Verandering in de Grondwet om de mogelijkheden te verruimen tot tijdelijke vervanging van leden van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer der Staten-Generaal, de provinciale staten, de gemeenteraden, de eilandsraden en de kiescolleges.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 22 oktober 2025 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Chakor houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet strekkende tot verruiming van de mogelijkheden tot tijdelijke vervanging van leden van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer der Staten-Generaal, de provinciale staten, de gemeenteraden, de eilandsraden en de kiescolleges, met memorie van toelichting.

Samenvatting

Volksvertegenwoordigers kunnen zich op verzoek tijdelijk laten vervangen. In de Grondwet is geregeld dat dit alleen mogelijk is in geval van zwangerschap en bevalling of vanwege ziekte. De initiatiefneemster meent dat deze vervangingsgronden onvoldoende aansluiten bij de huidige behoeften van volksvertegenwoordigers. (zie noot 1) Zo wordt de mogelijkheid tot vervanging gemist in geval van geboorte, adoptie, pleegzorg, ouderschap en de verlening van langdurige zorg. De initiatiefneemster stelt daarom voor om die gronden voor tijdelijke vervanging in de Grondwet op te nemen.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderkent dat het verruimen van de mogelijkheid tot tijdelijke vervanging in bepaalde gevallen verlichting kan bieden. Zij wijst er ook op dat volksvertegenwoordigers een persoonlijk en bijzonder ambt vervullen. Uit de Grondwet volgt dat zij hun inspanningen in dienst van het algemeen belang en naar hun eigen overtuiging verrichten. De periode waarin een volksvertegenwoordiger wordt vervangen moet voldoende substantieel zijn om volwaardige vervanging mogelijk te maken en voldoende begrensd zijn om de herkenbaarheid van de volksvertegenwoordiging niet te ondergraven.

Gelet hierop is terughoudendheid geboden bij het verruimen van mogelijkheden tot tijdelijke vervanging. De toelichting op het wetsvoorstel toont nog onvoldoende aan dat uitbreiding van de mogelijkheden tot vervanging passend, noodzakelijk en effectief is. In veel gevallen zal tijdelijke vervanging slechts een beperkte invloed kunnen hebben op het verbeteren van de werk-privébalans. Aan de werkdruk van volksvertegenwoordigers liggen immers verschillende en veelzijdige factoren ten grondslag.

De Afdeling adviseert daarom om de voorgestelde uitbreiding in de toelichting dragend te motiveren. Als dat niet mogelijk is, adviseert zij van het voorstel af te zien.

De Afdeling wijst verder nog op enkele aandachtspunten die met de begrenzing en uitwerking van de vervangingsregeling verband houden. Zo adviseert de Afdeling om ervan af te zien de gronden geboorte, adoptie en pleegzorg aan de Grondwet toe te voegen. Het betreft hier omstandigheden van korte en flexibele duur. Vervanging op die gronden is niet goed verenigbaar met het uitgangspunt dat een vervanger voldoende gelegenheid moet hebben om het ambt volwaardig waar te nemen. De gronden ouderschap en langdurige zorg zien daarentegen op situaties die een (zeer) lange periode kunnen beslaan. De Afdeling adviseert om in de Grondwet vast te leggen dat vervanging op deze gronden ononderbroken en van adequate duur is.

Om oneigenlijk gebruik tegen te gaan is het van belang om objectief vast te kunnen stellen dat een vervangingsgrond aan de orde is. In welke gevallen dat zo is en hoe dit kan worden aangetoond, verdient nadere aandacht. Indien dit voor bepaalde vervangingsgronden niet mogelijk is, adviseert de Afdeling vervanging wegens die betreffende grond niet mogelijk te maken.

In verband daarmee dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

Advies

1. Inhoud en achtergrond van het wetsvoorstel

Volksvertegenwoordigers kunnen zich onder bepaalde omstandigheden tijdelijk laten vervangen. Uit de Grondwet volgt dat dit kan vanwege zwangerschap en bevalling of vanwege ziekte. (zie noot 2) In de Kieswet is geregeld dat de vervangingsduur is gesteld op zestien weken. Daarna herleeft het lidmaatschap van rechtswege en eindigt dat van de vervanger. (zie noot 3)

Volgens de initiatiefneemster sluiten de bestaande vervangingsmogelijkheden onvoldoende aan op de dagelijkse realiteit van volksvertegenwoordigers en wordt de mogelijkheid gemist voor vervanging in geval van geboorte, adoptie, pleegzorg, ouderschap en langdurige zorg. In navolging van maatschappelijke ontwikkelingen ten aanzien van de verhouding tussen werk en privé hebben deze vervangingsgronden de afgelopen decennia wel hun neerslag gekregen in arbeidsrechtelijke verlofregelingen, maar niet in die voor volksvertegenwoordigers. (zie noot 4)

De initiatiefneemster constateert dat het hierdoor voor volksvertegenwoordigers moeilijk is om hun ambt te combineren met werk, studie of zorgbehoeften. Dat kan het voor mensen onaantrekkelijk maken om als volksvertegenwoordiger aan de slag te gaan, of zorgt dat ze sneller afhaken. Specifiek voor vrouwen zouden de beperkte vervangingsmogelijkheden belemmerend zijn voor hun politieke participatie omdat zij relatief vaak zorgverantwoordelijkheden dragen.

