Wijziging van het Besluit bouwwerken leefomgeving en het Aanwijzingsbesluit Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken.

Bij Kabinetsmissive van 5 november 2025, no.2025002491, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit bouwwerken leefomgeving en het Aanwijzingsbesluit Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken in verband met het regelen van een maatwerkvoorschrift ingebruikname en het herstel van enkele wetstechnische gebreken, met nota van toelichting.

Op grond van het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen mag een bouwwerk pas in gebruik worden genomen na een gereedmelding. Een verklaring van de kwaliteitsborger maakt daarvan deel uit. Dit ontwerpbesluit wijzigt het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en regelt dat het bevoegd gezag kan besluiten dat een gereedmelding is verricht, ook als de verklaring van de kwaliteitsborger ontbreekt. De aanleiding voor dit ontwerpbesluit is gelegen in zorgen in de Eerste Kamer over de invoering van het nieuwe stelsel.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de toelichting onvoldoende inzicht geeft in de aard en omvang van de problematiek waar het besluit op ziet. Dit klemt te meer nu op basis van de jurisprudentie al mogelijkheden zijn voor het bevoegd gezag om onder voorwaarden handhaving achterwege te laten. Voorts is de bevoegdheid tot het opstellen van een maatwerkvoorschrift onvoldoende afgebakend en rijst de vraag of deze bevoegdheid goed uitvoerbaar is voor het bevoegd gezag, mede gelet op diens terughoudende rol in het nieuwe stelsel.

Gelet op deze bezwaren merkt de Afdeling op dat de noodzaak en effectiviteit van het ontwerpbesluit onvoldoende zijn gemotiveerd. Het stelsel is recent (2024) ingevoerd en het is op dit moment nog niet duidelijk hoe het functioneert. Daarom ligt het in de rede de evaluatie (voorzien in 2027) af te wachten. Dan kan beter worden beoordeeld hoe het stelsel werkt en wat een maatwerkvoorschrift daarin kan betekenen.

Indien wordt vastgehouden aan het ontwerpbesluit, adviseert de Afdeling te regelen dat duidelijk geregistreerd wordt wat de aard en omvang van het bouwtechnisch gebrek is waarvoor een maatwerkvoorschrift wordt vastgesteld. Er kan niet worden volstaan met de vermelding dat een verklaring van de kwaliteitsborger ontbreekt.

Tot slot gaat de toelichting niet in op de verhouding van het ontwerpbesluit tot het Unierecht. Een deel van de bouwtechnische voorschriften uit het Bbl heeft zijn oorsprong in Europese richtlijnen. Gegeven onder meer het uitgangspunt van effectieve werking van het Unierecht, moet nader worden bezien in hoeverre bouwvoorschriften zich lenen voor een maatwerkvoorschrift.

In verband met deze opmerkingen dient het ontwerpbesluit nader te worden overwogen.

1. Achtergrond en inhoud ontwerpbesluit

a. Achtergrond
Op 1 januari 2024 is de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) in werking getreden, tegelijk met de Omgevingswet. Sindsdien is het uitgangspunt dat marktpartijen zelf de verantwoordelijkheid dragen voor de kwaliteitsborging in de bouw en dat de overheid daarvoor de kaders stelt. De preventieve toets van het bouwplan aan de bouwregelgeving vooraf door het bevoegd gezag is vervangen door toezicht door kwaliteitsborgers op het bouwwerk zoals dat wordt gebouwd. (zie noot 1)

De kwaliteitsborger is een onafhankelijke private partij die vooraf, tijdens en na afloop van de bouwwerkzaamheden deze toetst aan een toegelaten instrument voor kwaliteitsborging. (zie noot 2) Op deze wijze wordt beoogd de bouwkwaliteit te verbeteren. Hoe groter de gevolgen van een mogelijke calamiteit of ander gebrek aan een bouwwerk, hoe zwaarder de regels voor kwaliteitsborging. (zie noot 3) De wet wordt gefaseerd ingevoerd en geldt nu alleen nog voor nieuwbouw van eenvoudige bouwwerken, zoals eengezinswoningen (‘gevolgklasse 1’). (zie noot 4)

