Besluit beroepskrachten in opleiding in de voorschoolse educatie en interactief voorlezen.

Bij Kabinetsmissive van 10 november 2025, no.2025002549, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie in verband met de inzet van beroepskrachten voorschoolse educatie in opleiding en het opnemen van de vaardigheid interactief voorlezen (Besluit beroepskrachten in opleiding in de voorschoolse educatie en interactief voorlezen), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit wijzigt enkele eisen die gelden om te kunnen werken in de voorschoolse educatie (hierna ook: ve). Om de taalontwikkeling van peuters te verbeteren wordt ‘interactief lezen’ vereist als vaardigheid voor mbo-studenten. Omdat mbo-studenten op niveau 3 moeite hebben met de taaleis voor leesvaardigheid wordt deze verlaagd. Voorts kunnen beroepskrachten in opleiding na een jaar, onder voorwaarden, formatief worden ingezet. Ten slotte wordt het mogelijk om met niet afgemaakte, bij cao overeengekomen opleidingen, te werken als beroepskracht ve.

Met dit ontwerpbesluit wil de regering een betere balans treffen tussen enerzijds de gewenste verbetering van de kwaliteit van de ve, en anderzijds het verlichten van het personeelstekort. De Afdeling advisering van de Raad van State wijst erop dat onvoldoende duidelijk is of het personeelstekort wordt veroorzaakt omdat te weinig mensen afstuderen als beroepskracht ve, of omdat het werk van beroepskrachten ve onvoldoende aantrekkelijk is. Ook wordt onvoldoende gemotiveerd in hoeverre een mogelijk kwaliteitsverlies als gevolg van de in het ontwerpbesluit opgenomen personele maatregelen opweegt tegen de winst die is te boeken qua arbeidsaanbod. Verder maakt de Afdeling opmerkingen over het aan cao-partijen overlaten om te bepalen welke opleidingen voldoen aan de wettelijke eisen.

In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het ontwerpbesluit en de toelichtende nota.

1. Aanleiding en inhoud van het ontwerpbesluit

Voorschoolse educatie is een programma voor kinderen tussen de 2,5 en 4 jaar gericht op het stimuleren van hun ontwikkeling voordat zij naar de basisschool gaan. De aanleiding voor dit ontwerpbesluit zijn gewijzigde inzichten over welke kwalificatie-eisen bijdragen aan verdere kwaliteitsverhoging van de ve. (zie noot 1) Bij deze gewijzigde inzichten speelt het personeelstekort in de sector een rol, in die zin dat de regering een balans probeert te treffen tussen kwaliteit en het zorgen dat meer mensen het werk gaan in de ve. (zie noot 2) Tegen de achtergrond van deze spanning beoordeelt de Afdeling het ontwerpbesluit.

Concreet bevat het ontwerpbesluit vier maatregelen. Ten eerste wordt de taaleis voor het onderdeel lezen verlaagd van ten minste niveau 3F naar 2F. (zie noot 3) Ten tweede wordt voor nieuwe beroepskrachten ve het interactief voorlezen aan het jonge kind een verplicht onderdeel van de opleiding. Ten derde mogen beroepskrachten die een BBL-opleiding volgen onder voorwaarden formatief worden ingezet als beroepskrachten ve. (zie noot 4)

Ten vierde legaliseert het ontwerpbesluit de bestaande praktijk waarin beroepskrachten ve met een voor de werkzaamheden passende opleiding in plaats van een met gunstig gevolg afgeronde opleiding werken in de ve. De opleiding hoeft hierdoor niet volledig te zijn afgerond. Deze praktijk is in het leven geroepen door de cao-partijen in de sector. Hiertoe verruimt het ontwerpbesluit de mogelijkheden om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen over de opleidingseisen die gelden voor beroepskrachten ve.

2. Probleemanalyse

Het personeelstekort in de ve vormt deels de aanleiding van dit ontwerpbesluit. (zie noot 5) Om die reden is de regering voornemens twee eisen die worden gesteld aan de kwalificatie van beroepskrachten aan te passen. De regering wil de taaleis op het onderdeel lezen verlagen van niveau 3F naar 2F. Daarnaast wordt het ook mogelijk om zonder volledig afgeronde opleiding werkzaam te zijn als beroepskracht ve.

In 2023 waren circa 35.500 beroepskrachten werkzaam in het ve, terwijl behoefte bestond aan 37.000 beroepskrachten. Het tekort in 2023 bedroeg dus ca. 1500 beroepskrachten ve. Voor 2031 wordt een tekort voorzien van 7700 beroepskrachten. In de periode 2022-2025 studeerden ruim 20.000 studenten af van de mbo4-opleiding Gespecialiseerd pedagogisch medewerker, en ruim 2000 van de mbo3-opleiding Pedagogisch medewerker met het keuzedeel ve. (zie noot 6)

