Voorlichting betreffende positie klachtbehandeling in stelsel Wiv.

Bij brief van 25 april 2025 hebben de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Defensie op de voet van artikel 21a van de Wet op de Raad van State aan de Afdeling advisering van de Raad van State gevraagd hen van voorlichting te dienen over de positie van klachtbehandeling in het stelsel van de Wiv.

In het verzoek om voorlichting wordt een drietal vragen voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State. De eerste vraag richt zich op de voorwaarden die voortvloeien uit het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) en de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) voor de onpartijdigheid, onafhankelijkheid en positionering van klachtbehandeling in het stelsel van toetsing en toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.

Ten tweede wordt de Afdeling gevraagd in hoeverre er binnen de kaders van artikel 78a van de Grondwet een rol zou kunnen zijn voor de Nationale ombudsman op het gebied van klachtbehandeling op het terrein van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. De derde vraag is of het voor de beantwoording van deze vragen uitmaakt of de klachtbehandeling ziet op onrechtmatigheden of op onbehoorlijkheden.

Ten aanzien van de eerste en de derde vraag constateert de Afdeling dat klachtbehandeling volgens het EHRM in principe moet kunnen resulteren in juridisch bindende oordelen voor zover het gaat om de (on)rechtmatigheid van de inzet van ongerichte (bulk-)interceptie. Een gebrek aan bindende werking van de klachtbehandeling kan volgens het EHRM echter worden gecompenseerd door in aanvulling op de klachtenprocedure een beroepsmogelijkheid bij de rechter te creëren. In andere gevallen dan klachten over de (on)rechtmatigheid van de inzet van ongerichte (bulk-)interceptie vereist het EHRM geen bindend oordeel. Bij klachten over onbehoorlijk handelen door inlichtingen- en veiligheidsdiensten in het contact met een individu, bijvoorbeeld gebrekkige communicatie of termijnoverschrijding, is het EVRM doorgaans niet van toepassing. In die gevallen is immers in de regel geen sprake van een verdedigbare claim (‘arguable claim’) dat één van de in het EVRM neergelegde grondrechten is geschonden.

Uit de rechtspraak van het EHRM blijkt verder dat de combinatie van verschillende toezichthoudende taken bij één instantie een aanwijsbare kwetsbaarheid oplevert. Deze kwetsbaarheid wordt onder meer vergroot in een scenario waarbij in de nieuwe Wiv de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD) bindend kan oordelen in het toezicht en/of wordt samengevoegd met de Toetsingscommissie Inzet Bevoegdheden (TIB). Een dergelijk gebrek kan volgens het EHRM echter gecompenseerd worden door andere waarborgen. Een zonder meer solide waarborg in dat verband betreft een beroepsmogelijkheid bij een onafhankelijke rechter. Het is twijfelachtig in hoeverre ook andere waarborgen, zoals het hanteren van een strikte Chinese muur, volstaan. De Afdeling ziet daarvoor in elk geval geen duidelijke aanknopingspunten in de rechtspraak van het EHRM.

Ten aanzien van de tweede vraag concludeert de Afdeling dat het toekennen van bindende bevoegdheden aan de Nationale ombudsman binnen de grondwettelijke kaders niet aangewezen is. Dat verdraagt zich niet met de aard van het ambt van de Nationale ombudsman, zo volgt uit de parlementaire geschiedenis, en staat daarmee op gespannen voet met artikel 78a van de Grondwet. Deze bepaling biedt daarentegen wél ruimte voor een niet-bindende rol voor de Nationale ombudsman bij de behandeling van klachten over de bejegening van een individu door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.

Als externe klachtbehandelaar voor de gehele overheid is de Nationale ombudsman, anders dan de CTIVD, bij uitstek de instantie die gespecialiseerd is in het toetsen van de behoorlijkheid van overheidsoptreden. De benadering van de Nationale ombudsman is in beginsel niet juridisch, maar eerder bemiddelend en gericht op laagdrempelig contact met de burger. Het hier onderbrengen van de behandeling van bejegeningsklachten over de inlichtingen- en veiligheidsdiensten heeft als voordeel dat wordt aangesloten bij het algemene stelsel zodat de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in hun contact met burgers op dezelfde wijze worden beoordeeld als andere overheidsdiensten. Juridisch en inhoudelijk bestaan hiertegen geen bezwaren, mede gelet op de eerdere rol die de Nationale ombudsman had onder de Wiv 2002.

