Wijziging van het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden.

Bij Kabinetsmissive van 15 mei 2025, no.2025001077, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden in verband met het verplicht kunnen stellen van alternatieven voor chemische gewasbeschermingsmiddelen, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit introduceert een delegatiegrondslag op basis waarvan bij ministeriële regeling het gebruik van een alternatief voor chemische gewasbeschermingsmiddelen verplicht kan worden gesteld.

Op basis van de Europese richtlijn inzake duurzaam gebruik van pesticiden dienen de lidstaten alle nodige maatregelen te nemen om bestrijding met lage pesticideninzet te bevorderen, waarbij zij waar mogelijk voorrang geven aan niet-chemische methoden. Het voornemen om een alternatief verplicht te stellen gaat uit van de gedachte dat de randvoorwaarden kunnen worden vervuld die het mogelijk maken om de verplichte toepassing van een alternatief voor te schrijven. De toelichting onderbouwt dit echter onvoldoende waardoor het onduidelijk is of de delegatiegrondslag in de praktijk kan worden toegepast.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert om alsnog te onderbouwen hoe met het ontwerpbesluit effectief wordt bijgedragen aan de doelstelling van een lage inzet van chemische gewasbeschermingsmiddelen.

Op basis van het ontwerpbesluit worden niet slechts voorschriften van administratieve aard of de uitwerking van de details naar het niveau van een ministeriële regeling gedelegeerd. De beslissing of, en zo ja voor wie, de verplichting gaat gelden wordt gedelegeerd naar een ministeriële regeling. De Afdeling adviseert om dergelijke belangrijke elementen ten minste op het niveau van algemene maatregel van bestuur te regelen en het ontwerpbesluit na aanpassing opnieuw aan haar voor te leggen.

In verband met deze opmerkingen dient het ontwerpbesluit nader te worden overwogen.

1. Het ontwerpbesluit

a. Inhoud en aanleiding
Het ontwerpbesluit introduceert een delegatiegrondslag in het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Op basis daarvan kan bij ministeriële regeling worden bepaald bij welke teelten, bij welke toepassingen en onder welke voorwaarden enkel alternatieven voor chemische gewasbeschermingsmiddelen mogen worden gebruikt. Het verplicht voorschrijven van alternatieven moet bijdragen aan de bescherming van het milieu of de gezondheid van mens en dier. De alternatieven kunnen alleen worden verplicht indien zij doeltreffend, doelmatig, betaalbaar en uitvoerbaar zijn. Tevens dienen zij geen nadeliger impact te hebben op het milieu of de gezondheid van mens en dier dan de betreffende chemische gewasbeschermingsmiddelen. (zie noot 1)

Uit de toelichting volgt dat de aanleiding voor het ontwerpbesluit is gelegen in de behoefte om een alternatief voor te kunnen schrijven voor het gebruik van glyfosaathoudende middelen. (zie noot 2) De minister van LVVN is hiertoe opgeroepen in meerdere moties van de Tweede Kamer. (zie noot 3) Het ontwerpbesluit beoogt ook een bijdrage te leveren aan het realiseren van de doelen van het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2030. (zie noot 4) Eén van die doelen is om het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen te verminderen en zoveel mogelijk gebruik te maken van niet-chemische middelen.

b. Achtergrond: richtlijn 2009/128/EG
Het ontwerpbesluit is gebaseerd op een in de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Wgb) opgenomen bevoegdheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels te stellen over juist gebruik van biociden of geïntegreerde gewasbescherming, overeenkomstig artikel 14 van richtlijn 2009/128/EG. (zie noot 5) Deze richtlijn biedt een kader voor duurzaam gebruik van pesticiden. (zie noot 6) De doelstelling van de richtlijn is de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu. (zie noot 7) Op basis van genoemd artikel 14 zijn lidstaten verplicht om alle nodige maatregelen te nemen om bestrijding met lage pesticideninzet te bevorderen, waarbij zij waar mogelijk voorrang geven aan niet-chemische methoden. Dit omvat mede geïntegreerde gewasbescherming, waarbij uitgangspunten worden toegepast die gericht zijn op een zorgvuldige afweging van de beschikbare gewasbeschermingsmethoden. (zie noot 8)

2. Onderbouwing van de beoogde maatregelen ter bevordering van een lage pesticideninzet

Het ontwerpbesluit beoogt bij te dragen aan een lage pesticideninzet. Hiermee wordt invulling gegeven aan de in richtlijn 2009/128/EG voorziene beleidsruimte om op lidstaatniveau ‘alle nodige maatregelen’ te nemen voor bestrijding met lage pesticideninzet.

