Reparatiewet Varkens in Nood-arrest.

Bij Kabinetsmissive van 16 juli 2025, no.2025001662, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris Rechtsbescherming (zie noot 1), mede namens de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en de Omgevingswet naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021 over de uitleg van de artikelen 6 en 9, tweede en derde lid, van het op 25 juni 1998 te Aarhus tot stand gekomen Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Reparatiewet Varkens in Nood-arrest), met memorie van toelichting.

Samenvatting

Het wetsvoorstel is een reparatiewetsvoorstel naar aanleiding van het in 2021 tegen Nederland gewezen arrest ‘Varkens in Nood’ van Het Europese Hof van Justitie. (zie noot 2) Dat arrest had gevolgen voor de manier waarop in Nederland inspraak en beroep bij de bestuursrechter is geregeld bij besluiten in het omgevingsrecht. In hoofdzaak komt dat stelsel op het volgende neer. Inspraak bij de voorbereiding van een besluit staat open voor een ieder. Als het besluit is genomen, kunnen alleen belanghebbenden daartegen in beroep gaan bij de bestuursrechter. Voorwaarde is dan wel dat zij hebben meegedaan aan de inspraakfase.

Dat systeem is door het arrest niet langer houdbaar voor zover het gaat om besluiten die onder het Verdrag van Aarhus vallen. Dat zijn bepaalde besluiten met gevolgen voor het milieu. De uitleg van het Europese Hof rondom deze besluiten dwingt tot aanpassingen van het Nederlandse stelsel. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft eerder een tussenoplossing gevonden, in afwachting van een aanpassing van de wetgeving. Dit reparatiewetsvoorstel regelt die aanpassing.

Aanvulling belanghebbendenbegrip
Het voorstel vult allereerst de definitie aan van het belanghebbendenbegrip in de Awb voor de toepassing van de wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep. Dat doet het door het begrip betrokken publiek zoals bedoeld in het Aarhus-Verdrag, expliciet op te nemen in de Awb. De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat deze aanvulling onnodig en onwenselijk is en adviseert dit onderdeel van het voorstel te schrappen.

Limitatieve omschrijving Aarhusbesluiten
In de tweede plaats bevat het voorstel een limitatieve omschrijving van de besluiten die als Aarhus-besluit moeten worden aangemerkt. In een bijlage zijn categorieën vermeld van besluiten die als Aarhus-besluit moeten worden aangemerkt. Op die manier wil het voorstel verduidelijken welke besluiten onder het toepassingsbereik van het Verdrag vallen. De Afdeling merkt hierover op dat dit maar een beperkte oplossing is voor de moeilijkheden bij het kwalificeren van besluiten als Aarhus-besluiten. Nog steeds moet namelijk tot in detail worden bekeken of het desbetreffende besluit tot één van die categorieën behoort.

De Afdeling adviseert daarom toereikend te motiveren dat de gekozen afbakening van Aarhus besluiten voor rechtszoekenden, bestuursorganen en de bestuursrechter werkbaar is en daadwerkelijk bijdraagt aan snelle en efficiënte procedures in het omgevingsrecht.

Rol van de burgerlijke rechter in de rechtsbescherming voor niet-belanghebbenden
Verder regelt het wetsvoorstel dat in de rechtsmiddelenclausule bij een besluit moet worden vermeld dat niet-belanghebbenden die gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid om een zienswijze naar voren te brengen over het ontwerp van het besluit, alleen een vordering bij de burgerlijke rechter kunnen indienen. De toelichting maakt echter niet inzichtelijk welke mogelijkheden de burgerlijke rechter als restrechter biedt aan niet-belanghebbenden om hun recht op inspraak daadwerkelijk af te dwingen. De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt te voorzien van een nadere motivering en het voorstel zo nodig aan te passen.

De Afdeling wijst er daarnaast op dat het niet wenselijk en ook niet nodig is om in de Awb te regelen dat in de rechtsmiddelenclausule bij een besluit moet worden vermeld dat de betrokkene alleen een vordering bij de burgerlijke rechter kan indienen. De Afdeling adviseert daarom dit onderdeel van het voorstel te schrappen.

Rechtstreeks beroep
Tot slot regelt het voorstel dat bij beslissingen over omgevingsvergunningen waarbij nationale veiligheidsbelangen dat vereisen, rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Tegen die besluiten hoeft dus niet eerst bezwaar te worden gemaakt.

De Afdeling acht het van belang dat bij de keuze voor het overslaan van de bezwaarprocedure zorgvuldig wordt beoordeeld of dit de meest doelmatige oplossing oplevert om tot versnelling van de gehele procedure te komen. De toelichting zet echter niet uiteen waarom rechtstreeks beroep in deze gevallen nodig is. Ook ontbreekt een duidelijke samenhang tussen de voorgestelde regeling voor rechtstreeks beroep en de met het voorstel beoogde Awb-reparatie naar aanleiding van het Varkens in Nood-arrest. De Afdeling adviseert daarom om in dit voorstel af te zien van de regeling van rechtstreeks beroep.

Blik op de toekomst: inspraak, participatie en beroep bij de bestuursrechter
De regering beperkt zich in het voorstel tot een reparatie in reactie op het Varkens in Nood-arrest. De Afdeling adviseert om daarnaast het initiatief te nemen tot een fundamentele heroriëntatie op het stelsel van rechtsbescherming in het omgevingsrecht. Daarin zou de regering ook de gewenste verhouding tussen inspraak, participatie en beroep bij de bestuursrechter moeten betrekken.

In verband met de gemaakte opmerkingen dient het voorstel nader te worden overwogen.