De eerste rapportages en berichtgeving geven wisselende signalen over hoe het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging werkt. (zie noot 5) Wel is helder dat op dit moment nog geen definitieve conclusies zijn te trekken over de werking en de effecten van het stelsel. (zie noot 6) De evaluatie van de Wkb staat gepland voor 2027. (zie noot 7)

b. Inhoud
Op grond van het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen mag een bouwwerk pas in gebruik worden genomen na een gereedmelding bij het bevoegd gezag, in de regel het college van burgemeester en wethouders. (zie noot 8) Deel van deze gereedmelding is een verklaring van de kwaliteitsborger dat het bouwwerk voldoet aan de relevante bouwtechnische voorschriften.

Het ontwerpbesluit regelt dat een gereedmelding kan plaatsvinden, ondanks het ontbreken van de verklaring van de kwaliteitsborger. Dit kan door middel van een zogeheten maatwerkvoorschrift. Dit is een instrument uit de Omgevingswet op grond waarvan het bevoegd gezag in individuele gevallen kan afwijken van algemene regels. (zie noot 9) Maatwerkvoorschriften kunnen een nadere detaillering, aanvulling of andere afwijking van de algemene regel inhouden, voor zover afwijking bij de algemene regel mogelijk is gemaakt. (zie noot 10)

Degene die de bouwactiviteit verricht kan gemotiveerd verzoeken om ingebruikname, zonder goedkeurende verklaring van de kwaliteitsborger, toch toe te staan via het maatwerkvoorschrift. Het bevoegd gezag kan alleen tot een maatwerkvoorschrift besluiten als het herstel van de gebreken, die aan de goedkeurende verklaring in de weg staan, onevenredig is in verhouding tot de oogmerken van de regels waaraan niet wordt voldaan. Voor de toetsing van deze proportionaliteitsvraag kan volgens de toelichting worden aangesloten bij de jurisprudentie op dit gebied. In dit verband wordt verwezen naar een door de VNG opgestelde handreiking waarin rechtspraak is opgenomen over het proportionaliteitsbeginsel bij de handhaving van bouwvoorschriften. (zie noot 11)

2. Noodzaak en effectiviteit maatwerkvoorschrift

De Afdeling maakt enkele opmerkingen over de noodzaak en effectiviteit van het voorgestelde maatwerkvoorschrift. Zij overweegt hierover het volgende.

a. Probleemanalyse
De aanleiding voor het ontwerpbesluit is de zorg in de Eerste Kamer over de situatie waarin een bouwactiviteit is afgerond, maar waar sprake is en blijft van strijdigheid met de bouwtechnische voorschriften. In dat geval zal een verklaring van de kwaliteitsborger ontbreken en zullen gebouweigenaren zekerheid willen over de rechtmatigheid van ingebruikname. (zie noot 12) De regering wil met het ontwerpbesluit tegemoetkomen aan deze zorg. (zie noot 13)

De Afdeling merkt op dat uit de nota van toelichting niet duidelijk wordt in hoeverre het ontwerpbesluit voorziet in de oplossing van een in de praktijk ervaren probleem. De situatie waar dit ontwerpbesluit op ziet heeft zich volgens de regering nog niet voorgedaan in de periode 2020 tot en met 2023, toen in bouwprojecten al bij wijze van proef volgens het nieuwe stelsel werd gewerkt. (zie noot 14)