Het wetsvoorstel voegt aan de grondwettelijke mogelijkheden daarom enkele vervangingsgronden toe. Het gaat om gronden die belangrijke gebeurtenissen in het privéleven van een volksvertegenwoordiger betreffen en waarvan uit onderzoek is gebleken dat die een grote impact hebben op het evenwicht tussen ambt en privéleven. (zie noot 5) Het gaat om geboorte, adoptie, pleegzorg, ouderschap en het verlenen van langdurige zorg. Het wetsvoorstel regelt bovendien een overgangsperiode van vijf jaar, zodat in de tussentijd de Kieswet op de nieuwe vervangingsmogelijkheden kan worden aangepast.

2. Constitutioneel kader

Volksvertegenwoordigers vervullen in de Nederlandse representatieve democratie een bijzondere rol. Zij hebben van de kiezers een persoonlijk mandaat gekregen om voor vier jaar de bevolking te vertegenwoordigen. Het persoonlijke en bijzondere karakter van het ambt van een volksvertegenwoordiger is grondwettelijk gewaarborgd. Zo is vastgelegd dat de Staten-Generaal het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen. (zie noot 6) Dit betekent dat volksvertegenwoordigers niet optreden als gemachtigden namens bepaalde groepen in de samenleving en dat van hen mag worden verwacht dat zij hun inspanningen zullen verrichten in dienst van het algemeen belang. (zie noot 7)

Bovendien is grondwettelijk verankerd dat Kamerleden, leden van provinciale staten en gemeenteraadsleden hun ambt naar hun eigen overtuiging uitoefenen: zij stemmen zonder last. (zie noot 8) Dit markeert dat een formele vertegenwoordigingsrelatie tussen kiezers en gekozenen ontbreekt. Het lastverbod geeft een volksvertegenwoordiger de ruimte om naar eigen inzicht invulling te geven aan het ambt. (zie noot 9) Tegelijk ontleent de volksvertegenwoordiger zijn mandaat aan het vertrouwen dat de kiezer in hem persoonlijk heeft gesteld en is het de kiezer die aangeeft hoe deze het functioneren van de volksvertegenwoordiger apprecieert.

Vanwege dat bijzondere en persoonlijke karakter van het ambt ontbrak gedurende lange tijd in de Grondwet een regeling voor gevallen waarin volksvertegenwoordigers tijdelijk niet in staat zijn hun ambt uit te oefenen. Het was aan volksvertegenwoordigers zelf om hun verschillende verantwoordelijkheden te verenigen, al dan niet door onderling informele afspraken te maken. (zie noot 10)

Rond het einde van de twintigste eeuw heeft de regering toch een grondwetsherziening in gang gezet om volksvertegenwoordigers onder strikte voorwaarden in staat te stellen zich tijdelijk te laten vervangen. In die context is nog overwogen om stemoverdracht mogelijk te maken. In dat geval wordt een stem uitgebracht door een andere volksvertegenwoordiger, die daartoe door de afwezige parlementariër is aangezocht. Voor de figuur van stemoverdracht kon inspiratie worden opgedaan in verschillende Europese landen. (zie noot 11)

De regering koesterde evenwel fundamentele bezwaren tegen stemoverdracht door afwezige volksvertegenwoordigers. (zie noot 12) Zij gaf de voorkeur aan de mogelijkheid van tijdelijke vervanging. Het regeringsvoorstel om dat in de Grondwet te regelen, is -uiteindelijk- aanvaard. (zie noot 13)

Daarmee biedt de Grondwet sinds 2005 een werkbare en passende oplossing voor enkele specifieke gevallen waarin volksvertegenwoordigers tijdelijk niet in staat zijn hun ambt uit te oefenen. Voor hen helpt de vervangingsregeling bij de uitoefening van hun passief kiesrecht. (zie noot 14) Tijdelijke vervanging van volksvertegenwoordigers in verband met zwangerschap en bevalling zou volgens de regering enkele barrières weg kunnen nemen die vooral vrouwen ervan zouden weerhouden om lid te kunnen worden en blijven van vertegenwoordigende organen. (zie noot 15)

