Aanpassing van het Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten en het Besluit taaltoets Participatiewet.

Bij Kabinetsmissive van 23 mei 2025, no.2025001150, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot aanpassing van het Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten en het Besluit taaltoets Participatiewet vanwege de Participatiewet in balans en herziening van de hoogte en duur van maatregelen, met nota van toelichting.

Met het ontwerpbesluit worden de verplichtingen uit de Participatiewet en enkele andere wetten gebracht onder de reikwijdte van het Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten. Naar aanleiding van het wetsvoorstel Participatiewet in balans (zie noot 1) wordt hiermee voorzien in een nieuw maatregelenbeleid voor gemeenten. De systematiek van het Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten wordt daarnaast op onderdelen herzien. Hiermee wordt vooruitgelopen op aanpassingen die met het wetsvoorstel Handhaving sociale zekerheid worden beoogd. (zie noot 2)

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de verschillende voorstellen in hun onderlinge samenhang bezien vragen oproepen over hoe de in het ontwerpbesluit voorgestelde bevoegdheid om af te zien van het opleggen van een maatregel bij overtreding van bepaalde verplichtingen zich verhoudt tot aanpassingen die in het wetsvoorstel Handhaving sociale zekerheid zijn opgenomen. Dit geldt vooral voor de daarin opgenomen mogelijkheid om een waarschuwing te geven als alternatief voor het opleggen van een maatregel. Daarnaast is het de vraag of de bestaande delegatiebepalingen in alle socialezekerheidswetten een toereikende grondslag bieden voor deze nieuwe bevoegdheid om af te zien van het opleggen van maatregelen.

Tot slot merkt de Afdeling op dat uit de toelichting niet duidelijk blijkt welke gevolgen het nieuwe maatregelenbeleid in de praktijk heeft voor bijstandsgerechtigden.

In verband hiermee is aanpassing van de toelichting en het ontwerpbesluit wenselijk.

1. Achtergrond en inhoud

Het handhavingsbeleid binnen de sociale zekerheid is - mede als gevolg van de Toeslagenaffaire - in ontwikkeling. Verschillende voorstellen beogen te bevorderen dat bij de handhaving evenredigheid een grotere rol krijgt, met ruimte voor de menselijke maat. Zo voorziet het wetsvoorstel Participatiewet in balans in de mogelijkheid van een nieuw, gedifferentieerd maatregelenbeleid voor gemeenten. Het wetsvoorstel Handhaving sociale zekerheid introduceert een nieuw wettelijk handhavingskader dat voor alle socialezekerheidswetten hetzelfde is, om daarmee ook aan de uitvoering tegemoet te komen. (zie noot 3)

Met het ontwerpbesluit wordt invulling gegeven aan het nieuwe maatregelenbeleid voor gemeenten. Hiertoe wordt de werkingssfeer van het Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten (hierna: Maatregelenbesluit) uitgebreid door de verplichtingen uit de Participatiewet, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk werkloze werknemers (IOAW) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) in te delen in de verschillende categorieën van het Maatregelenbesluit.

Daarnaast wordt de systematiek van het Maatregelenbesluit op onderdelen herzien, om meer balans te brengen in het maatregelenbeleid. (zie noot 4) De hoogte en de duur van de maatregelen per categorie worden gematigd, de standaardverhoging bij recidive wordt een discretionaire bevoegdheid en de matiging bij verminderde verwijtbaarheid wordt verbreed. Ook wordt geregeld dat een bestuursorgaan kan afzien van het opleggen van een maatregel bij niet-naleving van verplichtingen uit de eerste en tweede categorie. (zie noot 5)

Met deze aanpassingen geeft het ontwerpbesluit niet alleen invulling aan wijzigingen die zijn opgenomen in het wetsvoorstel Participatiewet in balans, maar loopt het ook vooruit op aanpassingen die met het wetsvoorstel Handhaving sociale zekerheid worden beoogd. De opeenvolging van wijzigingen van het handhavingsbeleid die hierdoor ontstaat, vormt voor de uitvoering een uitdaging, zo blijkt uit de toelichting. (zie noot 6) De verschillende aanpassingen in hun onderlinge samenhang bezien roepen daarnaast een aantal vragen op. De Afdeling merkt hierover het volgende op.