1. Het verzoek om voorlichting

Op dit moment wordt gewerkt aan de herziening van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017. Een belangrijk onderdeel van de herziening is de inrichting van het stelsel van toetsing, toezicht en beroep en de wijze waarop de betrokken instanties en taken zich tot elkaar verhouden. In dat verband worden verschillende scenario’s onderzocht.

Tegen deze achtergrond hebben de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Defensie de Afdeling op 25 april 2025 om voorlichting gevraagd over de positie van klachtbehandeling in het stelsel van toetsing en toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Zij hebben de volgende vragen aan de Afdeling voorgelegd:

1. Wat zijn de voorwaarden die voortvloeien uit het EVRM en de jurisprudentie van het EHRM, meer specifiek in relatie tot artikel 8 en artikel 13 EVRM, voor de onpartijdigheid, onafhankelijkheid en positionering van klachtbehandeling in het stelsel van toetsing en toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten?
a.  Hoe verhoudt de positionering van klachtbehandeling zich tot onafhankelijke ex ante toetsing en onafhankelijk toezicht? Maakt het hierbij verschil als één instantie wordt belast met zowel toetsing als toezicht?
b.  In hoeverre speelt de mate van bindendheid van de oordelen in de fase van toetsing en toezicht hierbij een rol?
c.  In hoeverre kan een mogelijk gebrek gecompenseerd worden, bijvoorbeeld voor het creëren van een beroepsmogelijkheid bij een rechterlijke instantie of het treffen van juridische, personele of organisatorische maatregelen?

2. In hoeverre zou er binnen de kaders van artikel 78a van de Grondwet een rol kunnen zijn voor de Nationale ombudsman op het gebied van klachtbehandeling op het terrein van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten?

3. In hoeverre maakt het voor de beantwoording van voorgaande vragen uit of de klachtbehandeling ziet op onrechtmatigheden of onbehoorlijkheden?

Leeswijzer
In deze voorlichting schetst de Afdeling eerst de voorgeschiedenis en het huidige stelsel van klachtbehandeling in de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Daarbij besteedt zij ook aandacht aan de betekenis van klachtbehandeling in de praktijk (punt 2). Zij schetst vervolgens de scenario’s van de regering voor een gewijzigd stelsel van toetsing, toezicht en klachtbehandeling (punt 3). Daarna zet de Afdeling het constitutionele kader uiteen (punt 4). Zij gaat in dat verband in op de randvoorwaarden voor de aard en positionering van klachtbehandeling die voortvloeien uit het EVRM en de rechtspraak van het EHRM. Tevens besteedt de Afdeling aandacht aan de vraag hoeverre een rol voor de Nationale ombudsman op het gebied van klachtbehandeling binnen de kaders van artikel 78a van de Grondwet zou passen. Tot slot gaat de Afdeling over tot de beantwoording van de vragen uit het verzoek om voorlichting (punt 5).

2. Klachtbehandeling in de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten

2.1 Voorgeschiedenis
De Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (hierna: Wiv) is de afgelopen decennia meermalen ingrijpend gewijzigd. Iedere wijziging ging gepaard met een herziening van de procedure voor de behandeling van klachten over het optreden van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD). Een terugblik op deze voorgeschiedenis geeft inzicht in de afwegingen en ervaringen tot op heden.

Wiv 1987
De eerste formele wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, de Wiv 1987 was een beknopte wet, zonder een regeling voor klachtbehandeling of toezicht. Onder de Wet Nationale ombudsman 1981 konden klachten over gedragingen (van ambtenaren) van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten worden ingediend bij de Nationale ombudsman. (zie noot 1) In 1994 oordeelde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) dat deze klachtbehandeling niet kon worden gezien als een "daadwerkelijk rechtsmiddel" in de zin van artikel 13 van het EVRM. De ombudsman was namelijk niet bevoegd tot het nemen van bindende beslissingen. (zie noot 2) Ook op andere punten schoot de Wiv 1987 tekort, aldus de ABRvS, waarna een wetsherziening volgde.