De in 2005 gerealiseerde grondwetsherziening laat ook bij ziekte vervanging toe. (zie noot 16) Schakelbepalingen maken de grondwettelijke vervangingsmogelijkheid ook toepasselijk op leden van provinciale staten, gemeenteraden, eilandsraden en kiescolleges. (zie noot 17)

De mogelijkheid van tijdelijke vervanging beperkt zich tot gevallen van zwangerschap, bevalling of ziekte. Bij de eerste lezing van het grondwetsherzieningsvoorstel stelde de regering dat de persoonlijke en bijzondere rol van volksvertegenwoordigers in de representatieve democratie beperkingen vereist aan de mogelijkheid van vervanging. (zie noot 18) Toevoeging van andere mogelijkheden dan zwangerschap, bevalling en ziekte zou tot een te breed gebruik van de vervangingsregeling leiden.

Een voortdurend tijdelijk aan- en aftreden van volksvertegenwoordigers komt de kenbaarheid en herkenbaarheid van vertegenwoordigende organen niet ten goede. (zie noot 19) De mogelijkheid tot vervanging werd daarom beperkt tot omstandigheden die verband houden met de persoonlijke en fysieke onmogelijkheid voor de volksvertegenwoordiger om zijn ambt uit te oefenen. (zie noot 20)

Deze restrictieve benadering had de voorkeur van de grondwetgever, niet omdat andere omstandigheden niet eveneens ingrijpend kunnen zijn, maar omdat volksvertegenwoordigers in die gevallen meer ruimte hadden om hun verschillende verantwoordelijkheden naar eigen inzicht te combineren en vanwege de wens om een te breed gebruik te voorkomen. (zie noot 21)

Naast de beperking in gronden voor vervanging, heeft de grondwetgever ook procedurele criteria voor ogen gehad. (zie noot 22) De nadere uitwerking daarvan is in de Kieswet gedaan. (zie noot 23) Daar is bepaald dat er sprake is van een aaneengesloten vervangingsperiode van zestien weken en dat iemand daar maximaal drie keer per zittingsperiode van gebruik mag maken. Ook moet een beroep op een vervangingsgrond onderbouwd worden met een verklaring van een arts of een verloskundige.

De criteria en procedures voorkomen dat er oneigenlijk gebruik kan worden gemaakt van de mogelijkheid tot tijdelijke vervanging, zowel in de duur van vervanging als in de aanleiding daartoe. Hiermee wordt recht gedaan aan de terughoudende opstelling van de grondwetgever om, vanwege het persoonlijke en bijzondere karakter van het ambt van een volksvertegenwoordiger, slechts beperkt vervanging toe te staan.

De grondwetgever overwoog dat uit de grondwettelijke regeling voortvloeide dat het moest gaan om vaste periodes van voldoende omvang, zodat iedereen weet waar hij aan toe is. (zie noot 24) Ook moest dit er voor zorgen dat de periode voor de vervanger substantieel genoeg is om als volwaardig vervanger te kunnen functioneren. (zie noot 25) Een totale vervangingsduur van een kwart van de zittingsduur achtte de grondwetgever aanvaardbaar. Bij langere verhindering zou de volksvertegenwoordiger moeten overwegen definitief ontslag te nemen.

3. Uitbreiding vervangingsmogelijkheden

In het wetsvoorstel wordt voorgesteld de Grondwet zodanig te wijzigen dat volksvertegenwoordigers ook vervangen kunnen worden in geval zij te maken krijgen met geboorte, adoptie, pleegzorg, ouderschap en langdurige zorg. Volgens de initiatiefneemster is dat nodig om de verhouding tussen werk en privé beter in balans te kunnen brengen. (zie noot 26)

Het wetsvoorstel sluit aan bij de bestaande systematiek van de Grondwet voor de omgang met gevallen waarin volksvertegenwoordigers fysiek niet in staat zijn hun ambt uit te oefenen. Daardoor heeft de uitbreiding automatisch betrekking op diverse vertegenwoordigende organen: de Eerste en de Tweede Kamer, de provinciale staten, de gemeenteraden, de eilandsraden en de kiescolleges.

De Afdeling onderkent dat het verruimen van de mogelijkheid tot tijdelijke vervanging in bepaalde gevallen verlichting kan bieden. Dat neemt niet weg dat zij bij enkele onderdelen van het wetsvoorstel bedenkingen heeft.

a. Gronden voor vervanging
De initiatiefneemster constateert dat de toegenomen maatschappelijke aandacht voor welbevinden bij uitoefening van een functie ertoe heeft geleid dat arbeidsrechtelijke verlofregelingen zijn verruimd. (zie noot 27) Die constatering moet volgens de initiatiefneemster ook leiden tot verruiming van de vervangingsmogelijkheden voor volksvertegenwoordigers. Hoewel de initiatiefneemster erkent dat het persoonlijke en bijzondere karakter van het ambt van volksvertegenwoordigers maakt dat zij niet volledig gelijkgesteld kunnen worden met werknemers, maakt zij niet inzichtelijk welke consequenties aan dat verschil verbonden moeten worden.