Tegelijkertijd worden in de toelichting uiteenlopende schattingen gegeven van de mate waarin de situatie zich zou kunnen voordoen. Zo wordt aan de ene kant aangegeven dat de verwachting is dat ‘slechts incidenteel’ aanvragen voor een maatwerkvoorschrift zullen worden ingediend. Aan de andere kant wordt voor de berekening van de lastendruk uitgegaan van 1900 verzoeken om maatwerk per jaar, wat neerkomt op ongeveer 10 procent van de projecten onder gevolgklasse 1. Het is onduidelijk waar deze uiteenlopende schattingen op gebaseerd zijn. Daarnaast wordt gesteld dat dergelijke verzoeken "slechts in een beperkt aantal gevallen" zullen worden gehonoreerd, waarmee onduidelijk is in hoeverre de voorgestelde maatregel aansluit op de gestelde behoefte. (zie noot 15)

De Afdeling merkt op dat de toelichting hiermee onvoldoende inzicht geeft in de aard en omvang van de problematiek waar het ontwerpbesluit op ziet. (zie noot 16)

Ook in het licht van de rechtspraak over publiekrechtelijke handhaving van bouwregelgeving is de toegevoegde waarde van het voorgestelde maatwerkvoorschrift onduidelijk. In het bestuursrecht is er vaste jurisprudentie dat een bestuursorgaan kan afzien van handhaving als handhavend optreden onevenredig is. (zie noot 17) Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als zicht bestaat op legalisering of als het gaat om een in aard en omvang geringe afwijking van de voorschriften. Uit de toelichting wordt niet duidelijk hoe het ontwerpbesluit zich verhoudt tot deze rechtspraak en wat de toegevoegde waarde is van het ontwerpbesluit in dit verband. (zie noot 18)

b. Afbakening bevoegdheid
Het vaststellen van een maatwerkvoorschrift is enkel mogelijk als het herstel van de gebreken die aan die verklaring in de weg staan, onevenredig is in verhouding tot de oogmerken van de regels waaraan niet wordt voldaan. Hiermee is de bevoegdheid beperkt afgebakend. Het ontwerpbesluit geeft bijvoorbeeld geen nadere begrenzing dat het moet gaan om qua aard of omvang geringe gebreken. Het geeft ook geen nadere invulling aan wanneer iets onevenredig is. Dit wordt aan het bevoegd gezag overgelaten, dat daarmee een grote verantwoordelijkheid draagt. (zie noot 19) Dit is zeker het geval als het gaat om voorschriften die betrekking hebben op de veiligheid van de bouwconstructie of de brandveiligheid. (zie noot 20)

Gezien de meer terughoudende rol van het bevoegd gezag in het stelsel van kwaliteitsborging ten opzichte van private partijen, rijst ook de vraag naar de uitvoerbaarheid voor het bevoegd gezag. Daarbij dient aandacht te worden besteed aan de vraag In hoeverre het bevoegd gezag nog voldoende expertise heeft dan wel kan inschakelen om de evenredigheid inhoudelijk goed te toetsen.

c. Neveneffecten
Tot slot merkt de Afdeling op dat de toelichting bij het ontwerpbesluit niet ingaat op eventuele ongewenste neveneffecten. (zie noot 21) Zo kan aan de strekking van het ontwerpbesluit de onterechte verwachting worden ontleend dat soepeler met afwijkingen zal worden omgegaan. In die zin bestaat het risico dat bouwers en aannemers strategisch gedrag gaan vertonen en, vooruitlopend op een maatwerkvoorschrift, al afwijkingen van de bouwregels incalculeren. Uit de toelichting blijkt niet dat dit risico is afgewogen in de voorbereiding van dit ontwerpbesluit.

In de voorhangprocedure is ook aandacht gevraagd voor de vraag hoe wordt voorkomen dat het maatwerkvoorschrift ‘structureel gebruikt gaat worden als uitweg bij onenigheid tussen bouwer en kwaliteitsborger’. (zie noot 22) Door de afweging door het bevoegd gezag per geval acht de regering deze kans niet groot; bovendien kan een benadeelde opdrachtgever de bouwer aansprakelijk stellen.