2. Consistentie en samenhang

In de socialezekerheidswetten is het opleggen van een maatregel bij niet-naleving van een verplichting veelal een gebonden bevoegdheid. Slechts in wettelijk bepaalde gevallen mag het bestuursorgaan bij overtreding van een verplichting afzien van het opleggen van een maatregel. Omdat de regering het wenselijk acht dat een bestuursorgaan dit in meer gevallen kan doen, introduceert het ontwerpbesluit een bevoegdheid voor het bestuursorgaan om af te kunnen zien van het opleggen van een maatregel bij overtreding van een verplichting uit de eerste of tweede categorie.

Volgens de toelichting kan het opleggen van een maatregel in bepaalde gevallen onevenredig zijn ten opzichte van de ernst van het vergrijp en daarmee niet bijdragen aan het doel van nakoming van de verplichting. (zie noot 7) Hierbij wordt opgemerkt dat uitkeringsgerechtigden veel verplichtingen hebben en zich veelal in een kwetsbare positie bevinden. Door te regelen dat bij overtreding van ‘lichtere’ verplichtingen zonder formeel besluitvormingsproces van het opleggen van een maatregel kan worden afgezien, krijgt het bestuursorgaan meer ruimte voor een passende reactie.

a. Verhouding tot wetsvoorstel Handhaving sociale zekerheid
De Afdeling merkt op dat ook het wetsvoorstel Handhaving sociale zekerheid voorziet in een reeks wijzigingen die evenredig handhaven met de menselijke maat beter mogelijk moet maken. Zo handhaaft dit wetsvoorstel de gebonden bevoegdheid om een maatregel op te leggen, maar wordt deze bevoegdheid uitgebreid met de mogelijkheid om bij overtreding een waarschuwing te geven in plaats van een maatregel op te leggen.

Met een waarschuwing kan de betrokkene ervan bewust worden gemaakt dat aan de niet-nagekomen verplichtingen moet worden voldaan, zonder dat hieraan gevolgen zijn verbonden. Voor dit alternatief van de waarschuwing geldt ook dat deze het bestuursorgaan meer ruimte moet geven voor een passende reactie. (zie noot 8)

Op de verhouding tussen deze aanpassing en de hier voorgestelde bevoegdheid om af te zien van het opleggen van een maatregel wordt in de toelichting niet ingegaan. Een dergelijke toelichting is echter nodig om te voorkomen dat voor het bestuursorgaan na inwerkingtreding van het wetsvoorstel Handhaving sociale zekerheid onduidelijk is of bij overtreding van de verplichtingen uit de eerste en tweede categorie kan worden afgezien van het opleggen een maatregel, zonder in plaats daarvan een waarschuwing te moeten geven.

Gelet op het alternatief van de waarschuwing is het daarnaast de vraag in hoeverre de bevoegdheid om bij overtreding van alle verplichtingen uit de eerste en tweede categorie af te kunnen zien van sanctionering noodzakelijk is. De toelichting gaat hierop niet in.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader te motiveren hoe de bevoegdheid om af te kunnen zien van het opleggen van een maatregel zich verhoudt tot de aanpassingen aan het handhavingskader zoals voorgesteld in het wetsvoorstel Handhaving sociale zekerheid, in het bijzonder het daarin opgenomen alternatief van de waarschuwing. Ook adviseert zij de reikwijdte van deze bevoegdheid nader te motiveren en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

b. Wettelijke grondslag om af te zien van een maatregel
Volgens de toelichting bieden de huidige delegatiebepalingen in de socialezekerheidswetten een toereikende grondslag voor de bevoegdheid om af te zien van het opleggen van een maatregel bij overtreding van verplichtingen uit de eerste en tweede categorie. (zie noot 9) Daarbij wordt gewezen op artikel 90 Wet WIA, waarin expliciet is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur kan worden geregeld in welke gevallen het UWV kan afzien van het opleggen van een maatregel.