Wiv 2002
In de Wiv 2002 werd de klachtbehandeling echter niet bindend. De regering hield er een andere lezing van het EVRM op na dan de ABRvS en meende dat artikel 8 in samenhang met artikel 13 van het EVRM geen bindend oordeel in klachtprocedures vereiste. Daarnaast was de regering van mening dat een bindend oordeel niet paste in het Nederlandse stelsel waarin een klachtbehandelaar een adviserende rol heeft en zich daarin onderscheidt van de rechter. (zie noot 3) Wel riep de Wiv 2002 een nieuwe onafhankelijke toezichthouder in het leven, de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD).

De voornaamste taak van de CTIVD was om toezicht uit te oefenen op de rechtmatigheid van het handelen van de AIVD en de MIVD. (zie noot 4) Zij kon onderzoek doen, toezichtsrapporten opstellen en aanbevelingen doen aan de beide ministers. Dit toezicht vond plaats tijdens het handelen van de diensten (ex durante) en naderhand (ex post). De CTIVD werd ook aangewezen als klachtadviescommissie van de beide ministers. (zie noot 5) Voor zowel het toezicht als de klachtbehandeling beschikte de CTIVD over ruime onderzoeksbevoegdheden, waaronder zelfstandig toegang tot de systemen van de diensten. Een klager kon zich bovendien in laatste instantie blijven wenden tot de Nationale ombudsman.

Evaluatie Wiv 2002
In 2013 is de Wiv 2002 geëvalueerd door de evaluatiecommissie Dessens. Deze commissie adviseerde de positie van de CTIVD als klachtbehandelaar te verzelfstandigen, en de Nationale ombudsman te behouden als laatste instantie. (zie noot 6) Het advies was ook om bindend toezicht mogelijk te maken, maar over de wenselijkheid van bindende oordelen bij de behandeling van klachten liet de evaluatiecommissie zich niet uit. De herziening van de Wiv die volgde, leidde tot de Wiv 2017. Hierin werd toch weer een andere systematiek gekozen voor de inrichting van toezicht en klachtbehandeling.

2.2. Huidig stelsel

Wiv 2017
De Wiv 2017 splitste de CTIVD op in twee afdelingen: de afdeling toezicht en de afdeling klachtbehandeling. (zie noot 7) De afdeling toezicht is belast met dezelfde toezichtstaken als onder de Wiv 2002, te weten tijdens het handelen van de diensten (ex durante) en naderhand (ex post). De afdeling klachtbehandeling dient zich, na een eventuele interne behandeling door de diensten, als externe en onafhankelijke behandelaar te buigen over zowel klachten als meldingen van misstanden. (zie noot 8) Een klacht kan door eenieder worden ingediend en kan zien op ieder (vermeend) optreden ter uitvoering van de Wiv of de Wet veiligheidsonderzoeken (Wvo). (zie noot 9) De afdeling klachtbehandeling beoordeelt of de in de door haar onderzochte aangelegenheid behoorlijk is gehandeld. (zie noot 10)

Het oordeel van de afdeling klachtbehandeling naar aanleiding van een klacht is bindend. (zie noot 11) Indien de afdeling klachtbehandeling oordeelt dat sprake is van een onbehoorlijke of onrechtmatige gedraging, dan kan een maatregel worden opgelegd. Zo kan de verplichting worden opgelegd een lopend onderzoek te staken, de uitoefening van een bevoegdheid te beëindigen of de door de diensten verwerkte gegevens te verwijderen en te vernietigen. (zie noot 12) Er is onder de Wiv 2017 geen rol meer voor de Nationale ombudsman. (zie noot 13)

De Wiv 2017 introduceerde ook een nieuwe onafhankelijke instantie, de Toetsingscommissie Inzet Bevoegdheden (TIB). De TIB heeft de taak voorafgaande aan de inzet van bepaalde bevoegdheden (ex ante) bindend te oordelen over de rechtmatigheid van de toestemming die de ministers van BZK en Defensie hiervoor hebben verleend. De Wiv 2017 voorziet niet in een beroepsmogelijkheid bij de rechter tegen oordelen van de TIB of de CTIVD.