Volgens de meest recente cijfers haalde in het schooljaar 2022/23 68% van de mbo4-studenten een voldoende voor het vak Nederlands (op 3F niveau). Dit betekent dat er in de periode 2022 - 2025 zo’n 13.600 gekwalificeerde beroepskrachten ve bij zijn gekomen. Daar komen de afgestudeerden op mbo3-niveau en iedereen die op een later moment de taaleis heeft gehaald nog bij. Op basis van de beschikbare gegevens kan hier echter geen inschatting van worden gegeven. (zie noot 7)

De Afdeling merkt op dat het, gegeven de hoge jaarlijkse uitstroom van gediplomeerden, niet duidelijk is of het veranderen van de kwalificatie-eisen de oorzaken van het personeelstekort verzacht. Veeleer lijkt dit tekort te maken te hebben met het gegeven dat werkgevers hun personeel niet duurzaam aan zich weten te binden en afgestudeerden voor ander werk kiezen. Het rapport waarop de regering zich baseert, noemt ook andere oorzaken van het personeelstekort, zoals hoog ziekteverzuim, ontbreken van geld en tijd voor bijscholing, hoge werkdruk, onvoldoende loopbaanmogelijkheden en betere arbeidsvoorwaarden elders. (zie noot 8) In het licht hiervan is ook de wisselwerking met de reguliere kinderopvang van belang. Wie gekwalificeerd is om als beroepskracht ve te werken, is ook gekwalificeerd om als beroepskracht in de kinderopvang te werken. En ook in die sector zijn er tekorten. (zie noot 9)

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting nader aandacht te besteden aan de vraag of het personeelstekort in de ve zijn oorsprong vindt in een gebrek aan mensen die gekwalificeerd zijn om als beroepskracht ve te werken of eerder in een gebrek aan aantrekkingskracht van de ve als sector om in te werken. Voor zover het personeelstekort in de ve maar in beperkte mate veroorzaakt worden door een gebrek aan mensen die gekwalificeerd zijn om als beroepskracht ve te werken, dan adviseert de Afdeling om van de verlaging van de kwalificatie-eisen af te zien.

3. Beoogde kwaliteitsverhoging van de voorschoolse educatie

Het stimuleren van de taalontwikkeling van jonge kinderen is één van de belangrijke doelen van de ve omdat taalachterstand leidt tot verschillen die later bijna niet meer in te halen zijn. Voorschoolse educatie is een bewezen effectief middel om achterstanden te voorkomen. (zie noot 10) Het is het doel van de regering om de kwaliteit van de ve nog verder te verhogen. (zie noot 11) Het ontwerpbesluit maakt onderdeel uit van die doelstelling.

Bij twee maatregelen in het ontwerpbesluit stelt de Afdeling een aantal vragen over een mogelijk verlies van de kwaliteit van de ve en hoe dit in verhouding staat tot de realistisch te verwachten verlichting van het personeelstekort in de sector.

a. Formatief inzetten van BBL-studenten als beroepskrachten ve
Het ontwerpbesluit maakt het ook mogelijk dat BBL-studenten onder voorwaarden formatief worden ingezet als beroepskracht ve. Personen die nog niet volledig gekwalificeerd zijn, zullen dan dus een deel van de ve verzorgen. De regering benadrukt dat deze BBL-studenten hierdoor meer realistische praktijkervaring op kunnen doen tijdens hun opleiding, wat de kwaliteit van de ve op termijn ten goede zal komen. Tegelijkertijd bestaan er bij gemeenten ook zorgen over de gevolgen van het formatief inzetten van beroepskrachten in opleiding op de kwaliteit van de ve. (zie noot 12)

Volgens de regering blijkt uit ‘signalen’ dat pas afgestudeerde beroepskrachten praktijkervaring missen om in de ve aan de slag te gaan, en het besluit daarom in een behoefte voorziet. De Inspectie van het Onderwijs heeft er echter op gewezen dat dat beroepskrachten in opleiding ook bovenformatief praktijkervaring kunnen opdoen. (zie noot 13)

Om BBL-studenten formatief in te mogen zetten, moet er voorzien zijn in passende begeleiding van de student. De Afdeling merkt op dat de toelichting onvoldoende blijk geeft van aandacht voor de gevolgen die dit heeft voor de volledig gekwalificeerde beroepskrachten die in de ve werkzaam zijn. Zij zullen immers, naast hun reguliere werk, als taak krijgen om ongekwalificeerde beroepskrachten te begeleiden. (zie noot 14) In de toelichting wordt niet ingegaan op de effecten die dit uiteindelijk kan hebben, terwijl toegenomen werkdruk een van de geconstateerde redenen is voor uitstroom van beroepskrachten ve. (zie noot 15)

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op het voorgaande en het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen.

b. Gekwalificeerde beroepskrachten ve zonder afgeronde opleiding
Cao-partijen in de ve sector hebben afgesproken dat het ook mogelijk is om met een passende, bijvoorbeeld een gedeeltelijk afgeronde opleiding, aan de slag te gaan als beroepskracht ve. Sommige opleidingen, bijvoorbeeld de pabo, worden namelijk geacht voldoende basis voor het werken in de ve te bieden, ook als ze niet volledig, maar bijvoorbeeld wel voor 75%, zijn afgerond. De regering stelt met het ontwerpbesluit voor om deze praktijk te legaliseren. Welke opleidingen ‘passend’ zijn, laat de regering over aan de cao-partijen.