1. Aanleiding

a. Regeling van toegang tot de bestuursrechter in de Algemene wet bestuursrecht
In het Nederlandse omgevingsrecht staat als regel bij de voorbereiding van een besluit voor een ieder de mogelijkheid open om een zienswijze naar voren te brengen over het ontwerpbesluit. De optie om zienswijzen in te brengen in de fase van de voorbereiding van een besluit maakt onderdeel uit van de zogenoemde uniforme openbare voorbereidingsprocedure (uov) zoals geregeld in afdeling 3.4 van de Awb. Indien de uov van toepassing is, verplicht de Awb ertoe om ten minste aan belanghebbenden deze zienswijzemogelijkheid te bieden. (zie noot 3)

In de systematiek van de Awb is het echter mogelijk dat bij wet of door het bestuursorgaan kan worden bepaald dat ook anderen dan belanghebbenden een zienswijze naar voren kunnen brengen. (zie noot 4) Voor omgevingsrechtelijke besluiten is in de Omgevingswet bepaald dat, indien de uov van toepassing is, zienswijzen tegen een ontwerpbesluit door een ieder naar voren kunnen worden gebracht. (zie noot 5) Daardoor is binnen het omgevingsrecht de aan een ieder geboden mogelijkheid bij het bestuursorgaan een zienswijze in te dienen over een ontwerpbesluit dominant. Omdat het hier gaat om de fase voorafgaand aan het nemen van een definitief besluit, kan dit worden gezien als een vorm van inspraak.

Op grond van de Awb kunnen alleen belanghebbenden tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. (zie noot 6) Hoofdregel is dat alvorens beroep ingesteld kan worden bij de bestuursrechter eerst een zogeheten voorprocedure is gevolgd, met de bezwaarschriftprocedure als hoofdroute. Anders gezegd: tegen een definitief besluit moet eerst bij hetzelfde bestuursorgaan bezwaar worden gemaakt; een eventueel beroep bij de bestuursrechter richt zich dan tegen de beslissing op bezwaar. De Awb-wetgever heeft ervoor gekozen om ook een uitzondering te maken voor de plicht eerst bezwaar te maken in gevallen dat een besluit is voorbereid met de uov. De gedachte daarachter was, kort gezegd, dat eerst de uov en dan daarna nog de bezwaarprocedure in zekere zin dubbelop zou zijn.

De regeling van de toegang tot de bestuursrechter in de Awb komt er op neer dat een belanghebbende voor wie de route open stond om via de uov een zienswijze in te dienen, maar dat niet heeft gedaan, geen beroep kan instellen. Dat gevolg (niet-ontvankelijkheid) is vergelijkbaar met dat voor een belanghebbende die verzuimde om eerst bezwaar te maken, terwijl dat wel kon. Belanghebbenden aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat zij geen zienswijze tegen het ontwerp van het besluit naar voren hebben gebracht, geen bezwaar hebben gemaakt of geen administratief beroep hebben ingesteld, kunnen dus geen beroep bij de bestuursrechter instellen. (zie noot 7)

b. Het Verdrag van Aarhus
Het Verdrag van Aarhus (hierna ook: het Verdrag) ziet op toegang tot milieu-informatie en inspraak bij besluitvorming over milieu-aangelegenheden voor het publiek. (zie noot 8) Ook ziet het Verdrag op toegang tot de rechter als overheidsinstanties deze rechten en milieuwetgeving niet naleven. Het Verdrag van Aarhus draagt de verdragsluitende partijen op om in hun nationale wetgeving te waarborgen dat leden van het betrokken publiek die een voldoende belang hebben dan wel (als het nationale recht dit als voorwaarde stelt) stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, toegang hebben tot een nationale herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten, vallend onder de bepalingen van artikel 6 van het Verdrag. (zie noot 9)

c. Het Varkens in Nood-arrest van het Hof van Justitie van de EU
Het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) heeft in zijn arrest van 14 januari 2021 in de zaak Varkens in Nood (hierna ook wel: Varkens in Nood-arrest), uitleg gegeven aan de toegang tot de rechter voor enerzijds leden van het betrokken publiek en anderzijds leden van het publiek. Deze begrippen zijn opgenomen in twee afzonderlijke onderdelen van artikel 9 van het Verdrag van Aarhus, namelijk in het tweede en het derde lid.

Volgens het Hof van Justitie moet het tweede lid van artikel 9 zo worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat leden van het publiek (naar Nederlands begrip: een ieder, dus ook niet-belanghebbenden) geen toegang tot de rechter hebben om op te komen tegen een besluit dat binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het Verdrag valt. (zie noot 10) Het derde lid van artikel 9 verzet zich er volgens het Hof wel tegen dat deze personen geen toegang tot de rechter hebben om zich te beroepen op ruimere inspraakrechten die alleen door het nationale milieurecht van een lidstaat worden verleend. (zie noot 11)

Daarnaast heeft het Hof van Justitie in zijn uitspraak in Varkens in Nood geoordeeld dat het tweede lid van artikel 9 van het Verdrag zich ertegen verzet dat de ontvankelijkheid van beroepen van leden van het betrokken publiek afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde van hun deelname aan de voorbereidingsprocedure voor het bestreden besluit. Daarentegen verzet het derde lid van artikel 9 van het Verdrag zich er volgens het Hof niet tegen dat de ontvankelijkheid van een daarin bedoeld beroep van een lid van het publiek in rechte afhankelijk wordt gesteld van de deelname van de verzoeker aan de voorbereidingsprocedure voor het bestreden besluit, tenzij hem, gelet op de omstandigheden van de zaak, redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij hier niet aan heeft deelgenomen.