De voorrang van niet-chemische methoden wordt in de richtlijn niet ongeclausuleerd voorgeschreven maar dient ‘waar mogelijk’ te worden toegepast. De maatregelen die lidstaten treffen, waarbij zij gebruikmaken van de in de richtlijn voorziene beleidsruimte, dienen bovendien binnen de grenzen te blijven van het vrij verkeer van goederen. (zie noot 9) Voor de rechtvaardiging van een inbreuk op deze vrijheid is vereist dat de maatregel geschikt, noodzakelijk en evenredig is. De voorwaarden die in het voorgestelde artikel worden gesteld met betrekking tot het verplichten van niet-chemische alternatieven (dat het alternatief doeltreffend, doelmatig, betaalbaar en uitvoerbaar is), sluiten hierbij aan. Gelet op het zojuist geschetste kader, is het van belang dat in de toelichting bij het ontwerpbesluit voldoende is onderbouwd dat het mogelijk is om met de beoogde maatregelen op effectieve wijze een lage pesticideninzet te realiseren.

De toelichting bij het ontwerpbesluit bevat geen onderbouwing waaruit blijkt op basis van welke omstandigheden het mogelijk wordt geacht om i) met uitsluitend niet-chemische alternatieven adequate bescherming te bieden tegen ziekten, plagen en onkruiden en ii) zodoende daadwerkelijk bij te dragen aan een lage pesticideninzet. Het ligt in de rede daarin inzicht te bieden voorafgaand aan de keuze om op de voorgestelde wijze de lage inzet van pesticiden na te streven. De bescherming van het milieu, en de menselijke en dierlijke gezondheid, zijn niet gebaat bij een delegatiegrondslag waarvan nog niet bekend is in hoeverre zij in de praktijk kan worden toegepast.

Nieuwe ontwikkelingen, zoals bijvoorbeeld verbeterde technieken voor gewasbescherming of meer weerbare planten- en teeltsystemen, kunnen eraan bijdragen dat inzet van chemische gewasbeschermingsmiddelen vermijdbaar wordt. Dit is ook de gedachte die ten grondslag ligt aan het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2030. (zie noot 10) Uit de toelichting blijkt dat er reeds onderzoek beschikbaar is ten aanzien van mogelijkheden om een alternatieve methode toe te passen. Dit onderzoek toont aan dat weliswaar in veel gevallen een alternatieve methode effectief kan zijn, maar dat er ook onzekere en moeilijk beheersbare factoren zijn die in bepaalde situaties risico’s opleveren voor de effectiviteit, betaalbaarheid en uitvoerbaarheid van alternatieven. (zie noot 11) Uit het huidige onderzoek volgt daarom nog niet zonder meer dat de randvoorwaarden zijn vervuld die het mogelijk maken om een alternatief verplicht te stellen. De toelichting vermeldt dat nog aanvullend onderzoek nodig is, maar dit onderzoek moet nog worden opgestart (zie ten aanzien van de toegevoegde waarde van dit onderzoek tevens punt 3 van dit advies). (zie noot 12)

In het licht van het voorgaande, adviseert de Afdeling om in de toelichting toereikend te onderbouwen op welke wijze met het ontwerpbesluit effectief kan worden bijgedragen aan de doelstelling van een lage pesticideninzet.

3. Niveau van regelgeving

De keuze om voor bepaalde teelten en toepassingen het gebruik van alternatieven voor chemische gewasbeschermingsmiddelen voor te schrijven, is in het ontwerpbesluit gedelegeerd naar het niveau van een ministeriële regeling. Hetzelfde geldt voor de aanwijzing van de alternatieven en de voorwaarden voor de verplichte toepassing van het alternatief. De toelichting motiveert deze keuze door erop te wijzen dat nader onderzoek nodig is om te beoordelen in hoeverre alternatieven daadwerkelijk in aanmerking komen. Ook de duur van de totstandkoming van wet- en regelgeving is volgens de toelichting aanleiding om te kiezen voor delegatie aan de minister. (zie noot 13)

Delegatie naar het niveau van een ministeriële regeling moet worden beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan is te voorzien dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld. (zie noot 14)

De Afdeling wijst erop dat op basis van het ontwerpbesluit niet kan worden vastgesteld voor wie de verplichting tot het gebruik van alternatieven geldt. Zo is bijvoorbeeld opengelaten voor welke toepassingen en teelten de verplichting gaat gelden. De gekozen systematiek leidt ertoe dat bij ministeriële regeling wordt bepaald of, en zo ja voor wie, de verplichting gaat gelden. Dit zijn belangrijke elementen die ten minste op het niveau van algemene maatregel van bestuur (amvb) moeten worden geregeld.