Het voornemen om deze praktijk te legaliseren, vereist inzicht in de betekenis die deze maatregel enerzijds heeft voor de kwaliteit van de ve, en anderzijds voor het personeelstekort in de ve. De toelichting gaat daar niet op in.

De Afdeling adviseert om in de toelichting aandacht te schenken aan de effecten van deze maatregel op de ve-kwaliteit en het personeelstekort in de ve en beide belangen vervolgens tegenover elkaar af te wegen.

4. Niveau van regelgeving

a. Subdelegatie voor taaleis beroepskrachten ve
Momenteel is de vereiste taalvaardigheid voor beroepskrachten vastgelegd in het Bbkve zelf. Met het ontwerpbesluit wordt dit via subdelegatie aan de minister overgelaten. De toelichting merkt hierover op dat zo de taaleis gemakkelijker gewijzigd kan worden, mochten de inzichten hierover (wederom) veranderen. (zie noot 16) Ook is subdelegatie volgens de regering aanvaardbaar gelet op het detailniveau van dergelijke eisen.

De regering benadrukt echter ook dat het taalniveau van de beroepskracht ve belangrijk is voor de mate waarin de beroepskracht de taalontwikkeling van peuters kan ondersteunen. (zie noot 17) Ook moeten beroepskrachten ve voldoen aan de taaleis om hun beroep te mogen (blijven) uitoefenen. Mocht de taaleis in de toekomst weer verhoogd worden, betekent dit dat beroepskrachten ve zich moeten bijscholen. Dat is een potentieel ingrijpende verplichting voor deze beroepskrachten. Gelet op het belang van de taaleis voor de kwaliteit van de ve en de ingrijpendheid van een potentiële verzwaring van de taaleis voor beroepskrachten ve, volgt de Afdeling de regering daarom niet in het oordeel dat hier sprake is van een voorschrift dat zich leent voor subdelegatie. (zie noot 18)

De Afdeling adviseert daarom om de taaleis vast te leggen in het Bbkve en af te zien van subdelegatie op dit punt.

b. Aanwijzing passende diploma’s door cao-partijen
Uit de toelichting blijkt dat in de bestaande praktijk bij ministeriële regeling is geregeld dat niet de minister, maar cao-partijen uiteindelijk bepalen welke opleidingen voldoen aan de eisen van het Bbkve.

Het huidige Bbkve bepaalt echter dat bij ministeriële regeling moet worden aangewezen met welke afgeronde opleidingen mensen als beroepskracht ve mogen werken. De in die regeling aangewezen opleidingen moeten voldoen aan de eisen die in het Bbkve worden gesteld. (zie noot 19)

Met het ontwerpbesluit stelt de regering voor om deze specifieke subdelegatie voor het aanwijzen van opleidingen te schrappen. Daarnaast stelt de regering voor om de bestaande algemene subdelegatie voor het stellen van nadere regels ter uitvoering van het Bbkve, uit te breiden naar regels met betrekking tot de opleidingseisen waaraan beroepskrachten ve moeten voldoen. (zie noot 20) Klaarblijkelijk wil de regering hiermee elke twijfel wegnemen over de correctheid van de praktijk van delegatie aan cao-partijen. (zie noot 21)

De Afdeling merkt in de eerste plaats op dat bij subdelegatie naar een ministeriële regeling  moet worden gedacht aan voorschriften van administratieve aard, uitwerking van details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld. (zie noot 22) De delegatiegrondslag geeft bovendien alleen ruimte om bij ministeriele regeling nadere uitvoeringsregels te stellen. Het stellen van nadere regels met betrekking tot de opleidingseisen kan niet worden begrepen onder het begrip uitvoering.

Daarnaast merkt de Afdeling op dat het niet passend is om de lijst met opleidingen door cao--partners te laten bepalen. Het gaat hier immers om een wettelijke kwalificatie-eis van publiekrechtelijke aard. Voor het stellen van deze regels is de minister uiteindelijk verantwoording schuldig aan het parlement, terwijl de cao-partijen juist onderhandelingsvrijheid genieten bij het vaststellen van de cao. (zie noot 23) Uiteraard mag de minister het oordeel van de cao-partijen meewegen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden, maar hij kan deze niet volledig aan hen delegeren.

De Afdeling adviseert dit onderdeel van het ontwerpbesluit aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.


De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies van 22 juni 2026

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft de regering het ontwerpbesluit op drie punten aangepast. Allereerst ziet de regering af van het laten vervallen van de eis van ‘Lezen’ op het niveau 3F voor beroepskrachten voorschoolse educatie (hierna: ve). Het ontwerpbesluit blijft ongewijzigd ten aanzien van de toevoeging van de vaardigheid interactief voorlezen. Ten tweede is besloten af te zien van subdelegatie met betrekking tot het verlangde niveau van taalvaardigheid (hierna ook: taaleis). Deze blijft dus in het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie (hierna: Bbkve) staan. In het betreffende artikellid zijn nog enkele aanvullingen te doen. Ten derde is de subdelegatiebepaling ten aanzien van de aanwijzing van passende opleidingen aangepast. Naast aanwijzing bij ministeriële regeling is hierin ruimte gelaten voor het aanwijzen van opleidingen via een statische verwijzing naar de cao.

