Wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (beëindigen afroming van pluimveerechten)

Bij Kabinetsmissive van 14 oktober 2025, no.2025002313, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet in verband met de vaststelling van de hoogte van de afromingspercentages, met nota van toelichting.

Het wijzigingsbesluit stelt de afromingspercentages voor pluimveerechten, varkensrechten en fosfaatrechten bij melkvee vast op het niveau van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Het doel van het wijzigingsbesluit is om zo snel mogelijk de afroming van pluimveerechten bij overgang of bij bedrijfsoverdracht in de pluimveehouderij te beëindigen. Hiertoe brengt het wijzigingsbesluit het geldende afromingspercentage van 13 procent, zoals dat momenteel is vastgelegd in de Meststoffenwet, terug naar nul procent.

De afroming van pluimveerechten is in januari 2025 ingevoerd in de Meststoffenwet. Dit ter realisatie van de (verlaagde) mestproductieplafonds, die zijn vastgesteld ter uitvoering van de derogatiebeschikking van de Europese Commissie op basis van de Nitraatrichtlijn.

Uit de toelichting bij het wijzigingsbesluit blijkt dat op basis van de prognose van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) de mestproductie in 2025 zowel het nationaal mestproductieplafond als de sectorale productieplafonds overschrijdt.

Overschrijding van de mestplafonds is in strijd met de Meststoffenwet. Bovendien wordt daarmee niet voldaan aan de voorwaarden in de derogatiebeschikking. (zie noot 1)

In verband daarmee kan over het wijzigingsbesluit niet positief worden geadviseerd.

1. Context van het ontwerpbesluit

De Nitraatrichtlijn heeft tot doel de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen en verdere verontreiniging te voorkomen. De lidstaten stellen iedere vier jaar een actieprogramma vast met maatregelen om deze doelstellingen te bereiken. (zie noot 2) De Nitraatrichtlijn bepaalt onder meer dat niet meer dierlijke mest dan de hoeveelheid die 170 kilogram stikstof bevat, per hectare per jaar, op of in de bodem mag worden gebracht.

Op aanvraag van een lidstaat kan de Europese Commissie toestaan dat van deze norm wordt afgeweken, via een zogenoemde derogatiebeschikking. Een derogatiebeschikking is alleen mogelijk wanneer met de derogatie geen afbreuk wordt gedaan aan het bereiken van de doelen van de Nitraatrichtlijn. (zie noot 3) Daarom worden aan de derogatie vaak voorwaarden gesteld, die de lidstaat moet opvolgen.

De Commissie heeft op verzoek van Nederland een aantal keer besloten tot het verlenen van een derogatie, waaraan steeds de nodige voorwaarden zijn gesteld. In de nu geldende derogatiebeschikking is één van de voorwaarden dat de totale in Nederland geproduceerde mest geleidelijk afneemt en in 2025 niet meer dan 440 miljoen kilogram stikstof en 135 miljoen kilogram fosfaat teweegbrengt. (zie noot 4) Dit wordt ook wel het nationale mestproductieplafond genoemd.

Dit nationale mestproductieplafond is vastgelegd in de Meststoffenwet. Het plafond is vervolgens opgesplitst in sectorale mestproductieplafonds voor pluimvee, varkens en melkvee. (zie noot 5) Omdat de derogatiebeschikking geen specifieke voorwaarden stelt aan de maximale mestproductie van de verschillende sectoren, mag de som van deze sectorale mestproductieplafonds niet hoger zijn dan het nationaal mestproductieplafond. (zie noot 6) Ter realisatie van deze (verlaagde) mestproductieplafonds is de afroming van de productierechten per januari 2025 ingevoerd in de Meststoffenwet. (zie noot 7)

2. Inhoud van het wijzigingsbesluit

Met het wijzigingsbesluit worden de afromingspercentages voor pluimveerechten, varkensrechten en fosfaatrechten bij melkvee vastgesteld in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: Ubm). Als gevolg hiervan wordt de hoogte van de afromingspercentages niet langer in de Meststoffenwet geregeld.

Tegelijkertijd wordt de afroming van pluimveerechten van 13% teruggebracht naar nul procent. Hierdoor wordt zowel bij de overgang van losse productierechten als bij bedrijfsoverdracht in de pluimveehouderij niet langer afgeroomd.

De regering streeft ernaar het wijzigingsbesluit per 1 december 2025 in werking te laten treden, waarna de vastgestelde afromingspercentages voor de productierechten direct gelden. Dat betekent dat de verlaging van het afromingspercentage naar nul procent bij de overgang van pluimveerechten en bij bedrijfsovergang direct geldt, ook als die overgang heeft plaats gevonden vóór 1 december 2025 maar nog niet door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland is geregistreerd.