De totstandkomingsduur van een amvb vormt als zodanig onvoldoende aanleiding voor delegatie naar het niveau van een ministeriële regeling. Die duur is slechts relevant voor zover sprake is van grote spoed of regels die regelmatig wijzigen. Uit de toelichting blijkt niet dat hiervan sprake is, in elk geval niet ten opzichte van alle onderdelen van de regeling, en met name niet wat betreft de afbakening van normadressaten. Het feit dat, zoals de toelichting vermeldt, nog aanvullend onderzoek nodig is maar dit onderzoek nog moet worden opgestart, duidt op zich ook niet op grote spoed.

Om te kunnen bepalen of, en zo ja voor wie, de verplichting gaat gelden, is het van belang om eerst zicht te hebben op de mogelijke teelten en toepassingen voor wie de verplichtstelling zou kunnen gelden. Hieruit volgt dat het van belang is om daar onderzoek naar te hebben verricht voorafgaand aan het vaststellen van het ontwerpbesluit, om zo belangrijke elementen van een verplichte alternatieve methode op het juiste regelgevingsniveau te kunnen regelen.

De Afdeling adviseert om het ontwerpbesluit aan te passen en de belangrijke elementen zoals hiervoor genoemd te regelen bij amvb Zij adviseert het ontwerpbesluit na aanpassing opnieuw voor advies aan haar voor te leggen.

Onverminderd de voorgaande opmerking wijst de Afdeling op het volgende.

4. Professionele gebruikers

Het toepassingsbereik van het ontwerpbesluit is gekoppeld aan het gebruik. Dit begrip is ruim gedefinieerd in de Wgb. (zie noot 15) Dit leidt ertoe dat het ontwerpbesluit, bezien in samenhang met deze definitie, tevens van toepassing zou zijn op groothandels en tuincentra die gewasbeschermingsmiddelen in voorraad hebben. Dat is niet wat met het ontwerpbesluit lijkt te zijn beoogd.

Daarnaast raakt het toepassingsbereik van het ontwerpbesluit zowel professionele als niet-professionele gebruikers. Dit is niet in lijn met de meer beperkte reikwijdte van de aangehaalde grondslag voor het ontwerpbesluit. Deze bepaling in de Wgb vormt de implementatie van een richtlijnbepaling, die enkel betrekking heeft op professionele gebruikers. (zie noot 16) De ruimere strekking van het ontwerpbesluit, waarmee ook niet-professionele gebruikers onder het voorschrift vallen, is daarmee niet verenigbaar.

De Afdeling adviseert het toepassingsbereik van het ontwerpbesluit te beperken tot professionele gebruikers.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.


De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Voorgesteld artikel 27aa van het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden.
(2) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 1, ‘Inleiding’.
(3) Kamerstukken II 2017/18, 27858, nr. 426; Kamerstukken II 2018/19, 27858, nr. 463; Kamerstukken II 2022/23, 27858, nr. 599; Kamerstukken II 2023/24, 27858, nr. 622.
(4) Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie Gewasbescherming 2030, bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 27858, nr. 518.
(5) Artikel 78, eerste lid, Wgb.
(6) In dit advies wordt zowel verwezen naar de term gewasbeschermingsmiddelen als pesticiden. Laatstgenoemde is een term die wordt gebruikt in richtlijn 2009/128/EG maar niet voorkomt in de Wgb. De richtlijn definieert pesticide als een gewasbeschermingsmiddel (in de zin van verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (PbEU 2009, L 309)) én biociden. De definitie van gewasbeschermingsmiddel in artikel 1, eerste lid, Wgb verwijst naar de definitie van dit begrip in verordening (EG) nr. 1107/2009 (en omvat dus niet biociden).
(7) Artikel 1 van richtlijn 2009/128/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van een kader voor communautaire actie ter verwezenlijking van een duurzaam gebruik van pesticiden (PbEU 2009, L 309).
(8) Artikel 14, eerste lid, jo. bijlage III, van richtlijn 2009/128/EG.
(9) Artikel 34 VWEU. Zie nader HR 8 juli 2022, ECLI:NL:HR:2022:1032, r.o. 3.1.3 en 3.1.4.
(10) Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie Gewasbescherming 2030, p. 7, bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 27858, nr. 518.
(11) De nota van toelichting verwijst naar Gebruik van glyfosaat in de Nederlandse land- en tuinbouw en inventarisatie van alternatieven voor glyfosaattoepassingen (WUR), bijlage bij Kamerstukken II 2024/25, 27858, nr. 678.
(12) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3, ‘Inhoud’.
(13) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3, ‘Inhoud’.
(14) Aanwijzing 2.24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(15) Artikel 1, tweede lid, Wgb. Vgl. het begrip ‘gebruiker’, dat een beperkter bereik heeft, in artikel 1, eerste lid, Wgb.
(16) Artikel 14, eerste lid, van richtlijn 2009/128/EG en artikel 78 Wgb.