Evaluatie Wiv 2017
In 2020 volgde de evaluatie van de Wiv 2017 door de evaluatiecommissie Jones-Bos. Deze commissie constateerde dat de behandeling van klachten door de CTIVD goed lijkt te verlopen. Bij interventies zijn de lijnen kort, de CTIVD beschikt over veel expertise, heeft zelfstandige toegang tot informatie en medewerkers en komt zorgvuldig tot bindende oordelen. Tijdens de looptijd van de Wiv 2017 hebben de diensten hun interne klachtbehandeling op orde gebracht. De evaluatiecommissie ziet geen reden om de procedure aan te passen. (zie noot 14) Hetzelfde geldt voor de werkzaamheden van de afdeling toezicht van de CTIVD. De evaluatiecommissie constateert wel dat er tussen de TIB, de CTIVD en de diensten en ministeries de nodige controverse is ontstaan over de toepassing van wettelijke bepalingen. De commissie adviseerde de mogelijkheid te creëren van beroep bij de bestuursrechter tegen de bindende oordelen van de TIB en van de afdeling klachtbehandeling van de CTIVD.

Tijdelijke wet onderzoeken AIVD en MIVD
Met het oog op zowel geopolitieke als technologische ontwikkelingen is, vooruitlopend op de herziening van de Wiv 2017, in 2024 de Tijdelijke wet onderzoeken AIVD en MIVD naar landen met een offensief cyberprogramma (hierna: Tijdelijke wet) in werking getreden. Met de Tijdelijke wet is de voorafgaande toets (ex ante) van de TIB op enkele onderdelen vervangen door bindend toezicht van de CTIVD tijdens de uitvoering van de bevoegdheid (ex durante). (zie noot 15) Tevens is in de Tijdelijke wet een beroepsbevoegdheid bij de ABRvS gecreëerd tegen bindende oordelen van de TIB en de CTIVD in het kader van de Tijdelijke wet. (zie noot 16) Het stelsel van klachtbehandeling onder de Wiv 2017 blijft in deze wet intact, maar de toelichting bij deze tijdelijke wet kondigt aan dat de positie van klachtbehandeling zal worden herzien bij de integrale herziening van de Wiv. (zie noot 17)

2.3. Klachtbehandeling in de praktijk
Er is in de loop van de tijd de nodige ervaring opgedaan met de behandeling van klachten over de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Voor een goed begrip van de betekenis van klachtbehandeling nu en in de toekomst is het van belang om deze ervaringen mee te wegen . De nadruk hierbij zal liggen op de betekenis van klachtbehandeling in het huidige stelsel.

Wat is een klacht?
Op grond van de Wiv is een ieder bevoegd een klacht in te dienen, niet alleen een individu maar ook een belangenorganisatie. (zie noot 18) Een klacht dient betrekking te hebben op (vermeend) optreden van een inlichtingen- en veiligheidsdienst. De wetgever heeft de klachthandeling laagdrempelig willen houden omdat de klager doorgaans vanwege het heimelijke karakter geen zicht heeft op de precieze werkzaamheden van de diensten. Er worden dan ook weinig eisen gesteld aan de vorm en de motivering van de klacht. (zie noot 19) Wel dient klager in beginsel eerst de betrokken minister in staat te stellen zijn zienswijze te geven op de klacht. (zie noot 20)