Gelet op het uitgangspunt van terughoudendheid bij het toestaan van onderbrekingen van het ambt van volksvertegenwoordigers moet de noodzaak van ieder van de toe te voegen vervangingsgronden zelfstandig en overtuigend worden gemotiveerd. Daarbij moet bijvoorbeeld rekening worden gehouden met het feit dat sommige arbeidsrechtelijke verlofregelingen korter of flexibeler verlof veronderstelt dan met de gemaximeerde, afgebakende tijdelijke vervanging van volksvertegenwoordigers mogelijk is. (zie noot 28) Zo’n zelfstandige motivering wordt in de toelichting op het wetsvoorstel slechts beperkt gegeven.

De initiatiefneemster ziet dat de huidige vervangingsmogelijkheden onvoldoende aansluiten op de dagelijkse realiteit van volksvertegenwoordigers. (zie noot 29) Vergelijkbare observaties zijn gedaan in het in de toelichting aangehaalde advies van het Adviescollege rechtspositie politieke ambtsdragers. Dat college stelde dat het beter kunnen combineren van het lidmaatschap van een volksvertegenwoordiging "met zowel een maatschappelijke carrière als het gezins- en privéleven de aantrekkelijkheid van het ambt ten goede kan komen". (zie noot 30) Het is evenwel de vraag of een ruime mogelijkheid tot vervanging, waarbij het niet alleen gaat om fysieke omstandigheden die de volksvertegenwoordiger zelf betreffen, voldoende rekening houdt met het bijzondere en persoonlijke karakter van het ambt.

De Afdeling constateert dat de probleemanalyse en de aangedragen oplossingen niet op alle fronten goed op elkaar aansluiten. Recent onderzoek wijst uit dat er veel andere factoren zijn die inherent zijn aan de hedendaagse ambtsuitoefening van volksvertegenwoordigers en die zorgen voor toegenomen werkdruk en daarmee verstoring van de werk-privébalans.

Te noemen zijn de toedeling van nieuwe taken, complexere omgevingen, grote opgaven en hoge verwachtingen van burgers. (zie noot 31) Gelet op de vele en veelzijdige factoren die aan de werkdruk ten grondslag liggen, is het waarschijnlijk dat de voorgestelde verruiming van de vervangingsmogelijkheden slechts een beperkt effect heeft op het verbeteren van de verhouding in de werk-privébalans.

Daarnaast geldt dat tijdelijke, volledige vervanging vaak geen passend antwoord is op verhinderingen die incidenteel zijn of juist een langere periode bestrijken. Het is niet ondenkbaar dat dit juist bij ouderschap en langdurige zorg speelt, aangezien deze gronden naar hun aard zich minder afgebakend en aaneengesloten voordoen. Deze zorgtaken domineren vaak een langere periode met wisselende intensiteit (zie ook hierna, punt 4b). Een gemaximeerde en vaste vervangingsperiode ligt gelet op de grondwettelijke uitgangspunten weliswaar voor de hand, maar mist de flexibiliteit om incidentele of langdurige verhindering te verhelpen.

In veel gevallen zullen volksvertegenwoordigers aangewezen blijven op de bestaande informele mogelijkheden om hun verhindering op te vangen. Sommige van deze informele mogelijkheden zijn niet juridisch afdwingbaar, maar ze kunnen in bepaalde gevallen wel op een laagdrempelige en veelzijdige wijze tegemoetkomen aan de behoefte om werk en privé te combineren. Te denken valt aan het beter afstemmen van vergadermomenten of aan het verbeteren van de ondersteuning van volksvertegenwoordigers.

Uit het voorgaande blijkt dat de toelichting aanvulling behoeft voor wat betreft een nadere analyse van de moeilijkheden die volksvertegenwoordigers ervaren bij de uitoefening van hun ambt. Zonder daar een goed inzicht in te verschaffen, is onvoldoende onderbouwd waarom juist deze uitbreiding van de mogelijkheden voor tijdelijke vervanging noodzakelijk is en daadwerkelijk een effectieve oplossing kan bieden voor de gesignaleerde moeilijkheden.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de moeilijkheden die volksvertegenwoordigers ervaren en, met de bij een grondwetswijziging passende zorgvuldigheid, dragend te motiveren waarom uitbreiding van de vervangingsmogelijkheden daarvoor passend, noodzakelijk en effectief is. Als een dergelijke dragende motivering niet mogelijk blijkt, adviseert de Afdeling om van de voorgestelde uitbreiding van vervangingsgronden af te zien.