Uit het arrest volgt dus dat het in de Awb voor de ontvankelijkheid van een beroep gestelde vereiste dat bij besluiten waarop de uov van toepassing is tegen het ontwerpbesluit eerst een zienswijze is ingediend, niet mag worden gesteld indien het om besluiten gaat die vallen onder de reikwijdte van het Verdrag. Ook volgt uit het arrest dat niet-belanghebbenden die een zienswijze tegen een ontwerp van een besluit hebben ingediend dat valt onder de reikwijdte van het verdrag, toegang tot de rechter moeten hebben. Dit vereiste roept vragen op omdat volgens de Awb alleen belanghebbenden beroep bij de bestuursrechter kunnen instellen.

d. Uitleg van de Afdeling bestuursrechtspraak
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in de uitspraken van 14 april 2021 en 4 mei 2021 de gevolgen van het Varkens in Nood-arrest uiteengezet. Tot het moment waarop de wetgever de Awb heeft aangepast geldt in alle omgevingsrechtelijke zaken waarin toepassing is gegeven aan de uov voor belanghebbenden niet het vereiste dat een zienswijze naar voren moet zijn gebracht om beroep bij de rechter in te kunnen stellen. Ook zal tot die tijd in omgevingsrechtelijke zaken aan de niet-belanghebbende die tegen het ontwerp van een besluit een zienswijze heeft ingediend, niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende bij het besluit is. Dit geldt ook voor de niet-belanghebbende die verschoonbaar geen of te laat een zienswijze heeft ingediend. (zie noot 12)

2. Inhoud van het voorstel

Het wetsvoorstel is erop gericht om de Awb, waar het gaat om de toegang tot de rechter, in overeenstemming te brengen met het tweede en derde lid van artikel 9 van het Verdrag zoals uitgelegd in het Varkens in Nood-arrest. Daartoe regelt het allereerst dat aan belanghebbenden het zienswijzenvereiste niet wordt tegengeworpen indien het beroep is gericht tegen een Aarhus-besluit dat valt onder de reikwijdte van het Verdrag. Ook bevat het voorstel een limitatieve omschrijving van de besluiten die als Aarhus-besluit moeten worden aangemerkt. (zie noot 13)

In de tweede plaats vult het voorstel het begrip belanghebbende aan voor de toepassing van de wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep, in die zin dat als belanghebbende mede wordt beschouwd een lid van het betrokken publiek als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, van het Verdrag. (zie noot 14)

Het wetsvoorstel regelt verder dat, indien aan anderen dan belanghebbenden de gelegenheid is geboden een zienswijze over het ontwerp van het besluit naar voren te brengen, in de rechtsmiddelenclausule bij het besluit dient te worden vermeld dat zij uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kunnen instellen. (zie noot 15)

Tot slot regelt het voorstel dat bij beslissingen over omgevingsvergunningen waarbij nationale veiligheidsbelangen dat vereisen, rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld.

Leeswijzer:
De Afdeling advisering gaat hierna in punt 3 allereerst in op de voorgestelde aanvulling van het begrip ‘belanghebbende’. In punt 4 bespreekt de Afdeling enkele complicaties bij de gekozen afbakening van Aarhus-besluiten. In punt 5 komt de rol van de burgerlijke rechter in de rechtsbescherming bij Aarhus besluiten aan de orde, met daarbij inbegrepen de wenselijkheid van een daarop aangepaste rechtsmiddelenvoorlichting. In punt 6 gaat de Afdeling in op de voorgestelde afwijkende regeling voor besluiten waarbij de nationale veiligheidsbelangen in het geding zijn. Afsluitend, in punt 7, vraagt de Afdeling aandacht voor de wenselijkheid om niet alleen tot een noodgedwongen reparatie over te gaan ten gevolge van het Varkens in Nood-arrest, maar de kans te benutten om tot een meer fundamentele doordenking te komen van de rechtsbescherming in het omgevingsrecht, in het bijzonder de koppeling tussen inspraak en beroep bij de bestuursrechter.

3. Definitie belanghebbende

Voor de toepassing van de wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep, voorziet het voorstel in een wijziging van de Awb met een aanvulling van het (fundamentele) begrip ‘belanghebbende’. (zie noot 16) Volgens de voorgestelde aanvulling wordt als een belanghebbende mede beschouwd een lid van het betrokken publiek als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, van het Verdrag.

a. Aanvulling belanghebbendenbegrip onnodig en onwenselijk
In de voordracht van het wetsvoorstel is aan de Afdeling advisering gevraagd om bij haar advisering in te gaan op de vraag of de voorgestelde aanvulling van het belanghebbendenbegrip noodzakelijk is.

Volgens de toelichting is de voorgestelde aanvulling van het belanghebbendenbegrip nodig omdat er twijfel bestaat of het begrip ‘betrokken publiek’ in het Verdrag overeenkomt met het begrip ‘belanghebbende’ in de Awb. Met de voorgestelde aanvulling van het belanghebbendenbegrip wordt buiten twijfel gesteld dat de kring van beroepsgerechtigden bij Aarhus-besluiten verdragsconform is afgebakend, aldus de toelichting. (zie noot 17)

De Afdeling acht de voorgestelde aanvulling om de hierna te bespreken redenen onnodig en onwenselijk.

b. Verdrag: toegang tot de rechter beperkt tot betrokken publiek met een voldoende belang
In het Verdrag wordt onder betrokken publiek verstaan: ‘Het publiek dat gevolgen ondervindt, of waarschijnlijk ondervindt van, of belanghebbende is bij, milieubesluitvorming; voor de toepassing van deze omschrijving worden niet-gouvernementele organisaties die zich inzetten voor milieubescherming en voldoen aan de eisen van nationaal recht geacht belanghebbende te zijn.’ (zie noot 18) Hieruit volgt dat belanghebbenden onderdeel uitmaken van het betrokken publiek, maar dat het begrip betrokken publiek daartoe niet is beperkt. (zie noot 19)

Op grond van het Verdrag dienen verdragsluitende partijen toegang tot de rechter te bieden aan leden van het betrokken publiek die (a) een voldoende belang hebben, dan wel (b) stellen dat een inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een Partij dit als voorwaarde stelt. (zie noot 20) De laatste zinsnede is alleen van betekenis in landen die de toegang naar de bestuursrechter afhankelijk maken van een beroep op een subjectief publiekrechtelijk recht, zoals Duitsland en Oostenrijk. (zie noot 21) Hieruit volgt dat de verdragsluitende partijen de toegang tot de rechter mogen beperken tot natuurlijke personen die aantonen dat zij een voldoende belang hebben of dat inbreuk is gemaakt op een recht. (zie noot 22) Het Verdrag vereist derhalve niet dat aan ieder lid van het betrokken publiek toegang tot de rechter wordt verleend.