Wat de nota van toelichting betreft, heeft de regering de effecten van de vereiste begeleiding van de beroepskracht in opleiding uitgebreider beschreven. Tevens is ingegaan op de effecten van het formeel laten vervallen van het vereiste van een volledig afgeronde opleiding op de kwaliteit van de ve. Ten slotte is van de gelegenheid gebruik gemaakt enkele technische aanpassingen door te voeren en zijn ambtshalve aanpassingen doorgevoerd. Deze worden aan het slot van het nader rapport beschreven.

2. Probleemanalyse

De Afdeling vraagt de regering nader aandacht te besteden aan de vraag of het personeelstekort in de ve zijn oorsprong vindt in een gebrek aan gekwalificeerde beroepskrachten ve, of in de omstandigheid dat de ve als sector minder aantrekkelijk kan zijn om in te werken. Voor zover het personeelstekort in de ve maar beperkt wordt veroorzaakt door een gebrek aan gekwalificeerde beroepskrachten ve, adviseert zij om van een verlaging van de kwalificatie-eisen af te zien.

De regering merkt allereerst op dat het mogelijk maken van de inzet van de beroepskracht in opleiding voornamelijk tot doel heeft leerwerkplekken aan te bieden aan studenten in de beroepsbegeleidende leerweg met de verantwoordelijkheid die daarbij komt kijken. Dit draagt tevens bij aan verlichting van het personeelstekort. Niet alleen vanwege de inzet van de beroepskracht in opleiding in de formatie, maar ook doordat er meer instroom zal zijn van afgestudeerde beroepskrachten die al beschikken over enige praktijkervaring in de ve.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling over het laten vervallen van de eis dat beroepskrachten ve dienen te beschikken over de vaardigheid ‘Lezen’ op niveau 3F, heeft de regering dit deel van het ontwerpbesluit heroverwogen. De regering kent thans, anders ten tijde van de voordracht van het ontwerpbesluit, meer gewicht toe aan het belang van het niveau van leesvaardigheid (in brede zin) van beroepskrachten. Hoewel het vervallen van de eis naar het oordeel van de regering tot (enige) verlichting van het personeelstekort zal leiden(zie noot 24), meent zij daarom dat er vooralsnog voldoende aanleiding bestaat om deze eis te behouden. Er wordt dus afgezien van de vervallenverklaring van deze taaleis. Het ontwerpbesluit en de nota van toelichting zijn in lijn met het bovenstaande aangepast. Het ontwerpbesluit blijft overigens ongewijzigd voor zover het betreft de toevoeging van de vaardigheid ‘interactief voorlezen’ als beroepseis voor beroepskrachten ve, nu deze vaardigheid een bewezen positief effect heeft op de ontwikkeling van jonge kinderen.

De regering heeft verder in paragraaf 2.1.1. van de nota van toelichting verduidelijkt waarom het wenselijk is de vaardigheid ‘interactief voorlezen’ toe te voegen als eis voor beroepskrachten ve. In paragraaf 2.2. is – naast de uiteenzetting dat het wenselijk is beroepskrachten in opleiding in de ve in te zetten om leerwerkplekken voor studenten in de beroepsbegeleidende leerweg te creëren en de instroom van beroepskrachten ve met ervaring te bevorderen– ook ingegaan op de belangrijkste oorzaken van het personeelstekort in de ve, zoals genoemd in het rapport van Berenschot. Daarbij is aangevuld dat het, ook in het licht van de kansengelijkheid en het groeiende aantal doelgroepkinderen, onwenselijk is als ve groepen gedwongen worden om te sluiten, omdat de continuïteit van de ve zo belangrijk is voor deze peuters.

3. Beoogde kwaliteitsverhoging van de voorschoolse educatie

a. Formatief inzetten van BBL-studenten als beroepskrachten
De Afdeling wijst erop dat de vereiste begeleiding bij de inzet van de beroepskracht in opleiding mogelijk effect zal hebben op de werkdruk van volledig gekwalificeerde beroepskrachten ve. Daarbij merkt de Afdeling op dat werkdruk een belangrijk aandachtspunt is omdat dit een van de oorzaken van het personeelstekort in de ve is. Daarnaast benadrukt de Afdeling dat de Inspectie van het onderwijs erop heeft gewezen dat beroepskrachten in opleiding ook bovenformatief praktijkervaring kunnen opdoen.