Waar zien de klachten op in de praktijk?
De praktijk van de Wiv 2017, en eerder ook al van de Wiv 2002, is dat het aantal klachten dat over de AIVD en de MIVD wordt ingediend, beperkt is. Het gaat om enkele tientallen klachten per jaar. (zie noot 21) De jaarverslagen en de website van de CTIVD geven een indruk van de aard van de ontvangen klachten. (zie noot 22) Grofweg gaat het inhoudelijk daarbij om twee categorieën. In de eerste plaats gaat het om klachten die zien op de bejegening door de AIVD of de MIVD. In deze klachten heeft er contact plaatsgevonden tussen de klager en de betrokken dienst, bijvoorbeeld omdat de klager in verband met het vervullen van een vertrouwensfunctie is aangemeld voor een veiligheidsonderzoek op grond van de Wet veiligheidsonderzoeken. Het kan ook gaan om de afhandeling van een verzoek om inzage (zie noot 23) of het contact tussen de dienst en een menselijke bron. (zie noot 24) De klacht kan zijn dat sprake is van gebrekkige communicatie, termijnoverschrijding of het niet nakomen van afspraken. In de tweede plaats zijn er de klachten die zien op vermeend onrechtmatig handelen van de diensten. De klager vermoedt dat er (bijzondere) bevoegdheden tegen hem zijn ingezet of dat er persoonsgegevens over hem verder zijn verwerkt. Soms heeft de klager in een andere procedure ontdekt dat de AIVD of de MIVD gegevens over hem heeft verstrekt aan een instantie zoals de IND, het OM of een gemeente, en betwist hij de rechtmatigheid van deze verstrekking en het onderliggende onderzoek.

Wat is het toetsingskader?
De afdeling klachtbehandeling van de CTIVD beoordeelt de behoorlijkheid van het handelen van de diensten. Zij doet dit onder meer aan de hand van de Wiv 2017, de Wvo en de behoorlijkheidswijzer van de Nationale ombudsman. (zie noot 25) De rechtmatigheid van het optreden van de diensten wordt gezien als onderdeel van behoorlijkheid.

Hoe worden de klachten in de praktijk afgedaan?
Van de klachten die de afdeling klachtbehandeling in behandeling neemt (zie noot 26) doet zij een deel informeel af, met een interventie of een bemiddelingsgesprek. Het gaat daarbij vooral om bejegeningsklachten over gebrekkige communicatie of het uitblijven van een beslissing. Als informele afdoening niet mogelijk is, maakt de afdeling klachtbehandeling een rapport van haar bevindingen. Zij sluit het rapport af met een oordeel over de gegrondheid van de klacht. Indien het oordeel (gedeeltelijk) gegrond is dan is er de mogelijkheid hier bindende maatregelen aan te koppelen. (zie noot 27) Tot op heden heeft de CTIVD in één geval bevolen tot het treffen van bindende maatregelen. Het ging hier om een klacht over de onrechtmatige inzet van bevoegdheden. (zie noot 28) In andere gevallen volstaat zij met het oordeel of doet zij aanbevelingen van organisatorische aard met het oog op toekomstige gevallen.  (zie noot 29)

Welk effect heeft klachtbehandeling?
De Evaluatiecommissie Jones-Bos is positief over het effect van de klachtbehandeling. Dit betreft zowel de interne klachtbehandeling door de diensten als de externe klachtbehandeling door de CTIVD. Klagers tonen zich vooral tevreden over de informele afdoening. (zie noot 30) Als een klachtoordeel gepaard gaat met organisatorische (niet-bindende) aanbevelingen, blijken deze in de praktijk te worden opgevolgd en leiden zij tot een betere interne procedure. (zie noot 31) In het ene geval waarin de CTIVD een oordeel met bindende maatregelen noodzakelijk vond, is hieraan door de minister uitvoering gegeven. (zie noot 32)

Kan de burger in het huidige stelsel ook naar een rechter stappen?
Tegen het oordeel van de afdeling klachtbehandeling staat geen beroep bij de rechter open. Los van de klachtenprocedure van de Wiv 2017, zijn er voor de burger wel verschillende andere mogelijkheden om het handelen van de AIVD of de MIVD door de rechter te laten toetsen. Zo kan de burger naar de civiele rechter stappen, bijvoorbeeld om schadevergoeding te vorderen na een onrechtmatigheidsoordeel door de CTIVD. (zie noot 33)