c. Awb: toegang tot de bestuursrechter voor belanghebbenden
Op grond van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. (zie noot 23) In het licht van de in de voordracht gestelde vraag ziet de Afdeling aanleiding om te onderzoeken of de groep belanghebbenden zoals bedoeld in de Awb overeenkomt met de groep leden van het betrokken publiek die een voldoende belang hebben, dan wel stellen dat een inbreuk is gemaakt op een recht, zoals bedoeld in het Verdrag.

d. Voldoende belang volgens het Verdrag
In dit verband merkt de Afdeling allereerst op dat wat een ‘voldoende belang’ is en wat ‘een inbreuk op een recht’ vormt, volgens het Verdrag wordt vastgesteld in overeenstemming met de eisen van nationaal recht. Deze eisen moeten wel stroken met het doel om aan het betrokken publiek binnen het toepassingsgebied van het verdrag ruim toegang tot de rechter te verschaffen. Daartoe wordt het belang van elke niet-gouvernementele organisatie die zich inzet voor milieubescherming en voldoet aan de eisen van nationaal recht een voldoende belang geacht. Dergelijke organisaties worden tevens geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van het voorgaande onderdeel. (zie noot 24)

Het Hof heeft bevestigd dat het aan de lidstaten is om te bepalen wat een inbreuk op een recht vormt. (zie noot 25) Het Hof heeft ook verduidelijkt dat de hieruit voortvloeiende beoordelingsmarge voor de lidstaten beperkt wordt door de inachtneming van het doel om het betrokken publiek een ruime toegang tot de rechter te verzekeren. (zie noot 26) Bovendien mag de beoordelingsmarge van de lidstaten om te bepalen wat een inbreuk op een recht vormt, het niet uiterst moeilijk maken om de door het recht van de Unie verleende rechten te beschermen. De procesbevoegdheid van de leden van het betrokken publiek die worden geraakt door een besluit, handelen of nalaten dat binnen de werkingssfeer van artikel 9, tweede lid, van het Verdrag valt, mag niet restrictief worden uitgelegd. (zie noot 27)

e. Beoordeling belanghebbendheid volgens de Awb
De Awb verstaat onder een belanghebbende: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. (zie noot 28) Op grond van vaste jurisprudentie wordt dit begrip als volgt uitgelegd. Iemand is belanghebbende als hij een objectief, persoonlijk, eigen, rechtstreeks bij het besluit betrokken en actueel belang heeft. Het uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, belanghebbende is bij dat besluit.

Als correctie op dat uitgangspunt is in de rechtspraak over omgevingsrechtelijke zaken het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ aangenomen. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de desbetreffende activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene zo gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. De betrokkene onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen.

Bij het bepalen of sprake is van gevolgen van enige betekenis wordt acht geslagen op de factoren ‘afstand tot’, ‘zicht op’, en planologische uitstraling van milieugevolgen (onder meer geur, geluid, trilling, emissies, risico’s) van de activiteit die het besluit toelaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de gevolgen kunnen van belang zijn. (zie noot 29) Omdat het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ een correctie is op het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaan, geeft de bestuursrechter in het geval dat getwijfeld kan worden of zich dergelijke ‘gevolgen van enige betekenis’ voordoen, betrokkene het voordeel van de twijfel. (zie noot 30)

Om behartiging van algemene en collectieve belangen in rechte mogelijk te maken, is in de Awb een aanvullende regeling opgenomen. (zie noot 31) Ten aanzien van rechtspersonen worden daarmee als hun belang mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Naar Nederlands recht wordt het belang van niet-gouvernementele organisaties daarmee ‘voldoende’ geacht in de zin van artikel 9, tweede lid van het Verdrag en worden zij geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt.

f. Tussenconclusie
In het licht van het voorgaande concludeert de Afdeling advisering dat de Awb, zoals in vaste rechtspraak door de bestuursrechter uitgelegd, aan leden van het betrokken publiek die een voldoende belang hebben dan wel stellen dat een inbreuk is gemaakt op een recht, ruime toegang biedt tot een herzieningsprocedure bij de rechter als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus.

Met het oog hierop is het niet nodig dat het begrip ‘belanghebbende’ in de Awb wordt uitgebreid met het begrip ‘betrokken publiek’ als bedoeld in het Verdrag. Bovendien is dit niet wenselijk, omdat de uitbreiding tot gevolg kan hebben dat personen toegang tot de bestuursrechter zouden kunnen krijgen terwijl zij niet als belanghebbende naar Nederlands recht kunnen worden aangemerkt, maar ook niet kunnen worden aangemerkt als lid van het betrokken publiek met een voldoende belang of als een partij die stelt dat inbreuk is gemaakt op een recht als bedoeld in het Verdrag.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling voorgesteld artikel 6:2a van de Awb en voorgesteld artikel 3:45, tweede volzin van de Awb, te schrappen. De Afdeling adviseert tevens het voorgestelde artikel 6:13, tweede lid, hierop aan te passen.

4. Complicaties bij de gekozen afbakening van Aarhus-besluiten

De regering kiest er in het voorstel voor om alleen aan belanghebbenden die beroep instellen tegen een besluit dat valt onder de reikwijdte van het Verdrag het zienswijzenvereiste niet tegen te werpen. In verband hiermee wordt in de Regeling beroep aanzienlijke milieueffecten een limitatieve omschrijving van Aarhus-besluiten opgenomen. Volgens de toelichting acht de regering het met het oog op het bevorderen van een voortvarende en efficiënte besluitvorming en rechterlijke fase en ook met het oog op de gewenste duidelijkheid wenselijk om de categorie besluiten waarbij het zienswijzenvereiste niet wordt tegengeworpen nader af te bakenen. Het integraal schrappen van het zienswijzenvereiste gaat volgens de regering te ver. Voor beroep tegen andere besluiten die met de uov zijn toegepast blijft het zienswijzenvereiste derhalve onverkort gelden.

