen. (zie noot 17) Ook moeten beroepskrachten ve voldoen aan de taaleis om hun beroep te mogen (blijven) uitoefenen. Mocht de taaleis in de toekomst weer verhoogd worden, betekent dit dat beroepskrachten ve zich moeten bijscholen. Dat is een potentieel ingrijpende verplichting voor deze beroepskrachten. Gelet op het belang van de taaleis voor de kwaliteit van de ve en de ingrijpendheid van een potentiële verzwaring van de taaleis voor beroepskrachten ve, volgt de Afdeling de regering daarom niet in het oordeel dat hier sprake is van een voorschrift dat zich leent voor subdelegatie. (zie noot 18)

De Afdeling adviseert daarom om de taaleis vast te leggen in het Bbkve en af te zien van subdelegatie op dit punt.

b. Aanwijzing passende diploma’s door cao-partijen
Uit de toelichting blijkt dat in de bestaande praktijk bij ministeriële regeling is geregeld dat niet de minister, maar cao-partijen uiteindelijk bepalen welke opleidingen voldoen aan de eisen van het Bbkve.

Het huidige Bbkve bepaalt echter dat bij ministeriële regeling moet worden aangewezen met welke afgeronde opleidingen mensen als beroepskracht ve mogen werken. De in die regeling aangewezen opleidingen moeten voldoen aan de eisen die in het Bbkve worden gesteld. (zie noot 19)

Met het ontwerpbesluit stelt de regering voor om deze specifieke subdelegatie voor het aanwijzen van opleidingen te schrappen. Daarnaast stelt de regering voor om de bestaande algemene subdelegatie voor het stellen van nadere regels ter uitvoering van het Bbkve, uit te breiden naar regels met betrekking tot de opleidingseisen waaraan beroepskrachten ve moeten voldoen. (zie noot 20) Klaarblijkelijk wil de regering hiermee elke twijfel wegnemen over de correctheid van de praktijk van delegatie aan cao-partijen. (zie noot 21)

De Afdeling merkt in de eerste plaats op dat bij subdelegatie naar een ministeriële regeling  moet worden gedacht aan voorschriften van administratieve aard, uitwerking van details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld. (zie noot 22) De delegatiegrondslag geeft bovendien alleen ruimte om bij ministeriele regeling nadere uitvoeringsregels te stellen. Het stellen van nadere regels met betrekking tot de opleidingseisen kan niet worden begrepen onder het begrip uitvoering.

Daarnaast merkt de Afdeling op dat het niet passend is om de lijst met opleidingen door cao--partners te laten bepalen. Het gaat hier immers om een wettelijke kwalificatie-eis van publiekrechtelijke aard. Voor het stellen van deze regels is de minister uiteindelijk verantwoording schuldig aan het parlement, terwijl de cao-partijen juist onderhandelingsvrijheid genieten bij het vaststellen van de cao. (zie noot 23) Uiteraard mag de minister het oordeel van de cao-partijen meewegen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden, maar hij kan deze niet volledig aan hen delegeren.

De Afdeling adviseert dit onderdeel van het ontwerpbesluit aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.


De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Nota van toelichting, paragraaf 1.
(2) Nota van toelichting, paragrafen 2.1.1.
(3) Nota van toelichting, paragrafen 2.1 en 3.1.
(4) Nota van toelichting, paragrafen 2.2 en 3.2.
(5) Nota van toelichting, paragraaf 2.1.1, met verwijzing naar het rapport ‘Personeelstekort bij Voorschoolse Educatie’ van 30 juni 2023 van Berenschot.
(6) Data uit het Register Onderwijsdeelnemers van DUO.
(7) Mbo 3-studenten mogen kiezen of zij in plaats van op niveau 2F op niveau 3F eindexamen Nederlands afleggen. De beschikbare slagingspercentages van mbo 3-studenten voor het eindexamen Nederlands op niveau 3F gaan alleen over deze groep studenten die zelf heeft gekozen het examen op een hoger niveau af te leggen. Deze cijfers kunnen dus niet gebruikt worden om een algemene inschatting te geven van hoeveel van het totale aantal mbo 3-studenten een voldoende haalt voor Nederlands op het niveau 3F.
(8) ‘Personeelstekort bij Voorschoolse Educatie’ van 30 juni 2023 van Berenschot.
(9) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 8 november 2023 over het voorstel van wet tot wijziging van de Wet kinderopvang in verband met verbetermaatregelen in de gastouderopvang (W12.23.00284/III), punt 2.a.
(10) Nota van toelichting, paragraaf 1.
(11) Nota van toelichting, paragraaf 1; Kamerstukken II 2024/25, 27020, nr. 121.
(12) Consultatiereactie VNG van 3 april 2025, p. 3.
(13) Uitvoeringstoets van de Inspectie van het Onderwijs van 5 november 2025.
(14) Nota van toelichting, paragraaf. 4.1.2.
(15) Rapport ‘Personeelstekort bij Voorschoolse Educatie’ van 30 juni 2023 van Berenschot, p. 3.
(16) Nota van toelichting, paragraaf 2.1.3.
(17) Nota van toelichting, paragraaf 2.1.1.
(18) Zie Aanwijzing 2:24 van de Aanwijzingen voor de Regelgeving: Delegatie van regelgevende bevoegdheid aan een minister wordt beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.
(19) Artikel 4, eerste lid, sub a, Bbkve. Tot 2015 was er op grond van deze bepaling in de Regeling Wet kinderopvang inderdaad een lijst met opleidingen opgenomen (Artikel 10c Regeling Wet kinderopvang, zoals deze is komen te luiden na de ministeriële regeling gepubliceerd in Stcrt. 2010, 13290 en heeft gegolden van 28 augustus 2010 tot 11 maart 2015.)
(20) De gehele subdelegatiebepaling uit artikel 4, zevende lid Bbkve zal met het ontwerpbesluit als volgt komen te luiden: "Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld ter uitvoering van dit artikel, waaronder regels met betrekking tot de opleidingseisen waaraan beroepskrachten voorschoolse educatie voldoen."
(21) Nota van toelichting, par. 2.3; artikel 10c Regeling Wet kinderopvang.
(22) Aanwijzingen 2.19 en 2.24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(23) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 12 maart 2025 inzake het amendement van het lid Joseph c.s. op het wetsvoorstel voor de verlenging van de transitieperiode naar het nieuwe pensioenstelsel (W12.25.00031/III), punt 4.