De regering merkt op dat in de reguliere kinderopvang reeds ervaring is opgedaan met formatieve inzet van beroepskrachten in opleiding. Sinds 1 januari 2022 is geregeld dat de helft van de medewerkers binnen de formatie op een kindercentrum in opleiding mag zijn. (zie noot 25) In de monitor implementatie kwaliteitseisen kinderopvang is onderzocht in hoeverre de begeleiding van de beroepskracht in opleiding zorgt voor werkdruk bij de pedagogisch professional. (zie noot 26) Daaruit blijkt dat kan worden gesteld dat het begeleiden van beroepskrachten in opleiding zorgt voor verhoging van de werkdruk voor beroepskrachten. Op basis van gegevens uit de eerdergenoemde monitor en gesprekken tussen de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, beroepskrachten en houders blijkt echter ook dat deze werkdruk beperkt wordt door positieve effecten van de inzet van de beroepskracht in opleiding. Denk hierbij aan meer flexibiliteit in de roostering en minder noodzaak om groepen te sluiten doordat er onvoldoende beroepskrachten voor een groep staan.

De regering erkent dat de begeleiding van beroepskrachten in opleiding in de ve net als in de reguliere kinderopvang ervoor kan zorgen dat de werkdruk onder volleerde beroepskrachten ve toeneemt, maar dat de mogelijke positieve effecten ook voor de ve hierin zwaarder worden gewogen. Goede begeleiding zal uiteindelijk bijdragen aan snellere en zelfstandige inzet van een beroepskracht in opleiding. Daarbij dienen partijen te handelen conform het begeleidingsplan, waarin de wijze van begeleiding en de rol van de praktijkbegeleider wordt opgenomen. Deze praktijkbegeleider kan ook de begeleidende volleerde beroepskracht ve zijn. Zoals geregeld in het nieuwe artikel 3a, eerste lid, onderdeel c, van het Bbvke en zoals aangegeven in paragraaf 3.2.3 van de nota van toelichting, kan de beroepskracht in opleiding alleen worden ingezet als de beroepskracht in opleiding, diens opleidingsbegeleider en de praktijkbegeleider in dienst van het kindercentrum allen schriftelijk hebben ingestemd met het begeleidingsplan, daarbij is toegelicht dat dit alleen kan als zij dit verantwoord vinden. De houder is daarbij op grond van artikel 1.50, eerste lid, van de Wet kinderopvang, verantwoordelijk voor de personeelstoedeling en de zorg voor de verantwoordelijkheidstoedeling. Hieruit vloeit volgens de regering voort dat de houder er ook voor verantwoordelijk is dat de beroepskracht in opleiding alleen ingezet wordt als de begeleidende volleerde beroepskracht ve hier voldoende capaciteit voor heeft. In het begeleidingsplan kan door de praktijkbegeleider bovendien rekening worden gehouden met de gevolgen voor de volledig gekwalificeerde beroepskracht ve. Ook kan de pedagogisch beleidsmedewerker ingezet worden als coach van de beroepskrachten ve.

Tot slot merkt de regering op dat ook bij de bovenformatieve inzet van beroepskrachten in opleiding begeleiding benodigd is. Beroepskrachten in opleiding die formatief worden ingezet krijgen bovendien meer verantwoordelijkheden dan wanneer ze bovenformatief worden ingezet. Daarbij komt dat gekwalificeerde beroepskrachten ve die tijdens hun opleiding formatief zijn ingezet, nadat zij hun opleiding hebben afgerond, in de praktijk sneller aan de slag kunnen als volleerd beroepskracht ve. Zij hebben immers al praktijkervaring opgedaan en kunnen sneller en beter ingezet worden op een ve-groep. Dit scheelt ook weer begeleiding voor houders en reeds ervaren beroepskrachten ve. (zie noot 27)

Naar aanleiding van het advies zijn paragrafen 2.2, 3.2.3., 4.1.2. en 4.6.2. in lijn met het voorgaande verduidelijkt en aangevuld. In paragraaf 2.2 is nader ingegaan op de werkdruk van de begeleidende beroepskrachten en is toegelicht dat de inzet van beroepskrachten in opleiding ook werkdrukverlagende effecten heeft. In paragraaf 3.2.3. is verduidelijkt wat de rol van de houder is bij het bewaken van de werkdruk van de beroepskracht ve. In paragraaf 4.1.2. is ingegaan op de gevolgen voor beroepskrachten ve die beroepskrachten in opleiding begeleiden. In paragraaf 4.6.2. is verduidelijkt dat de genoemde uren voor overleg- en afstemmomenten een schatting zijn. Ook is aangevuld dat in het begeleidingsplan door de praktijkbegeleider rekening kan worden gehouden met de gevolgen voor de beroepskracht ve.

b. Gekwalificeerde beroepskrachten zonder afgeronde opleiding
Volledig afgeronde opleidingen in de cao op de ve-kwaliteit en het personeelstekort in de ve zijn.
Zoals de Afdeling opmerkt, worden de opleidingen die kwalificeren voor het werken in de ve, sinds 2015 aangewezen in de cao kinderopvang. Daarbij is het in specifieke gevallen ook mogelijk om een basiskwalificatie voor het werken in de kinderopvang te behalen zonder een volledig afgeronde opleiding. Dit is een al jarenlange staande praktijk en gold, zoals in paragraaf 2.3 van de nota van toelichting is beschreven, ook al vóórdat de cao de voor de ve kwalificerende opleidingen aanwees. Vanaf 2010 stonden deze opleidingen namelijk al als lijst opgenomen in de Regeling Wet kinderopvang. Anders dan de Afdeling lijkt te suggereren is deze praktijk dus niet in het leven geroepen door de cao-partijen.