De Afdeling advisering merkt op dat de Afdeling bestuursrechtspraak in haar voormelde uitspraak van 14 april 2021 uiteengezet heeft dat en waarom het niet gemakkelijk is om het toepassingsbereik van het Verdrag vast te stellen. Dit zal soms bewerkelijk zijn, omdat tot in detail moet worden bekeken of het desbetreffende besluit onder een van de in artikel 6, eerste lid, onder a en b, van het Verdrag genoemde categorieën valt. Dat kan onder omstandigheden ook het stellen van prejudiciële vragen noodzakelijk maken.

Bovendien kan het bij bepaalde typen besluiten, zoals besluiten tot vaststelling van ruimtelijke plannen, voorkomen dat bepaalde onderdelen wel en bepaalde onderdelen niet onder de werkingssfeer van artikel 6 van het Verdrag vallen. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak kan worden verwacht dat er in de praktijk zo veel situaties zullen zijn waarin zo’n inhoudelijke en soms zeer gecompliceerde beoordeling moet worden verricht om na te gaan of het besluit onder de werkingssfeer van artikel 6 van het Verdrag valt, dat dit voor de rechtspraktijk onwerkbaar wordt. (zie noot 32)

De Afdeling advisering merkt op dat onvoldoende wordt toegelicht hoe de voorgestelde regeling deze in de rechtspraak benoemde complicaties voor de rechtspraktijk ondervangt. Weliswaar bevat de bijlage categorieën van besluiten die als Aarhus-besluit worden aangemerkt, maar toch zal steeds tot in detail moeten worden bekeken of het desbetreffende besluit tot een van die categorieën behoort. Dat vraagt veel van rechtszoekenden en van bestuursorganen. Ook zal de toetsing van de ontvankelijkheid van ingestelde beroepen bewerkelijk zijn. In dit licht bezien betwijfelt de Afdeling advisering of de voorgestelde regeling daadwerkelijk zal bijdragen aan de beoogde voortvarende en efficiënte besluitvorming, een vlot verlopende rechterlijke fase en vergroting van de duidelijkheid voor de praktijk.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande toereikend te motiveren dat de gekozen afbakening van Aarhus-besluiten voor rechtzoekenden, bestuursorganen en bestuursrechter werkbaar is en bijdraagt aan snelle en efficiënte procedures in het omgevingsrecht. De Afdeling adviseert hierbij nader toe te lichten waarom en in hoeverre het niet mogelijk is om de in de bestuursrechtspraak uitgezette lijn voor beroep door een belanghebbende bij het besluit die geen zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit te codificeren. Daarbij is relevant dat de rechtspraktijk intussen al geruime tijd vertrouwd is met deze werkwijze. In die benadering kan een belanghebbende ondanks het niet indienen van een zienswijze beroep instellen bij de bestuursrechter, in alle omgevingsrechtelijke zaken waarin toepassing is gegeven aan de uov, zonder dat daarbinnen een nadere afbakening hoeft plaats te vinden.

5. De rol van de burgerlijke rechter in de rechtsbescherming voor niet-belanghebbenden bij Aarhus-besluiten

a. De burgerlijke rechter als restrechter
Het Hof heeft in het Varkens in Nood-arrest bepaald dat het Verdrag vereist dat iedereen die heeft deelgenomen aan een inspraakprocedure, dus ook niet-belanghebbenden, toegang moeten hebben tot de rechter.

Zoals hiervoor vermeld, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in haar uitspraak van 4 mei 2021 als tijdelijke oplossing in afwachting van handelen door de wetgever ervoor gekozen niet-belanghebbenden die hebben deelgenomen aan de uov toegang tot de bestuursrechter te verlenen.

Het voorstel kiest een andere oplossing en regelt geen toegang tot de bestuursrechter voor een niet-belanghebbende die wel deel heeft genomen aan de uov. Volgens de toelichting is dit niet nodig, omdat een niet-belanghebbende die heeft deelgenomen aan de inspraakprocedure een vordering kan indienen bij de burgerlijke rechter. Het voorstel regelt wel dat in de rechtsmiddelenclausule bij een besluit dient te worden vermeld dat niet-belanghebbenden die een zienswijze hebben ingediend uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kunnen instellen.

De Afdeling stelt voorop dat, als tegen een bestuurshandeling geen beroep bij de bestuursrechter openstaat, de burgerlijke rechter als restrechter bevoegd is. Een rechtsgang naar de burgerlijke rechter met het oog op controle door de rechter op de naleving van de rechten tot inspraak die in het Verdrag zijn vastgelegd, verdraagt zich op zichzelf met het recht op toegang tot de rechter en kan in beginsel als een effectieve vorm van rechtsbescherming worden beschouwd. Uit het Varkens in Nood-arrest, noch het Verdrag kan worden afgeleid dat niet-belanghebbenden, die hebben deelgenomen aan de uov procedure, toegang moeten hebben tot de bestuursrechter.

De keuze in het voorstel om voor de niet-belanghebbende geen toegang tot de bestuursrechter open te stellen kent uit een oogpunt van doelmatigheid wel nadelen. Hierdoor ontstaan twee parallelle rechtsgangen waarin kan worden opgekomen tegen de wijze waarop inspraak gestalte heeft gekregen: door belanghebbenden bij de bestuursrechter in het kader van hun beroep tegen het besluit en door niet-belanghebbenden die hebben deelgenomen aan de uov bij de burgerlijke rechter. (zie noot 33) Deze splitsing in de toegang tot de rechter veronderstelt dat het mogelijk is om inspraakrechten als subjectieve, direct afdwingbare rechten te zien, waarover de burgerlijke rechter separaat kan oordelen. Het is de vraag of dat werkbaar is en of daardoor de efficiëntie van de rechtsgang niet wordt aangetast. De bestuursrechter is immers gewend om het gebruik van inspraakbevoegdheden annex aan en in samenhang met het eigenlijke besluit te beoordelen. Dat biedt geconcentreerde rechtsbescherming.