Onverminderd het voorgaande maakt de Afdeling enkele opmerkingen bij de voorgestelde vervangingsregeling.

b. Reikwijdte van het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel sluit aan bij de bestaande systematiek van de Grondwet voor de omgang met gevallen waarin volksvertegenwoordigers tijdelijk niet in staat zijn hun ambt uit te oefenen wegens zwangerschap, bevalling of ziekte. Daardoor heeft de uitbreiding automatisch betrekking op diverse vertegenwoordigende organen: de Eerste en de Tweede Kamer, de provinciale staten, de gemeenteraden, de eilandsraden en de kiescolleges.

Gelet op het uitgangspunt van terughoudendheid bij het toestaan van inperkingen op of onderbrekingen van het mandaat van volksvertegenwoordigers is het van belang om dragend te onderbouwen waarom de uitbreiding van de vervangingsgronden voor elk van die organen noodzakelijk is. Er zijn onderling namelijk verschillen in tijdsbeslag en mogelijkheden om verhindering op te vangen.

De toelichting op het wetsvoorstel besteedt aan die verschillen weinig aandacht. Zo wordt nauwelijks ingegaan op de aard en omvang van de moeilijkheden die leden van de Eerste en Tweede Kamer ervaren. Ten aanzien van de leden van provinciale staten (en de algemene besturen van waterschappen) verwijst de initiatiefneemster naar onderzoek waaruit zou blijken dat die volksvertegenwoordigers maar matig tevreden zijn over de werkdruk en de werk-privé balans en dat ook zij de vervangingsregelingen onvoldoende vinden. (zie noot 32)

Dat onderzoek geeft evenwel geen inzicht in de behoefte aan de door de initiatiefneemster voorgestelde uitbreidingen. Verder blijkt uit de toelichting niet in welke mate de problematiek ook de leden van de eilandsraden in Caribisch Nederland parten speelt. Bij die stand van zaken kan niet goed worden beoordeeld of de voorgestelde verruiming van vervangingsmogelijkheden voor alle genoemde vertegenwoordigende organen gelijkelijk moet worden gerealiseerd.

De kiescolleges voor de openbare lichamen in Caribisch Nederland en het kiescollege voor niet-ingezetenen hebben een functie die onvergelijkbaar is met die van eilandsraden of gemeenteraden. Het tijdsbeslag dat het lidmaatschap vergt, is zeer beperkt. Bovendien is in de wet al voorzien in aanvullende mogelijkheden om verhindering van een lid op te vangen. (zie noot 33) Verruiming van de vervangingsmogelijkheden ligt voor de kiescolleges daarom niet in de rede.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader te motiveren waarom voor elk van de vertegenwoordigende organen uitbreiding van de vervangingsmogelijkheden geboden is, , met inachtneming van de onderlinge verschillen. Ten aanzien van de kiescolleges adviseert de Afdeling om van uitbreiding van vervangingsgronden af te zien.

4. Uitwerking van de vervangingsregeling

De Afdeling constateerde in het voorgaande dat de toelichting op het wetsvoorstel nog onvoldoende aantoont dat uitbreiding van de vervangingsmogelijkheden passend, noodzakelijk en effectief is. Indien een dragende motivering kan worden gegeven, wijst de Afdeling op enkele andere aandachtspunten die met de uitwerking van de vervangingsregeling verband houden.

De bestaande grondwettelijke voorzieningen laten het geheel aan de formele wetgever om te bepalen voor welke duur (lengte; al dan niet aaneengesloten) gebruik kan worden gemaakt van de tijdelijke vervangingsmogelijkheden. Tijdens de parlementaire behandeling van de grondwetsherziening van de bestaande vervangingsregeling (zie hiervoor, punt 2) is als uitgangspunt voor de wetgever geformuleerd dat de vervanging een tevoren gefixeerde duur heeft. De vervangingsperiode moet enerzijds voldoende substantieel zijn om volwaardige vervanging mogelijk te maken. Anderzijds moet die periode voldoende begrensd zijn om de herkenbaarheid van de volksvertegenwoordiging niet te ondergraven. (zie noot 34) De Afdeling ziet geen reden dit uitgangspunt los te laten.