De regering heeft, zoals ook is uiteengezet en gewogen in de nota van toelichting, geen signalen waargenomen dat het inzetten van beroepskrachten ve zonder afgeronde opleiding leidt tot kwaliteitsvermindering van de ve. Een belangrijk punt hierbij is dat inzet van beroepskrachten ve zonder volledig afgeronde diploma alleen mogelijk is als het gaat om een opleiding waarmee wordt voldaan aan de kwalificatie-eisen voor pedagogisch professionals in de kinderopvang. Daarbij is de keuze om beroepskrachten met niet volledig afgeronde opleidingen inzetbaar te maken, op dit moment gemaakt door experts uit het veld aan de cao-tafel. Zij beoordelen op basis van hun kwaliteitskader welke opleidingen zij wel en niet opnemen in de cao en welke tot de basiskwalificatie leiden. Deze specifieke studenten, beschikken met de opleiding die zij hebben gevolgd over de kennis en vaardigheden om in de kinderopvang te kunnen en mogen werken.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in paragraaf 2.3 en 3.3 verduidelijkt waarom het vereisen van een afgeronde opleiding in sommige gevallen niet nodig en daarmee onwenselijk is. In paragraaf 3.3 is voorts nader toegelicht dat experts aan de cao-tafel op basis van hun kwaliteitskader goed kunnen beoordelen welke opleidingen wel en niet geschikt worden geacht om tot een basiskwalificatie te leiden. Ook wanneer de lijst met passende opleidingen voor de ve door de minister wordt vastgesteld (zie hierna onder 4b) zullen de cao-partners belangrijke raadgevers zijn bij het vaststellen van de lijst van opleidingen die kwalificeren voor beroepskrachten ve.

4. Niveau van regelgeving

a. Subdelegatie voor taaleis beroepskrachten ve
De Afdeling geeft in haar advies aan dat de taaleis zich niet leent voor subdelegatie naar het niveau van een ministeriële regeling. De eis zou van te grote betekenis zijn voor het waarborgen van de kwaliteit van de ve. Ook zou potentiële verzwaring van de taaleis (waartoe de minister sneller en eenvoudiger kan overgaan dan de regering) ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor beroepskrachten ve.

Daar het vereiste niveau van taalvaardigheid nauw samenhangt met de wijze waarop moet worden aangetoond dat aan het taalniveau is voldaan, achtte de regering het niet onlogisch om deze twee zaken op dezelfde plaats, in één ministeriële regeling te regelen, ten behoeve van de toegankelijkheid van regelgeving. (zie noot 28) Zoals de Afdeling opmerkt stelde de regering zich ten tijde van de voordracht tevens op het standpunt dat deze eisen van voldoende detailniveau waren om subdelegatie mogelijk te maken. De regering wenst in dit verband nog op te merken dat het taalniveau op 3F voor een niet onaanzienlijk deel geborgd is binnen de opleidingen, aangezien de meest beroepskrachten ve worden voortgebracht door mbo-4 opleidingen en daar het streefniveau voor Nederlands op niveau 3F ligt. De taaleis heeft dan ook een iets minder grote impact dan men mogelijk in eerste instantie zou denken.

De regering wenst echter geen misverstand te laten bestaan over het belang van het niveau van de taalvaardigheid van beroepskrachten ve op effectiviteit van de ondersteuning van peuters in hun taalontwikkeling. Gegeven de specifieke ve-context kan de regering het standpunt van de Afdeling omtrent de subdelegatie van de bevoegdheid tot het stellen van de taaleis dan ook volgen. Overigens is niemand gebaat bij discussies over de grondslag en (daarmee) legitimiteit van bepaalde regels. Vanwege dit alles heeft de regering besloten af te zien van de subdelegatie ten aanzien van de taaleis. Het ontwerpbesluit is dus gewijzigd, door in lid 3a de mondelinge taalvaardigheidseis en leesvaardigheidseis van niveau 3F weer op te nemen.

Aan dat lid zijn wel twee toevoegingen gedaan, die voortvloeien uit de opvolging van het advies van de Afdeling. Ten eerste is erin opgenomen dat beroepskrachten ve ook aan de taaleis voldoen, indien zij aantoonbaar beschikken over het niveau B2 van het Europees referentiekader voor de talen op de onderdelen mondelinge taalvaardigheid en lezen. Het niveau B2 is sterk vergelijkbaar met het niveau 3F. In paragraaf 3.1 van de nota van toelichting is dit nader toegelicht. Volgens de notitie “De taaleis in de kinderopvang – aantoonbaarheidseisen taaleis IKK en VE” (zie noot 29) konden beroepskrachten ve al langer aantonen dat zij aan de taaleis ve voldeden met niveau B2, al werd dat niet niveau niet genoemd in het artikellid over de taaleis. Ook in de reguliere kinderopvang wordt niveau B2 gelijkgesteld met referentieniveau 3F ten aanzien van het onderdeel mondelinge taalvaardigheid. In artikel 4, lid 3a, is tevens een grondslag opgenomen om nadere regels te stellen over het vereiste taalniveau en de voor het aantonen daarvan benodigde bewijsstukken. Gedacht kan worden aan eisen over het minimaal vereiste cijfer dat moet zijn behaald om te kunnen spreken van taal- en leesvaardigheid op niveau 3F of B2 en op welke wijze beroepskrachten ve kunnen aantonen dat zij aan de taaleis voldoen. De subdelegatiebepaling is daarmee zo specifiek mogelijk geformuleerd. Zodoende kan er ook geen discussie zijn over de vraag of dit type eisen bij ministeriële regeling mogen worden gesteld. Het betreft overigens regels van een hoog detailniveau, zodat naar het oordeel van de regering deze beperkte subdelegatie gerechtvaardigd is