Volgens de toelichting levert een rechtsgang bij de bestuursrechter onvoldoende rechtsbescherming op. De bestuursrechter mag namelijk op grond van het relativiteitsvereiste niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van betrokkene. Met een recht van toegang tot de bestuursrechter voor niet-belanghebbenden die een zienswijze tegen het ontwerp van het besluit hebben toegekend wordt deze groep ‘blij gemaakt met een dode mus’, aldus de toelichting. (zie noot 34) De Afdeling wijst erop dat door de bestuursrechter de relativiteit juist niet wordt tegengeworpen aan de niet-belanghebbende die zich beroept op zijn inspraakrechten die hij ontleent aan het nationale recht. De niet-belanghebbende ontleent zijn beroepsrecht immers aan het belang bij het behartigen van zijn recht op inspraak. De naleving van de procedurele norm betreffende het recht op inspraak moet daarom door de niet-belanghebbende die heeft deelgenomen aan de uov, bij de bestuursrechter kunnen worden afgedwongen. (zie noot 35)

De toelichting maakt niet duidelijk welke mogelijkheden de burgerlijke rechter aan de niet-belanghebbende biedt om zijn recht op inspraak af te dwingen. Zo maakt de toelichting niet inzichtelijk waartoe een vordering bij de burgerlijke rechter kan strekken om het recht op inspraak daadwerkelijk af te dwingen. Evenmin gaat de toelichting erop in dat de drempel om een vordering bij de burgerlijke rechter in te dienen, gelet op bijvoorbeeld de verplichte procesvertegenwoordiging en hogere griffierechten, hoger is dan voor het instellen van beroep bij de bestuursrechter.

Ten slotte gaat de toelichting niet in op mogelijke gevolgen van de gemaakte keuze voor de werklast van respectievelijk de burgerlijke of de bestuursrechter.

De Afdeling adviseert het voorstel in het licht van het voorgaande op dit punt te voorzien van een nadere motivering en het voorstel zo nodig aan te passen.

b. Verwijzing naar de burgerlijke rechter in de rechtsmiddelenclausule
Onverminderd de in punt 5a gemaakte adviesopmerkingen, merkt de Afdeling op dat, indien de regering vasthoudt aan de keuze om de niet-belanghebbende die heeft deelgenomen aan de uov geen toegang tot de bestuursrechter te verlenen, het niet wenselijk en ook niet nodig is om in de wet te regelen dat in de rechtsmiddelenclausule bij het besluit dient worden vermeld dat de betrokkene uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan indienen. Het gaat daarbij immers niet om een beroep tegen een besluit op grond van de Awb. Bepalingen over de toegang tot de burgerlijke rechter behoren daarom ook niet thuis in een besluit genomen op grond van de Awb. Een dergelijke vermelding brengt bovendien het risico met zich mee dat betrokkenen die er (mogelijk ten onrechte) niet zeker van zijn of zij kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden, zich tot de burgerlijke rechter wenden, terwijl zij een ontvankelijk beroep zouden kunnen instellen bij de bestuursrechter.

De Afdeling adviseert daarom artikel I, onderdeel A, voorgesteld artikel 3:45, derde lid, van de Awb te schrappen.

6. Regeling rechtstreeks beroep

Het voorstel regelt dat tegen een besluit, genomen op grond van de artikelen 5.1, 5.3 en 5.4 van de Omgevingswet, rechtstreeks beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter. Tegen zo’n besluit hoeft dan niet eerst bezwaar te worden gemaakt om een ontvankelijk beroep bij de bestuursrechter te kunnen indienen. Het gaat hier om beroep tegen een besluit op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit waarop in beginsel de uov van toepassing is, maar waarvan het bevoegd gezag heeft besloten om toepassing van de uov achterwege te laten omdat nationale veiligheidsbelangen dat vereisen. (zie noot 36) Daarbij kan volgens de toelichting worden gedacht aan omgevingsvergunningen die van belang zijn voor de veiligheid van de staat waarbij het doorlopen van een bezwaarprocedure extra vertraging oplevert, en waarbij die vertraging ook zelf weer nadelige gevolgen kan hebben voor de nationale veiligheid. (zie noot 37)

De Afdeling merkt op dat het uitgangspunt bij toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure is dat tegen een besluit bezwaar moet worden gemaakt voordat beroep kan worden ingesteld. Het vereiste van het maken van bezwaar voorafgaand aan het indienen van beroep, heeft kort gezegd twee functies. In de eerste plaats dient een bestuursorgaan tot een volledige heroverweging van het eigen besluit over te gaan, wat voor de indieners van bezwaren mogelijk tot aanvaardbare oplossingen leidt. In de tweede plaats is een geschil duidelijker en scherper omlijnd als er tegen de beslissing op bezwaar niettemin beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld. Dit bevordert een voortvarende behandeling bij de bestuursrechter.

In de toelichting wordt niet uiteengezet waarom rechtstreeks beroep in de voorgestelde gevallen nodig wordt geacht. De enkele omstandigheid dat het gaat om besluiten waar nationale veiligheidsbelangen aan de orde zijn, acht de Afdeling niet zonder meer overtuigend om het uitgangspunt van het maken van bezwaar te verlaten. Evenmin wordt inzichtelijk gemaakt in hoeverre de voorgestelde regeling daadwerkelijk tot versnelling van de procedure leidt. In dit verband merkt de Afdeling op dat het belang van de voorgestelde regeling er volgens de toelichting in is gelegen dat direct een onherroepelijk rechterlijk oordeel wordt verkregen. Het kan echter al zijn dat de heroverweging van het besluit in de bezwaarfase leidt tot een bevredigende uitkomst, zodat beroep bij de bestuursrechter achterwege blijft. Bovendien staat ook na een procedure bij de bestuursrechter in eerste aanleg hoger beroep open. Daarmee wordt eventuele tijdwinst die wordt geboekt door het achterwege laten van de bezwaarprocedure, mogelijk weer tenietgedaan. De toelichting besteedt hieraan ten onrechte geen aandacht.

De Afdeling merkt daarnaast op dat het van belang is dat bij de keuze voor het overslaan van de bezwaarprocedure zorgvuldig wordt beoordeeld of dit de meest doelmatige oplossing oplevert om tot versnelling van de gehele procedure te komen. Daarbij is een brede afweging van belangen nodig, mede in verband met andere voornemens voor procedurele versnellingen in het besluitvormings- en rechterlijke traject. Van een dergelijke afweging geeft de toelichting geen blijk.