Hierna wordt bezien in hoeverre vervanging die doorgaans kortdurend en flexibel wordt ingezet (punt a) en langdurig, al dan niet aaneengesloten vervanging (punt b) met dat uitgangspunt verenigbaar zijn. Ook staat de Afdeling stil bij het belang van een objectieve vaststelling dat een bepaalde grond op een volksvertegenwoordiger van toepassing is (punt c).

a. Geboorte, adoptie en pleegzorg: kortdurende en flexibele vervanging
De door de initiatiefneemster voorgestelde vervangingsgronden geboorte, adoptie en pleegzorg zijn te begrijpen als evenknie van de bestaande verlofsoorten voor werknemers waarbij een ouder een kind verwelkomt zonder daaraan voorafgaand zelf zwanger te zijn geweest. (zie noot 35) De gronden geboorte en adoptie zien daarmee naar hun aard op een verhindering voor een betrekkelijk korte duur. Daarnaast is ook pleegzorgverlof naar zijn aard in tijd beperkt. (zie noot 36)

Bij de uitwerking van de verschillende soorten vervanging ligt het voor de hand dat de wetgever met deze verschillen rekening houdt en de mogelijkheid tot vervanging niet langer laat voortduren dan nodig is. Voor de bestaande gronden zwangerschap, bevalling en ziekte kon indertijd worden volstaan met een uniforme termijn van zestien weken. Bij geboorte, adoptie en pleegzorg is denkbaar dat behoefte bestaat aan een kortere of flexibel inzetbare vervanging. Ook arbeidsrechtelijke verloven voor deze gronden zijn doorgaans in duur beperkt. Een daarmee vergelijkbare uitwerking van vervanging van volksvertegenwoordigers op grond van geboorte, adoptie of pleegzorg zou evenwel niet goed verenigbaar zijn met het uitgangspunt dat de vervanger voldoende ruimte moet hebben om het ambt volwaardig waar te nemen.

De Afdeling adviseert de gronden geboorte, adoptie en pleegzorg uit het wetsvoorstel te schrappen.

b. Ouderschap en langdurige zorg: langdurige en aaneengesloten vervanging
De gronden ouderschap en langdurige zorg zien op situaties die een (zeer) lange periode kunnen beslaan. Vervanging op deze gronden leent zich er mede daarom voor om niet aaneengesloten maar verspreid over een langere periode te worden opgenomen. De initiatiefneemster veronderstelt dat de wettelijke uitwerking zal voorzien in aaneengesloten vervanging, maar het wetsvoorstel en de aard van de gronden voor vervanging laten de mogelijkheid open dat de wetgever daar in de toekomst een ruimere toepassing aan zou geven. De toelichting maakt niet inzichtelijk waarom de initiatiefneemster heeft afgezien van het stellen van eisen die zien op de ononderbroken duur van de tijdelijke vervanging wegens ouderschap en langdurige zorg.

De Afdeling adviseert in het wetsvoorstel eisen te stellen aan de ononderbroken duur van de tijdelijke vervanging wegens ouderschap en langdurige zorg.

c. Vaststelling van vervangingsgronden
De vervangingsregeling in de Kieswet vergt dat de aanwezigheid van de gronden zwangerschap of ziekte blijkt uit een over te leggen verklaring van een arts of verloskundige. (zie noot 37) Daarmee wordt oneigenlijk gebruik van de mogelijkheid tot tijdelijke vervanging tegengegaan. In geval van vervanging wegens één van de nieuwe gronden zal zo’n verklaring waaruit onomstotelijk blijkt dat de betrokken volksvertegenwoordiger niet in staat is om het ambt uit te oefenen, niet zonder meer getoond kunnen worden. Elk van de voorgestelde nieuwe gronden betreft immers een derde.

In ieder geval bij vervanging op grond van te verlenen langdurige zorg doet dat de vraag rijzen hoe nauw betrokken de volksvertegenwoordiger bij de zorgbehoevende moet zijn om tijdelijke vervanging mogelijk te maken. Ook bij de andere vervangingsgronden komt de vraag op in hoeverre zij voldoende bepaald zijn om aan de gewone wetgever over te laten hoe hun toepasselijkheid wordt vastgesteld.