De weg naar de bestuursrechter staat onder meer open na een negatief besluit van de AIVD of de MIVD na een veiligheidsonderzoek of een inzageverzoek. (zie noot 34) Ook als bestuursrechtelijke maatregelen worden getroffen naar aanleiding van informatie van de diensten, kan deze informatie door de bestuursrechter worden getoetst. (zie noot 35) Indien in een stafrechtelijke procedure informatie van de AIVD of de MIVD een rol speelt, dan kan de strafrechter de betrouwbaarheid van deze informatie toetsen. Deze beroepsmogelijkheden vormen daarmee tezamen een extra waarborg. In de praktijk loopt de rechter echter ook tegen grenzen aan, vooral vanwege geheimhouding. De rechter toont zich in haar toetsing geregeld terughoudend (zie noot 36) en verwijst in haar oordelen soms ook naar het toezicht of de klachtbehandeling door de CTIVD. (zie noot 37)

3. Scenario’s voor klachtbehandeling in een nieuwe Wiv

In het voorgaande heeft de Afdeling de plaats van klachtbehandeling binnen het huidige stelsel van toezicht op het handelen van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten geschetst (incl. de voorgeschiedenis daarvan) en de ervaringen daarmee in de praktijk. Dat is van belang voor een goed begrip van de voorgenomen herziening van de Wiv 2017.

In een brief aan de Tweede Kamer van 1 september 2023 heeft de regering de hoofdlijnen van die herziening uiteengezet. In dat verband is ook aandacht besteed aan het belang van toezicht op het handelen van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Uit de hoofdlijnennotitie blijkt dat de herziene wet een stelsel van toezicht en toetsing moet bevatten dat waarborgen biedt voor een effectieve en rechtmatige manier van werken bij de diensten in een dynamische omgeving. Ook moet de herziene wet in het algemeen en het stelsel van toezicht en toetsing in het bijzonder ruimschoots blijven voldoen aan de actuele en voorzienbare eisen van het EVRM, de jurisprudentie van het Hof van Justitie EU, en het EU-Handvest. Gestreefd wordt naar een robuust stelsel, dat niet meer, maar juist minder complex wordt en waarbij de ministeriële verantwoordelijkheid geborgd is, aldus de regering. (zie noot 38)

Tegen die achtergrond heeft de regering vijf scenario’s geschetst voor de manier waarop het stelsel van toetsing, toezicht en klachtbehandeling zou kunnen worden ingericht:

1. Evaluatiecommissie Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017
Het model dat de evaluatiecommissie Jones-Bos voorstelt, bouwt voort op het huidige stelsel van de Wiv 2017 en behelst geen wezenlijke verandering in de structuur van het stelsel van toetsing, toezicht en klachtbehandeling. In aanvulling daarop wordt in dit scenario de mogelijkheid van beroep tegen de oordelen van de TIB en van de afdeling klachtbehandeling van de CTIVD geïntroduceerd bij de ABRvS. (zie noot 39)

2. Tijdelijke wet onderzoeken AIVD en MIVD naar landen met een offensief cyberprogramma
Dit scenario sluit aan bij de regeling zoals die in de Tijdelijke wet is neergelegd. Daarin is de voorafgaande toets (ex ante) van de TIB op enkele onderdelen vervangen door bindend toezicht van de CTIVD tijdens de uitvoering van de bevoegdheid (ex durante). Daarnaast is in de Tijdelijke wet een beroepsbevoegdheid bij de ABRvS gecreëerd tegen bindende oordelen van de TIB en de CTIVD in het kader van de Tijdelijke wet. (zie noot 40)

3. Geïntegreerd stelsel van toetsing en toezicht
In dit scenario worden de TIB en CTIVD omgevormd tot een nieuwe onafhankelijke toezichthouder met bindende bevoegdheden, die toezicht houdt op het gehele proces van activiteiten in het kader van de gegevensverwerving en -verwerking. Daarmee wordt één toezichthouder gecreëerd die end-to-end toezicht houdt, dat wil zeggen zowel ex ante, als ex durante en ex post. (zie noot 41)