3. Naar verwachting in 2025 nog altijd een overschrijding van het mestproductieplafond

Met het wijzigingsbesluit wordt overgegaan tot de verlaging van het afromingspercentage bij de overgang van pluimveerechten en bij bedrijfsovergang naar nul procent.

Uit de toelichting bij het wijzigingsbesluit blijkt dat op basis van de prognose van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) in 2025 de mestproductie zowel het nationaal mestproductieplafond als de sectorale productieplafonds overschrijdt. (zie noot 8)Overschrijding van de mestplafonds is in strijd met de Meststoffenwet. Bovendien wordt daarmee niet voldaan aan de hiervoor vermelde voorwaarde in de derogatiebeschikking. (zie noot 9)

De redenen om toch te besluiten tot het beëindigen van de afroming van pluimveerechten zijn volgens de toelichting dat volgens de prognose in 2025 het sectorale plafond voor stikstofexcretie in de pluimveesector niet wordt overschreden. Daarnaast zit er in de prognose van het CBS een mate van onzekerheid. (zie noot 10) Op basis van deze onzekerheid neemt de regering aan dat wat betreft fosfaatexcretie de dalende trend sterker zal zijn dan uit de huidige prognose volgt. Hierdoor zouden zowel de stikstof- als de fosfaatexcretie beiden onder het sectorale plafond uitkomen. (zie noot 11)

De Afdeling merkt op dat de verwachting blijft dat zowel het in de derogatiebeschikking voorgeschreven nationaal mestproductieplafond als de in de Meststoffenwet vastgestelde sectorale mestproductieplafonds worden overschreden in 2025. Hieraan doet niet af dat de verwachting is dat de stikstofexcretie in de pluimveesector onder het sectorale plafond blijft. Bovendien wordt niet gemotiveerd waarom de onzekerheid in de prognose zal leiden tot het alsnog behalen van het sectorale plafond voor fosfaatexcretie. Dit klemt te meer, omdat de onzekerheid van de prognose ook tot een grotere overschrijding van dit plafond kan leiden. Ook wat betreft de verwachte stikstofexcretie geldt dat niet zeker is dat het sectorplafond niet wordt overschreden. (zie noot 12)

Door de in januari 2025 in de Meststoffenwet ingevoerde afroming van pluimveerechten nu al te beëindigen, wordt deze maatregel ongedaan gemaakt voordat deze effect heeft kunnen sorteren. Dit terwijl de regering destijds aangaf dat al het mogelijke moet worden gedaan om te borgen dat de mestproductie in 2025 niet boven het mestproductieplafond uitkomt om daarmee een generieke korting op de productierechten te voorkomen. (zie noot 13)

Dergelijk onbestendig beleid kan negatieve gevolgen hebben voor het ondernemingsklimaat. Het ligt in dat opzicht meer voor de hand om de afroming pas te beëindigen nadat is verzekerd dat de mestproductie niet hoger is dan de in de Meststoffenwet vastgestelde mestplafonds. Daarmee is eveneens verzekerd dat wordt voldaan aan het in de derogatiebeschikking genoemde mestplafond.

Zolang er sprake is van een verwachte overschrijding van het bindende mestproductieplafond eind 2025, zijn eerder aanvullende maatregelen noodzakelijk. Indien wordt overgegaan tot het op nul stellen van het afromingspercentage voor de pluimveesector, vergt dat te meer extra maatregelen. (zie noot 14) Van dergelijke maatregelen is echter niet gebleken. Integendeel, tegelijkertijd met dit wijzigingsbesluit is aan de Afdeling een wijzigingsbesluit voorgelegd dat het afromingspercentage voor de varkenssector ook op nul procent stelt. (zie noot 15)

Gezien het voorgaande adviseert de Afdeling af te zien van de voorgestelde wijziging van het afromingspercentage voor pluimveerechten naar nul. Daardoor is ook het vaststellen van de afromingspercentages bij besluit in plaats van op wetsniveau niet nodig. De Afdeling adviseert daarom af te zien van het nemen van het wijzigingsbesluit.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft bezwaar tegen het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 2 december 2025

3. Naar verwachting in 2025 nog altijd een overschrijding van het mestproductieplafond

De mestproductieplafonds (voor stikstof en fosfaat) zoals vastgelegd in de Meststoffenwet hebben tot doel de productie van mest te beperken, zowel op nationaal niveau als in de drie afzonderlijke sectoren. De productierechtenstelsels zijn er, elk voor hun sector, op gericht te borgen dat de sectorale mestproductie onder de sectorale mestproductieplafonds blijft. Via het borgen van die sectorale plafonds door de rechtenstelsels worden ook de nationale plafonds geborgd.

Afroming is een maatregel om te borgen dat de sectorale plafonds niet worden overschreden. Voor afroming bij dierrechten (pluimvee- en varkensrechten) is geen grond als de betreffende sector aan de sectorale plafonds voldoet.