De Afdeling adviseert om voor elk van de voorgestelde vervangingsgronden na te gaan hoe kan worden vastgesteld dat ze aan de orde zijn en, waar dat niet mogelijk blijkt, de betreffende grond te schrappen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het initiatiefvoorstel en adviseert het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Het initiatief is oorspronkelijk aanhangig gemaakt door het Tweede Kamerlid Chakor. Op 24 februari 2026 heeft het Tweede Kamerlid Tseggai laten weten de verdediging over te nemen; Kamerstukken II 2025/26 36837, nr. 4.
(2) Artikel 57a van de Grondwet.
(3) Hoofdstuk X, paragraaf 3, van de Kieswet.
(4) Toelichting op het wetsvoorstel, Algemeen deel, Inleiding.
(5) Toelichting op het wetsvoorstel, Algemeen deel, Inleiding.
(6) Artikel 50 van de Grondwet.
(7) Zie het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over het voorstel voor de Wet op de politieke partijen, Kamerstukken II 2024/25, 36742, nr. 4, punt 2b. Over de betekenis van de vertegenwoordigingsopdracht zie E.Y. van Vugt, De Staten-Generaal vertegenwoordigen het geheele Nederlandsche volk. Een onderzoek naar de veranderingen in de betekenis van artikel 50 Grondwet tussen 1815 en 1983 (diss. Tilburg), Den Haag: Boom Juridisch 2021.
(8) Artikel 67, derde lid, respectievelijk 129, zesde lid, van de Grondwet. Ook leden van de kiescolleges stemmen zonder last, zie de artikelen 55, tweede lid, en 132a, derde lid, in samenhang met artikel 129, zesde lid, van de Grondwet. In de moderne ‘partijendemocratie’ committeren volksvertegenwoordigers zich overigens doorgaans aan het verkiezingsprogramma van een politieke partij of aan besluiten van een fractie. Deze zelfbinding heeft geen juridisch afdwingbare gevolgen voor het stemgedrag van de betrokken volksvertegenwoordigers.
(9) Zie ook de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over ​wilsonbekwame volksvertegenwoordigers en het afschaffen van lijstencombinaties, bijlage bij Kamerstukken II 2012/2013, 33268, nr. 21, punt 2; het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de Wet aanpak spookvertegenwoordigers, Kamerstukken II 2013/2014, 33073, nr. 4, punt 2; de voorlichting in verband met het functioneren van de Eerste Kamer in tijden van de coronacrisis, Kamerstukken I 2019/20, CXXXIX, nr. E, punt 3d; het advies over het voorstel van wet van het lid Van Raak houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum, Kamerstukken II 2019/20, 35129, nr. 4, punt B.5 en het advies over het voorstel voor de wet Met één stem meer keus, bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 35925-VII, nr. 172, punt 3.a.i.
(10) Kamerstukken II 2001/02, 28051, nr. 3, p. 3.
(11) Tegenwoordig is stemoverdracht onder voorwaarden bijvoorbeeld toegestaan voor de parlementen van Frankrijk, Luxemburg, het Verenigd Koninkrijk, Noord-Ierland, Wales en Schotland. Momenteel wordt dit ook voor het Europees Parlement als oplossing overwogen in geval van zwangerschap en bevalling; zie de wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 13 november 2025 over de wijziging van de Europese Verkiezingsakte, zodat leden tijdens zwangerschap of na bevalling bij volmacht kunnen stemmen tijdens plenaire vergaderingen (P10_TA(2025)0257). Zie ook: Kamerstukken II 2025/26, 36104, nr. 10.
(12) In navolging van de Staatscommissie tot herziening van de Grondwet ingesteld bij koninklijk besluit van 17 april 1950 (Commissie-Van Schaik) wordt als belangrijkste nadeel gezien dat door stemoverdracht het voorafgaande een proces van beoordeling van informatie, afweging van belangen, deliberatie en debat wordt veronachtzaamd. Daarnaast waren er bovendien praktische moeilijkheden, nadelen voor eenpersoonsfracties en de vrees voor lichtvaardig gebruik. Zie Kamerstukken II 1993/94, 23430, nr. 3, p. 5 en Kamerstukken II 2001/02, 28051, nr. 3, p. 6-8.
(13) Een eerste poging, waartoe de regering in 1993 het initiatief heeft genomen, strandde in tweede lezing in de Eerste Kamer, Handelingen I 1995/96, nr. 24, p. 1173. Enkele jaren later is de Grondwet alsnog gewijzigd; zie de wet van 20 januari 2005 tot verandering in de Grondwet, strekkende tot aanvulling van bepalingen inzake de verkiezing van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer der Staten-Generaal, de provinciale staten en de gemeenteraden in verband met de tijdelijke vervanging van hun leden wegens zwangerschap, bevalling of ziekte, Stb. 2005, 52.
(14) Artikel 4 van de Grondwet.
(15) Kamerstukken II 2001/02, 28051, nr. 3, p. 1, 5-6.
(16) Artikel 57a van de Grondwet.