De Afdeling merkt op dat de grondslagen in andere socialezekerheidswetten niet zo expliciet zijn. Nadere regels zijn weliswaar mogelijk met betrekking tot de bepaling dat "van het opleggen van een maatregel […] in elk geval [wordt] afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt". (zie noot 10) De hier voorgestelde bevoegdheid om van het opleggen van een maatregel af te zien is echter gerelateerd aan de categorie van verplichtingen, en niet aan de verwijtbaarheid. (zie noot 11)

Het wetsvoorstel Handhaving sociale zekerheid voorziet voor alle socialezekerheidswetten wel in een expliciete grondslag voor nadere regels over gevallen waarin kan worden afgezien van het opleggen van een maatregel, maar dat zou betekenen dat de invoering van het ontwerpbesluit op dit punt zou moeten wachten totdat dit wetsvoorstel tot wet is verheven.

De Afdeling adviseert om het ontwerpbesluit op dit punt gelijktijdig in werking te laten treden met het wetsvoorstel Handhaving sociale zekerheid.

3. Gevolgen voor de gemeentelijke praktijk

Om invulling te geven aan het nieuwe maatregelenbeleid voor gemeenten worden in het ontwerpbesluit de verplichtingen uit de Participatiewet, de Wet IOAW en de Wet IOAZ ingedeeld in de vijf categorieën van het Maatregelenbesluit. Daarbij is aansluiting gezocht bij de indeling van vergelijkbare verplichtingen uit de andere socialezekerheidswetten. (zie noot 12)

De Afdeling merkt op dat het maatregelenbeleid dat iedere gemeente ten aanzien van een deel van de verplichtingen nu zelf nog mag voeren, kan uiteenlopen. Het ligt daarom in de rede dat de invoering van het nieuwe maatregelenbeleid per gemeente tot verschillende veranderingen zal leiden. Omdat de toelichting op deze veranderingen niet ingaat, is niet goed inzichtelijk welke gevolgen het nieuwe maatregelenbeleid in de praktijk concreet zal hebben voor bijstandsgerechtigden.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de gevolgen van het nieuwe maatregelenbeleid voor bijstandsgerechtigden.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.


De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Zie Kamerstukken 36582.
(2) Zie Kamerstukken 36785.
(3) Zie Kamerstukken II 2024/25, 36785, nr. 3, p. 15-16.
(4) Memorie van toelichting, paragraaf 1.2.
(5) Zie voorgesteld artikel 2, zesde lid, van het Maatregelenbesluit. In de eerste en tweede categorie zijn met name administratieve verplichtingen en verplichtingen gericht op het stroomlijnen van het proces ingedeeld, aldus de toelichting (paragraaf 2.2.4).
(6) Memorie van toelichting, paragraaf 6.
(7) Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.4.
(8) Zie Kamerstukken II 2024/25, 36785, nr. 3, p. 35-36 en 46.
(9) Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.4. Uitzondering hierop zijn de Participatiewet, de Wet IOAW en de Wet IOAZ. Daarvoor geldt dat met het wetsvoorstel Participatiewet in balans wordt voorzien in een toereikende grondslag voor deze nieuwe bevoegdheid.
(10) Zie bijvoorbeeld artikel 17, zesde lid, Algemene Kinderbijslagwet.
(11) Dat met de zinsnede ‘in elk geval’ is beoogd ruimte te bieden voor dergelijke nadere regels, volgt niet zonder meer uit de wetsgeschiedenis. Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 1997/97, 24772, nr. 12 en Kamerstukken II 1997/98, 25641, nr. 3.
(12) Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.1.