Deze motivering is niet overtuigend. Hierbij wijst de Afdeling erop dat aansprakelijkheidsprocedures ingewikkeld zijn en vaak een lange duur kennen.

d. Conclusie
Gelet op het voorgaande geeft de toelichting onvoldoende inzicht in de aard en omvang van de problematiek waar het besluit op ziet. Ook is onduidelijk wat de toegevoegde waarde is ten opzichte van de vaste rechtspraak over bestuursrechtelijke handhaving in het omgevingsrecht op grond waarvan er al mogelijkheden zijn om handhaving achterwege te laten. Verder is de bevoegdheid voor het vaststellen van een maatwerkvoorschrift onvoldoende afgebakend en wordt niet ingegaan op mogelijke neveneffecten.

Gelet daarop komt de Afdeling tot de conclusie dat de noodzaak en effectiviteit van het voorgestelde maatwerkvoorschrift onvoldoende zijn gemotiveerd. Aangezien het stelsel van kwaliteitsborging recent is ingevoerd en in 2027 zal worden geëvalueerd, ligt het in de rede de evaluatie af te wachten. Dan kan beter worden beoordeeld hoe het stelsel werkt, in welke mate de problematiek zich voordoet en in hoeverre de voorgestelde maatregel effectief en noodzakelijk is.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

3. Kenbaarheid bouwgebrek

In het ontwerpbesluit wordt het besluit tot een maatwerkvoorschrift aangewezen als beperkingenbesluit in de zin van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken. Als gevolg hiervan moeten gemeenten het genomen besluit tot een maatwerkvoorschrift aan het Kadaster aanbieden ter inschrijving in de openbare registers. (zie noot 23) Hierdoor is het besluit voor eenieder kenbaar via de Basisregistratie Kadaster (BRK). De bedoeling hiervan is dat (toekomstige) eigenaren, gebruikers en derden kunnen nagaan in hoeverre bij de gereedmelding van een bouwwerk is afgeweken van de geldende regels. (zie noot 24)

Het ontwerpbesluit regelt dat een maatwerkvoorschrift alleen kan inhouden dat de verklaring van de kwaliteitsborger (dat het bouwwerk voldoet aan de relevante bouwtechnische voorschriften) ontbreekt bij de gereedmelding. (zie noot 25) Ook de aanwijzing als beperkingenbesluit houdt enkel in dat voornoemde verklaring ontbreekt bij de gereedmelding. (zie noot 26) Als gevolg hiervan is met de registratie niet duidelijk wat de aard van het gebrek is dat leidt tot het ontbreken van de verklaring, van welke bouwtechnische voorschriften precies wordt afgeweken en de mate waarin er wordt afgeweken. Voor zover de gedachte is dat deze informatie wordt gedeeld bij de verkoop van een gebouw of de overdracht bij de notaris, (zie noot 27) merkt de Afdeling op dat dit door bijvoorbeeld tijdsverloop of het in ongerede raken van informatie minder waarborgen biedt dan een centrale registratie in een voor ieder toegankelijk register.

De Afdeling adviseert de kenbaarheid van de gebreken te verzekeren, bijvoorbeeld door voor te schrijven dat in de BRK wordt geregistreerd aan welke bouwvoorschriften niet is voldaan en de reden daarvan.

4. Verhouding tot het Unierecht

De reikwijdte van de bevoegdheid van het bevoegd gezag om een maatwerkvoorschrift te stellen is, door de koppeling aan de verklaring van de kwaliteitsborger, inherent beperkt tot waar die verklaring betrekking op kan hebben. Dat zijn de regels in hoofdstukken 4 en 5 van het Bbl. (zie noot 28)

Voor een deel zijn deze regels een uitwerking van Europese regelgeving, zoals de richtlijn energieprestatie van gebouwen en de richtlijn hernieuwbare energie. (zie noot 29) Voor Europese regelgeving geldt dat lidstaten verplicht zijn om alle maatregelen te nemen die nodig zijn voor de volledige verwezenlijking van deze regelgeving en om zich te onthouden van maatregelen die dit tegenwerken. (zie noot 30) Voor zover het gaat om dwingende Europese regels is het in beginsel niet toegestaan om daarvan af te wijken. Dit geldt niet alleen voor de wetgever die de richtlijnen correct moet implementeren, maar ook voor het bevoegd gezag dat niets anders mag bepalen dan wat uit die richtlijnen volgt.