(17) Artikelen 129, derde lid, 132a, derde lid, en 55, tweede lid, van de Grondwet. De algemene besturen van waterschappen zijn geen algemeen vertegenwoordigend orgaan in de zin van de Grondwet. De gewone wetgever heeft ervoor gekozen voor deze organen een vergelijkbare regeling (zie artikel 21 van de Waterschapswet) op te nemen. Uitbreiding tot de door de initiatiefneemster voorgestelde gronden kan daarin zonder grondwetswijziging plaatsvinden.
(18) Kamerstukken II 2001/02, 28051, nr. 3, p. 5-6.
(19) Kamerstukken II 2001/02, 28051, nr. 5, p. 4.
(20) Handelingen I 2004/05, nr. 12, p. 575. De toepasselijke gronden voor tijdelijke vervanging zijn daarbij als volgt toegespitst: "de fysieke onmogelijkheid vormt tegelijkertijd een afgrenzing ten opzichte van andere, door sommigen gewenste redenen om tot een vervangingsregeling over te gaan, bijvoorbeeld het adoptieverlof of het ouderschapsverlof."
(21) Handelingen I 2001/02, nr. 24, p. 1213-1228.
(22) Kamerstukken II 2001/02, 28051, nr. 5, p. 4.
(23) Artikel X10 van de Kieswet.
(24) Handelingen II 2001/02, nr. 48, p. 3430-3447; Handelingen I 2001/02, nr. 24, p. 1213-1228.
(25) Eerder heeft de regering erkend dat, ook gelet op de vergaderfrequentie, vooral voor staten- en raadsleden een vervanging gedurende 16 weken een tamelijk korte periode is om voldoende ervaring op te doen om als volwaardig vervanger in een fractie te kunnen functioneren. Zij wees er daarbij op dat de invulling van de vervanging sterk afhankelijk is van de ervaring en kwaliteiten van diegene die de functie tijdelijk waarneemt en de geboden ondersteuning. Zie Kamerstukken I 2001/02, 28051, nr. 233c, p. 3 en Kamerstukken I 2005/06, 30229, nr. C, p. 2.
(26) Toelichting op het wetsvoorstel, Algemeen deel, Inleiding.
(27) Toelichting op het wetsvoorstel, Algemeen deel, Inleiding.
(28) De wettelijke aanspraken voor verlof voor werknemers bedragen soms zes weken (geboorte-, adoptie- en pleegzorgverlof), of zijn flexibel inzetbaar (ouderschaps- en langdurig zorgverlof). Zie voor een uitgebreid overzicht van de aanspraken: Adviescollege rechtspositie politieke ambtsdragers, Advies verlof- en vervangingsregeling volksvertegenwoordigers en dagelijks bestuurders, bijlage bij Kamerstukken II 2023/24, 36410-VII, nr. 91, p. 50.
(29) Toelichting op het wetsvoorstel, Algemeen deel, Inleiding.
(30) Het college was er evenwel niet van overtuigd dat het toestaan van vervanging bij geboorte, adoptie, pleegzorg, ouderschap en langdurige zorg gelet op de rigiditeit van de verlofduur een voldoende oplossing biedt voor de gesignaleerde problemen. Daarnaast voorziet het college problemen in het objectiveren van de vaststelling of een bepaalde vervangingsgrond in een concreet geval aan de orde is. Zie: Adviescollege rechtspositie politieke ambtsdragers, Advies verlof- en vervangingsregeling volksvertegenwoordigers en dagelijks bestuurders, bijlage bij Kamerstukken II 2023/24, 36410-VII, nr. 91, p. 18-23.
(31) Basismonitor Politieke Ambtsdragers 2024, p. 13.
(32) Toelichting op het wetsvoorstel, Algemeen deel, Beperkingen van de huidige vervangingsregeling. Het betreffende onderzoek laat evenwel zien dat de waarderingen op dit punt uiteenlopen naar gelang de grootte van het inwonertal van de provincie. Statenleden uit de grootste provincies (meer dan 2 miljoen inwoners) zijn beduidend tevredener dan statenleden uit de dunst bevolkte provincies; Basismonitor politieke ambtsdragers 2020, p. 31-32.
(33) Op grond van artikel Ua 3 Kieswet kunnen de leden van de kiescolleges hun afwezigheid ondervangen door een ander lid te machtigen om namens de afwezige te stemmen.
(34) Eerder heeft de regering erkend dat 16 weken, ook gelet op de vergaderfrequentie, vooral voor staten- en raadsleden een tamelijk korte periode is om voldoende ervaring op te doen om als volwaardig vervanger in een fractie te kunnen functioneren, waarbij dit sterk afhankelijk is van de ervaring en kwaliteiten van diegene die de functie tijdelijk waarneemt en de geboden ondersteuning. Zie Kamerstukken I 2001/02, 28051, nr. 233c, p. 3 en Kamerstukken I 2005/06, 30229, nr. C, p. 2.
(35) De initiatiefneemster stelt geen reden te hebben om te veronderstellen dat de door haar voorgestelde begrippen, die zijn ontleend aan de Wet arbeid en zorg, voor volksvertegenwoordigers anders ingevuld zouden moeten worden dan voor werknemers; Toelichting op het wetsvoorstel, Algemeen deel, Consultatie.
(36) Vergelijk de artikelen 3:2 en 4:2 van de Wet arbeid en zorg.
(37) Artikel X10, eerste lid, van de Kieswet.