b. Aanwijzing passende diploma’s door cao-partijen
De Afdeling merkt op dat het niet passend is om de lijst met opleidingen door cao-partners te laten bepalen en dat de minister deze verantwoordelijkheid niet volledig aan hen kan delegeren. Zij merkt verder op dat de door middel van artikel 4, zevende lid, aan de minister gedelegeerde regelgevende bevoegdheid, in dit geval geen soelaas kan bieden, nu deze er niet toe strekt aan de minister de bevoegdheid toe te kennen tot het stellen van nadere regels over de opleidingseisen. Deze subdelegatiebepaling beperkt zich tot nadere regels over de uitvoering van artikel 4 Bbkve. Opleidingseisen zijn niet aan te merken als onderdeel van uitvoering, zo stelt de Afdeling. Daarmee is er op dit moment sprake van een ontoereikende grondslag voor de wijze waarop de kwalificerende opleidingen zijn aangewezen, te weten: niet in de ministeriële regeling zelf, maar door middel van een dynamische verwijzing daarin naar de cao, waarin de betreffende opleidingen worden opgesomd.

Een dergelijk gebrek dient uiteraard zo snel mogelijk en op correcte wijze te worden hersteld. Daarom is naar aanleiding van het advies in artikel 4 van het ontwerpbesluit een nieuw lid 1a ingevoegd. Hierin is specifiek opgenomen dat slechts die opleidingen worden aangemerkt als voor de werkzaamheden passende opleidingen in de zin van artikel 4, eerste lid, onderdeel a, indien deze bij ministeriële regeling zijn aangewezen. Aanvullend is in artikel 4, lid 1a, een grondslag opgenomen om statisch te verwijzen naar de opleidingen door in de ministeriële regeling een reeds aangegane cao aan te wijzen. In het geval van statische verwijzing, draagt de minister de verantwoordelijkheid voor het uiteindelijk vaststellen van de voor de werkzaamheden passende opleidingen en wordt meer recht gedaan aan het principe van kenbaarheid van de regelgeving. Tegelijkertijd wordt ruimte geboden om de expertise van de cao-partijen over welke opleidingen wel en niet geschikt worden geacht om tot een basiskwalificatie te leiden tot uitdrukking te brengen en te benutten. Indien de minister tot het oordeel komt dat de lijst die door de cao-partners in hun cao wordt voorgesteld niet passend is, zal zij niet overgaan tot (volledige) verwijzing naar die lijst.

Deze opsomming van kwalificerende opleidingen zal dikwijls gewijzigd moeten worden, zodat subdelegatie aan de minister in verband met de benodigde flexibiliteit van de betreffende regels gerechtvaardigd is. Daarbij komt dat de lijsten met passende opleidingen van een vrij hoog detailniveau zijn, hetgeen, hoewel niet ondenkbaar, minder goed past in een algemene maatregel van bestuur. Dit zou immers ook het gevolg hebben dat ieder detail dat in de lijst wordt aangepast, aan de Afdeling ter advisering zou moeten worden voorgelegd. De toegevoegde waarde daarvan kan worden betwijfeld.

Volledigheidshalve wijst de regering er nogmaals op dat de cao-partners beschikken over het benodigde zicht op het veld en de expertise om te bepalen welke opleidingen voldoende inhoud hebben om als passend voor de werkzaamheden in de ve te kunnen worden beschouwd. Hoewel de minister uiteraard verantwoordelijkheid draagt voor het besluit tot aanwijzing van deze passende opleidingen, zal de door de cao-partners opgestelde lijst dan ook in beginsel als uitgangspunt gelden voor het door de minister te nemen besluit.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele verbeteringen van redactionele en wetstechnische aard aan te brengen in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting. Daarnaast zijn er op vijf punten aanpassingen van ondergeschikte aard aangebracht.