De Afdeling merkt ten slotte nog op dat een duidelijke samenhang tussen de met het voorstel beoogde reparatie van de Awb naar aanleiding van het Varkens in Nood-arrest en het beoogde rechtstreeks beroep bij de rechter voor de voorgestelde besluiten indien nationale veiligheidsbelangen dat vereisen ontbreekt. Overwogen zou kunnen worden dit in een afzonderlijk voorstel te regelen.

De Afdeling adviseert in dit voorstel af te zien van de regeling van rechtstreeks beroep in de beoogde gevallen.

7. Een blik op de toekomst: inspraak, participatie en beroep bij de bestuursrechter

De Afdeling advisering heeft zich in het voorgaande beperkt tot het wetsvoorstel zoals dat voorligt. De Afdeling acht het, afsluitend, wenselijk de blik te verbreden en aandacht te vragen voor de noodzaak van een meer fundamentele doordenking van het stelsel van rechtsbescherming in het omgevingsrecht, met inbegrip van de relatie tussen inspraak, participatie en beroep bij de bestuursrechter.

De regering kiest in het wetsvoorstel voor een beperkte reparatie in antwoord op het Varkens-in-Nood arrest. De keuze is gemaakt om, in de woorden van de toelichting ‘het beste van twee werelden’ te verenigen: 1) handhaven van inspraak voor een ieder bij Aarhus- en andere omgevingsrechtelijke besluiten en 2) zoveel mogelijk handhaven van beroep bij de bestuursrechter voor uitsluitend belanghebbenden. Dit draagt bij aan een overzichtelijk stelsel van inspraak en rechtsbescherming in het omgevingsrecht, aldus de toelichting. (zie noot 38)

Het is de vraag in hoeverre deze keuze toekomstbestendig is en bijdraagt aan de noodzaak in het omgevingsrecht tot werkbare en tijdige geschilbeslechting te komen. De Afdeling wijst er in dit verband op dat op deelterreinen incidentele aanpassingen in het reguliere stelsel van rechtsbescherming worden doorgevoerd, met als doel verbetering van de doelmatigheid en versnelling van procedures. Zo wordt op terreinen als woningbouw en elektriciteitsvoorzieningen gekozen voor beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak en worden op deelterreinen ook afwijkingen doorgevoerd van het reguliere bestuursprocesrecht. (zie noot 39) Een samenhangende visie over de volle breedte van het omgevingsrecht blijkt hieruit niet.

Zoals ook in een aantal consultatiereacties is opgemerkt, ontbeert het wetsvoorstel een blik op de toekomst van de rechtsbescherming in het omgevingsrecht. De kans is niet benut om in een bredere context van de maatschappelijke opgaven in de fysieke leefomgeving de vraag aan de orde te stellen of nog altijd en blijvend behoefte bestaat aan zienswijzenmogelijkheden voor een ieder. Inmiddels zijn ook andere vormen van inspraak beschikbaar, zoals de in de Omgevingswet opgenomen verplichtingen tot participatie, die in het stelsel van rechtsbescherming kunnen worden betrokken. Achterliggend doel zou steeds moeten zijn om het functioneren van de rechtsbescherming in het omgevingsrecht daadwerkelijk te verbeteren. (zie noot 40)

Het wetsvoorstel biedt geen fundamentele herdoordenking van het bestaande stelsel van het indienen van zienswijzen in relatie tot het instellen van beroep bij de bestuursrechter. Daartoe bestaat echter wel aanleiding. Het is nodig in het omgevingsrecht te komen tot een herinrichting van de reguliere voorbereidingsprocedure en de uov en een duidelijk onderscheid te hanteren tussen participatie, inspraak en de mogelijkheid een zienswijze in te dienen. (zie noot 41)

Dat die doordenking nu niet heeft plaatsgevonden leidt er in het wetsvoorstel toe dat bij besluiten die zijn voorbereid met de uov soms wel en soms niet het zienswijzevereiste zal worden tegengeworpen. Daarmee wordt de koppeling tussen zienswijze en recht van beroep voor een deel van die besluiten losgelaten. Die koppeling bestaat erin dat, indien de uov van toepassing is, alleen de belanghebbende die heeft deelgenomen aan de uov beroep kan instellen en dan nog uitsluitend voor zover het de onderdelen van het besluit betreft waartegen zijn zienswijze zich richtte. (zie noot 42) Waar dit uitgangspunt voor een beperkte categorie besluiten wordt losgelaten, doet dit afbreuk aan de uniformiteit van de uov.

De in het wetsvoorstel gekozen, beperkte reparatie heeft daarmee gevolgen voor de uniformiteit van de procedure. Dit kan leiden tot complicaties in de rechtspraktijk en tot onduidelijkheid over de vraag wanneer wel of niet het zienswijzenvereiste moet worden tegengeworpen. Mede in het licht hiervan acht de Afdeling een meer fundamentele doordenking van de voorprocedure in relatie tot het beroepsrecht aangewezen. Daarbij zou aandacht moeten worden geschonken aan de vraag wat de functie is van het indienen van zienswijzen in relatie tot het instellen van beroep en op andere wijzen waarop deze functie kan worden gerealiseerd. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het versterken van inspraakmogelijkheden zonder dat daarbij sprake is van de formele uov.

De Afdeling adviseert de regering gelet op het voorgaande om zich niet te beperken tot een reparatiewet in reactie op het Varkens in Nood-arrest, maar tegelijk het initiatief te nemen tot een fundamentele heroriëntatie op het stelsel van rechtsbescherming in het omgevingsrecht, inclusief de gewenste verhouding tussen inspraak, participatie en beroep bij de bestuursrechter.

8. Slot

Het reparatiewetsvoorstel is erop gericht de Algemene wet bestuursrecht in overeenstemming te brengen met het Verdrag, zoals door het Hof uitgelegd in het Varkens in Nood-arrest.