In de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit zoals dat is voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State (Afdeling) is uitgegaan van verwachtingen over de mestproductie in 2025 gebaseerd op de prognose van het CBS uit de tweede kwartaalrapportage 2025 (Kamerstukken II 2024/25, 33 037, nr. 605). Daaruit volgde dat het CBS verwachtte dat de mestproductie van de pluimveehouderij voor wat betreft stikstof onder het sectorale plafond uitkomt en voor wat betreft fosfaat nagenoeg gelijk zou zijn aan het sectorale plafond. De Afdeling geeft aan dat hiermee niet is verzekerd dat de sectorale mestproductie onder het plafond blijft. Inmiddels is ook de derde kwartaalrapportage van het CBS ontvangen (Kamerstukken II 2025/26, 33 037, nr. 626). Anders dan op grond van de tweede kwartaalrapportage het geval was, volgt uit de prognose voor 2025 in de derde kwartaalrapportage de verwachting dat de mestproductie van pluimvee in 2025 zowel wat betreft stikstof als wat betreft fosfaat ruimschoots onder de sectorale plafonds zal blijven. Hiermee is volgens de regering voldoende verzekerd dat er in de pluimveesector geen sprake zal zijn van een overschrij[1]ding van de sectorale pluimveeplafonds in 2025. Hierbij merkt de regering nog op dat het CBS voor haar prognose uitgaat van de dieraantallen in de sector op 1 april 2025, en deze prognose dus nog geen rekening houdt met vermindering van het aantal dieren in de pluimveehouderij als gevolg van bedrijfsbeëindiging door deelname aan de Lbv en Lbv-plus na 1 april 2025, terwijl daar ook in 2025 al wel sprake van is. Dat onderstreept te meer dat de verwachting van het CBS gerechtvaardigd is dat de mestproductie van pluimvee in 2025 onder de sectorplafonds blijft.

Zoals ook in de nota van toelichting aangegeven is het kabinet zich ervan bewust dat het stoppen met afroming in de pluimveesector niet bijdraagt aan het beperken van de mate van overschrijding van het nationale plafond. Het in stand houden van afroming zou er echter toe leiden dat deze sector verder dan nodig onder hun sectorplafonds komt. Daarbij merkt de regering op dat er geen grond is voor afroming van dierrechten (pluimvee- en varkensrechten) als de betreffende sector aan de sectorale plafonds voldoet.

De regering ziet rekening houdende met zowel het advies van de Afdeling als met deze nieuwe cijfers reden om vast te houden aan het besluit om zo spoedig mogelijk te stoppen met afromen in de pluimveehouderij. De hiervoor genoemde nieuwe cijfers zijn verwerkt in paragraaf 2.2 in de gewijzigde nota van toelichting.

4. Overige wijziging

Verder is van de gelegenheid gebruik gemaakt om een verschrijving in het besluit en nota van toelichting te herstellen. Dit heeft niet geleid tot inhoudelijke wijzigingen

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur.

Voetnoten

(1) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.2 ‘Achtergrond wijzigingen’.
(2) Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, PbEG 1991, L 375, p. 1.
(3) Bijlage III, artikel 2, bij de Nitraatrichtlijn.
(4) Artikel 4, tweede lid, van het Uitvoeringbesluit (EU) 2022/2069 van de Commissie van 30 september 2022 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op grond van de Nitraatrichtlijn, PbEU, 2022, L 277, p. 195.
(5) Artikel18a van de Meststoffenwet.
(6) Artikel 4, tweede lid, van het Uitvoeringbesluit (EU) 2022/2069 gelezen in samenhang met Memorie van toelichting bij de Wet wijziging Meststoffenwet in verband met de maximale mestproductie, Kamerstukken II, 2024/2025, 36618, nr. 3, p. 5.
(7) Artikel 32, 32a en 33 van de Meststoffenwet.
(8) Zie de tabel in de nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.2 ‘Achtergrond wijzigingen’.
(9) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.2 ‘Achtergrond wijzigingen’.
(10) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.2 ‘Achtergrond wijzigingen’.
(11) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.2 ‘Achtergrond wijzigingen’.
(12) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.2 ‘Achtergrond wijzigingen’.
(13) Kamerstukken II 2024/25, 36618, nr. 4, p. 6.
(14) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 14 augustus 2024 over de wijziging van de Meststoffenwet in verband met de voorwaarde over de maximale mestproductie in de derogatiebeschikking 2022-2025 (W11.24.00166).
(15) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 19 november 2025 over het ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet in verband met de wijziging van de hoogte van het afromingspercentage bij varkensrechten (W11.25.00317). In dit gelijktijdig met het onderhavige advies vastgestelde advies adviseert de Afdeling advisering van de Raad van State om ook af te zien van de voorgestelde wijziging van het afromingspercentage voor varkensrechten naar nul en daarmee van het nemen van het wijzigingsbesluit.