1. De regering constateerde dat artikel 2a, derde lid, een verwijzingsfout bevat. Door middel van een toegevoegd artikel I, onderdeel A, wordt dit gerepareerd.
2. In artikel 3a, tweede lid, van het ontwerpbesluit is de subdelegatiegrondslag concreter geformuleerd, naar aanleiding van het advies van de Afdeling met betrekking tot de subdelegatie in artikel 4, zevende lid. Op basis van de concretisering in het tweede lid kunnen enkel nadere regels worden gesteld over de inhoud en de wijze van totstandkoming van het begeleidingsplan.
3. In het overgangsrecht is verduidelijkt dat de basisvoorwaarden voor kwaliteit van beroepskrachten ve zoals die golden op 31 juli 2027 van toepassing blijven op eenieder die op die datum inzetbaar was als beroepskracht voorschoolse educatie (men hoeft dus niet op dat moment werkzaam in de ve te zijn geweest).
4. In het overgangsrecht is tevens verduidelijkt dat degene die op 31 juli 2027 reeds is gestart met een voor de werkzaamheden passende opleiding, op het moment dat hij voldoet aan de basisvoorwaarden voor kwaliteit van beroepskrachten voorschoolse educatie zoals die golden op 31 juli 2027, inzetbaar blijft als beroepskracht ve. Diegene is dus niet enkel inzetbaar vanaf het moment van het behalen van het getuigschrift, zoals toegelicht onder 3b. Daarbij is toegevoegd dat dit niet geldt bij het voortijdig beëindigen van de opleiding.
5. Artikel 8, derde lid, is duidelijker geformuleerd.

Ik bied U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

Voetnoten

(1) Nota van toelichting, paragraaf 1.
(2) Nota van toelichting, paragrafen 2.1.1.
(3) Nota van toelichting, paragrafen 2.1 en 3.1.
(4) Nota van toelichting, paragrafen 2.2 en 3.2.
(5) Nota van toelichting, paragraaf 2.1.1, met verwijzing naar het rapport ‘Personeelstekort bij Voorschoolse Educatie’ van 30 juni 2023 van Berenschot.
(6) Data uit het Register Onderwijsdeelnemers van DUO.
(7) Mbo 3-studenten mogen kiezen of zij in plaats van op niveau 2F op niveau 3F eindexamen Nederlands afleggen. De beschikbare slagingspercentages van mbo 3-studenten voor het eindexamen Nederlands op niveau 3F gaan alleen over deze groep studenten die zelf heeft gekozen het examen op een hoger niveau af te leggen. Deze cijfers kunnen dus niet gebruikt worden om een algemene inschatting te geven van hoeveel van het totale aantal mbo 3-studenten een voldoende haalt voor Nederlands op het niveau 3F.
(8) ‘Personeelstekort bij Voorschoolse Educatie’ van 30 juni 2023 van Berenschot.
(9) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 8 november 2023 over het voorstel van wet tot wijziging van de Wet kinderopvang in verband met verbetermaatregelen in de gastouderopvang (W12.23.00284/III), punt 2.a.
(10) Nota van toelichting, paragraaf 1.
(11) Nota van toelichting, paragraaf 1; Kamerstukken II 2024/25, 27020, nr. 121.
(12) Consultatiereactie VNG van 3 april 2025, p. 3.
(13) Uitvoeringstoets van de Inspectie van het Onderwijs van 5 november 2025.
(14) Nota van toelichting, paragraaf. 4.1.2.
(15) Rapport ‘Personeelstekort bij Voorschoolse Educatie’ van 30 juni 2023 van Berenschot, p. 3.
(16) Nota van toelichting, paragraaf 2.1.3.
(17) Nota van toelichting, paragraaf 2.1.1.
(18) Zie Aanwijzing 2:24 van de Aanwijzingen voor de Regelgeving: Delegatie van regelgevende bevoegdheid aan een minister wordt beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.
(19) Artikel 4, eerste lid, sub a, Bbkve. Tot 2015 was er op grond van deze bepaling in de Regeling Wet kinderopvang inderdaad een lijst met opleidingen opgenomen (Artikel 10c Regeling Wet kinderopvang, zoals deze is komen te luiden na de ministeriële regeling gepubliceerd in Stcrt. 2010, 13290 en heeft gegolden van 28 augustus 2010 tot 11 maart 2015.)
(20) De gehele subdelegatiebepaling uit artikel 4, zevende lid Bbkve zal met het ontwerpbesluit als volgt komen te luiden: "Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld ter uitvoering van dit artikel, waaronder regels met betrekking tot de opleidingseisen waaraan beroepskrachten voorschoolse educatie voldoen."
(21) Nota van toelichting, par. 2.3; artikel 10c Regeling Wet kinderopvang.
(22) Aanwijzingen 2.19 en 2.24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(23) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 12 maart 2025 inzake het amendement van het lid Joseph c.s. op het wetsvoorstel voor de verlenging van de transitieperiode naar het nieuwe pensioenstelsel (W12.25.00031/III), punt 4.
(24) Personeelstekort bij Voorschoolse Educatie van 30 juni 2023 van Berenschot, p.33-34.
(25) Stcrt. 2021, 50240.
(26) Berenschot, Monitor implementatie kwaliteitseisen kinderopvang, 2025. P.19 t/m 25.
(27) Berenschot (2023). Personeelstekort bij Voorschoolse Educatie.
(28) Vgl. Ar 2.19.
(29) Notitie De taaleis in de kinderopvang – aantoonbaarheidseisen taaleis IKK en VE, versie 24 december 2024.