De Afdeling merkt op dat het ontwerpbesluit en de toelichting er geen rekening mee houden dat Unierechtelijke verplichtingen de ruimte voor gedogen of het toepassen van een maatwerkvoorschrift kunnen beperken. (zie noot 31) Hiermee kan de regeling in de uitvoering problemen opleveren. Bij elk maatwerkvoorschrift dient het bevoegd gezag immers zelf na te gaan of de origine van het relevante bouwtechnisch voorschrift van hoger recht is. In het Besluit activiteiten leefomgeving heeft de regelgever dit ondervangen door in de regeling zelf beperkingen te stellen aan de toepassing van maatwerkvoorschriften als die voorschriften strijdig zouden zijn met internationaalrechtelijke bepalingen. (zie noot 32) Niet duidelijk is of een soortgelijke werkwijze is overwogen voor het onderhavige ontwerpbesluit.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de verhouding tot het Unierecht en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Kamerstukken II 2015/16, 34453, nr. 3, p. 2-3.
(2) Zie nader artikel 7aa Woningwet en afdeling 3.9 Besluit kwaliteit leefomgeving.
(3) Kamerstukken II 2015/16, 34453, nr. 3, p. 2, 21-22.
(4) Zie artikel 7ab, eerste lid, Woningwet en artikel 2.17 Bbl. Het betreft categorieën bouwwerken waarvan de bouwactiviteiten vallen onder de laagste risicoklasse, gevolgklasse 1. Bij gevolgklasse 2 moet gedacht worden aan onder meer bibliotheken en onderwijsgebouwen en bij gevolgklasse 3 aan onder meer metrostations en ziekenhuizen, zie Kamerstukken II 2015/16, 34453, nr. 3, p. 21-22.
(5) Zie Binnenlands Bestuur, 4 december 2025, ‘Ambtenaren zeer ontevreden over privatisering bouwtoezicht’ en Cobouw, 10 juli 2025, ‘Het wil nog niet vlotten met de Wet kwaliteitsborging: 33 projecten afgerond’.
(6) Arcadis, 6 juni 2025, Monitoringsrapportage 2024 Wet Kwaliteitsborging voor het bouwen, p. 9-10.
(7) De Eerste Kamer heeft de regering in een motie verzocht om de evaluatie van de Wkb uiterlijk maart 2026 aan beide Kamers te sturen. Kamerstukken I 2025/26, 36725 XXII, D.
(8) Artikel 2.2, tweede lid, Bbl bevat een uitzondering hierop, op grond waarvan de gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn.
(9) Artikel 4.5 Omgevingswet.
(10) Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 160. Maatwerkvoorschriften moeten overigens onderscheiden worden van het instrument van een gelijkwaardige maatregel. Met een gelijkwaardige maatregel dient ten minste hetzelfde resultaat te worden bereikt als met de voorgeschreven maatregel is beoogd. Zie artikel 4.7, eerste lid, Omgevingswet. Bij een gelijkwaardige maatregel wordt het doel dus op een andere wijze bereikt. De mogelijkheid tot het stellen van maatwerk wordt nu voorgesteld voor die situaties dat er juist geen sprake is van hantering van het instrument van een gelijkwaardige maatregel, zie nader toelichting, paragraaf 5.2 (Internetconsultatie).
(11) Zie de VNG-Handreiking Toezicht en handhaving Wkb, genoemd in de toelichting, paragraaf 5.2 (Internetconsultatie) en de artikelsgewijze toelichting bij artikel I.
(12) Toelichting, paragraaf 1 (Aanleiding en inhoud).