De Afdeling heeft bij verschillende onderdelen van het voorstel opmerkingen gemaakt en adviseert het voorstel op onderdelen aan te passen. Ook adviseert zij de regering het initiatief te nemen tot een fundamentele heroriëntatie op het stelsel van rechtsbescherming in het omgevingsrecht.

In verband met de gemaakte opmerkingen dient het voorstel nader te worden overwogen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Voetnoten

(1) In verband met de kabinetswisseling wordt het advies gezonden aan de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
(2) Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021 in zaak C-826/18, in de procedure tussen LB, Stichting Varkens in Nood, Stichting Dierenrecht en Stichting Leefbaar Buitengebied, tegen het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren, ECLI:EU:C:2021:7.
(3) Artikel 3:15, eerste lid, van de Awb.
(4) Artikel 3:15, tweede lid, van de Awb.
(5) Artikel 16.23, eerste lid, van de Omgevingswet, gelezen in verbinding met artikel 16.22.
(6) Artikel 8:1 van de Awb.
(7) Artikel 6:13 van de Awb.
(8) Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, Aarhus, 25 juni 1998.
(9) Artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus.
(10) Artikel 9, tweede lid, van het Verdrag luidt:
Elke Partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat leden van het betrokken publiek
a. die een voldoende belang hebben, dan wel
b. stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een Partij dit als voorwaarde stelt, toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6 en, wanneer het nationale recht hierin voorziet en onverminderd het navolgende derde lid, andere relevante bepalingen van dit Verdrag.
Wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt wordt vastgesteld in overeenstemming met de eisen van nationaal recht en strokend met het doel aan het betrokken publiek binnen het toepassingsgebied van dit Verdrag ruim toegang tot de rechter te verschaffen. Hiertoe wordt het belang van elke niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de in artikel 2, vijfde lid, gestelde eisen voldoende geacht in de zin van het voorgaande onderdeel a. Dergelijke organisaties worden tevens geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van het voorgaande onderdeel b.
De bepalingen van dit tweede lid sluiten niet de mogelijkheid uit van een herzieningsprocedure voor een bestuursrechtelijke instantie en laten onverlet de eis van het uitputten van de bestuursrechtelijke beroepsgang alvorens over te gaan tot rechterlijke herzieningsprocedures, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht.
(11) Artikel 9, derde lid, van het Verdrag luidt:
Aanvullend op en onverminderd de in het voorgaande eerste en tweede lid bedoelde herzieningsprocedures, waarborgt elke Partij dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privé-personen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu.
(12) Afdeling bestuursrechtspraak, uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, en van 4 mei 2021, ECLI:NL:RCS:2021:953. Een schema met de oude en de nieuwe situatie na de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak is te vinden op de website van de Raad van State; www.raadvanstate.nl.
(13) Artikel I, onderdeel C, voorgesteld artikel 6:13, tweede lid, van de Awb.
(14) Artikel I, onderdeel B, voorgesteld artikel 6:2a
(15) Artikel I, onderdeel A, voorgesteld artikel 3:45, derde lid, van de Awb.
(16) Artikel 1:2, eerste lid, Awb: onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
(17) Memorie van toelichting, paragraaf 2.5.
(18) Artikel 2, vijfde lid, van het verdrag.
(19) Zie ook de Voorlichting overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State ter zake van de eisen die voortvloeien uit de betrokken Europese en internationale regelgeving met betrekking tot de omvang van de kring van inspraak gerechtigden, W08.09.0005/I/A/, Kamerstukken II 2008/09, 30844, nr. 45. Hierin merkte de Afdeling op dat het betrokken publiek niet alleen bestaat uit degenen die een belang hebben dat bescherming vindt in de van toepassing zijnde wet- en regelgeving, maar dat het voor betrokkenheid bij milieubesluitvorming reeds voldoende is dat men feitelijk gevolgen ondervindt of waarschijnlijk zal ondervinden.
(20) Artikel 9, tweede lid, eerste alinea van het verdrag.
(21) Naar een robuuste implementatie van het Verdrag van Aarhus? A. Buijze en Ch. Backes, Universiteit Utrecht, 2024, p. 107.
(22) Zie in dit verband ook de Mededeling van de Commissie betreffende toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden, 18 augustus 2017, PbEU C275/1.
(23) Artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht.
(24) Artikel 9, tweede lid, tweede alinea van het verdrag.
(25) Zaak C-115/09, Bund für Umwelt und Naturschutz, punt 44, ECLI:EU:C:2011:289
(26) Zaak C-570/13, Gruber, punt 39, ECLI:EU:C:2015:231, en zaak C-115/09, Bund für Umwelt und Naturschutz, punt 44,ECLI:EU:C:2011:289.
(27) Zaak C-570/13, Gruber, punt 40, ECLI:EU:C:2013:231.
(28) Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
(29) Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, r.o. 3.2, en van 30 april 2025,ECLI:NL:RVS:2025:1928, r.o.3.4.
(30) Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:499, r.o. 5.4.
(31) Artikel 1:2, derde lid, van de Awb.
(32) R.o. 4.7 en 4.8.
(33) Idem p. 113
(34) Memorie van toelichting, paragrafen 4.2, onder het kopje ‘Relativiteitsvereiste’ en 2.2.3.
(35) Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2023:606, r.o. 7.7 tot en met 7.9.
(36) Artikel I, onderdeel D, voorgestelde wijziging van bijlage 1 bij de Omgevingswet.
(37) Artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel D.
(38) Memorie van toelichting, paragraaf 2.4.
(39) Zie bijvoorbeeld de adviezen van de Afdeling advisering bij het voorstel voor de Wet versterking regie volkshuisvesting (W04.23.00198/I) en het ontwerp voor een Besluit procedurele versnellingen elektriciteitsprojecten (W19.25.00354/IV).
(40) Consultatiereactie van AKD/DLA.
(41) Consultatiereactie van de VNG, onder ‘Toekomst’.
(42) Daargelaten het verschoonbaar niet deelnemen aan de uov.