(13) Kamerstukken I 2023/24, 34453, AV. Na aanneming van het wetsvoorstel voor de Wkb in 2019, vond in 2023 een Eerste Kamerdebat plaats over de invoering van de wet waarin de beschreven zorg werd geuit. Ondanks een aangenomen motie om de invoering van de wet op te schorten, is de wet per 1 januari 2024 ingevoerd met de toezegging van de minister dat maatregelen worden getroffen om tegemoet te komen aan diverse zorgen over de invoering. Het maatwerkvoorschrift ziet op een van die zorgen. Zie Kamerstukken I 2022/23, 34453, AO en Kamerstukken I 2024/25, 34453, BA, p. 20.
(14) Toelichting, paragraaf 3.1 (Regeldruk).
(15) Idem.
(16) Dit is van belang omdat het een uitgangspunt van wetgevingskwaliteit is dat wetsvoorstellen worden voorzien van een empirische analyse van de problematiek waarop zij zich richten. Zie over het belang van een gedegen probleemanalyse ook het Beleidskompas en aanwijzing 2.2 (noodzaak van regelgeving) van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(17) ABRvS, uitspraken van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285 (Harderwijk-uitspraak) en van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678 waarin de Afdeling Bestuursrechtspraak onder meer toetst aan het evenredigheidsbeginsel zoals vastgelegd in artikel 3:4, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht.
(18)In de toelichting wordt ook onderkend dat de beleidsvrijheid van het bevoegd gezag om al dan niet herstel van de overtreding te vorderen "voor het bevoegd gezag […] geen nieuwe taak [is], ook tot op heden moet een dergelijke afweging regelmatig worden gemaakt." Zie toelichting, paragraaf 5.2 (Internetconsultatie).
(19) Dit geldt ook voor de afweging of sprake is van Unierechtelijke verplichtingen waar niet van mag worden afgeweken (zie nader punt 4).
(20) Onder meer de VNG en Brandweer Nederland hadden daarom voorgesteld dergelijke veiligheidsregels uit te sluiten van het ontwerpbesluit.
(21) Zie ook aanwijzing 2.9 (Neveneffecten) van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(22) Kamerstukken II 2024/25, 28 325, nr. 297.
(23) Artikel 15, eerste lid, Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken.
(24) Toelichting, paragraaf 5.2 (Internetconsultatie).
(25) Voorgesteld artikel 2.21a, eerste lid, Bbl.
(26) Artikel II van het ontwerpbesluit (voorgestelde wijziging van de bijlage bij artikel 2, eerste lid, Aanwijzingsbesluit Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken).
(27) Kamerstukken II 2024/25, 28325, nr. 297, p. 2-3.
(28) Voorgesteld artikel 2.21a, eerste lid en artikel 2.21, tweede lid, onder d, Bbl in combinatie met artikel 3.80, eerste lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving.
(29) Zie ook de aanhef van het besluit in Stb. 2018, 291.
(30) Op grond van het loyaliteitsbeginsel en het effectiviteitsvereiste. Zie artikel 4, derde lid, Verdrag betreffende de EU voor het loyaliteitsbeginsel en voor de door het Hof van Justitie van de EU uitgewerkte nuttig-effect-leer onder meer HvJ EG 16 december 1976, C-33/76 (Rewe v. Landwirtschaftskammer Saarland, ECLI:EU:C:1976:188 en HvJ EG 21 september 1989, C-68/88 (Griekse maïs), ECLI:EU:C:1989:339.
(31) Daarnaast zijn mogelijk ook andere internationaalrechtelijke verplichtingen van belang, zoals het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap. Zie bijvoorbeeld artikel 4.182 Bbl dat betrekking heeft op de overbrugging van hoogteverschillen.
(32) Te herkennen aan de artikelkop "afbakening maatwerk" op meerdere plekken in het Besluit activiteiten leefomgeving. Zie de toelichting op artikel 2.12 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Stb. 2018, 293).