4. Nader advies
De regering heeft een drietal onafhankelijke deskundigen op het terrein van het staatsrecht, de grondrechten en het toezicht om nader advies gevraagd over de eisen die de jurisprudentie stelt aan de inrichting van het stelsel van toetsing en toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. (zie noot 42) In dit nader advies wordt tevens een alternatief stelsel voorgesteld, waarbij de TIB wordt omgevormd tot een bijzondere rechterlijke instantie met rechters met een specifieke expertise. In dit scenario wordt de CTIVD omgevormd tot zelfstandig bestuursorgaan, dat voor het toezicht tijdens operaties (ex durante) de bevoegdheid krijgt om lopende handelingen van de diensten te schorsen. Bij een schorsing zou de minister een nieuw besluit moeten nemen en voorleggen aan de rechterlijke TIB. Indien deze de autorisatie weigert, zou het vervolgens mogelijk moeten zijn om prejudiciële vragen omtrent de uitleg van de wet aan de ABRvS te stellen. (zie noot 43)

5. Vervangen ex ante toets TIB door toestemming rechtbank
Op dit moment is de rechtbank Den Haag reeds bij wet belast met de taak om toestemming te verlenen bij de uitoefening van bijzondere bevoegdheden jegens journalisten en advocaten, alsmede de opening van brieven. In het verlengde van deze al bestaande taak zou de rechtbank Den Haag in dit scenario worden belast met het verlenen van toestemming voor de inzet van bevoegdheden op aanvraag door de minister. Daarvoor zou wel een aparte kamer in de bestuursrechtelijke kolom bij de rechtbank moeten worden ingericht. De toetsing ex ante door de TIB komt dan te vervallen en de TIB houdt op te bestaan. (zie noot 44)

Uit de Stand van Zakenbrief van 17 juni 2025 blijkt dat in de besluitvorming momenteel alleen nog het tweede, derde en vijfde scenario voorliggen. (zie noot 45)

De Afdeling constateert dat het tweede en derde scenario in het bijzonder constitutionele vragen oproepen over de positionering van klachtbehandeling in het nieuwe wettelijke stelsel. Bij beide scenario’s krijgt de CTIVD de beschikking over bindende bevoegdheden bij het houden van toezicht en/of bij het toetsen van de inzet van bevoegdheden. In het scenario geïntegreerd toezicht (scenario 3) gaan TIB en CTIVD op in één organisatie. Vanuit constitutioneel perspectief roept dit de vraag op in hoeverre bij deze nieuwe scenario’s het passend en/of noodzakelijk is om (a) klachtbehandeling bindend te laten zijn en (b) door de CTIVD te laten uitvoeren dan wel door een andere instantie, zoals bijvoorbeeld de Nationale ombudsman. De Afdeling gaat hier in de punten 4 en 5 van deze voorlichting nader op in.

4. Constitutioneel kader

Zoals hiervoor geschetst, doen zich in het voornemen van de regering om het stelsel van toetsing, toezicht en klachtbehandeling te herzien constitutionele vragen voor ten aanzien van de aard en positionering van de klachtbehandeling. De Afdeling gaat hierna eerst in op de randvoorwaarden die in dat verband voortvloeien uit het EVRM en de rechtspraak van het EHRM (punt 4.1). Zij zet in dat verband enkele algemene randvoorwaarden uiteen (punt 4.1.1), de noodzaak tot bindendheid van klachtoordelen (punt 4.1.2) en de toelaatbaarheid van een combinatie van functies onder één dak (punt 4.1.3). Vervolgens gaat de Afdeling in op de vraag hoeverre het (opnieuw) positioneren van klachtbehandeling bij de Nationale ombudsman binnen de kaders van artikel 78a van de Grondwet zou passen (punt 4.2).

4.1. Het EVRM: randvoorwaarden voor de inrichting en positionering van klachtbehandeling

4.1.1. Algemene randvoorwaarden
De rechtspraak van het EHRM die betrekking heeft op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, betreft veelal klachten die (mede) berusten op een beweerde schending van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Dat recht is vervat in artikel 8 van het EVRM. Bij de beoordeling of de sprake is van een schending van dit recht, kijkt het EHRM of sprake is van een inmenging in het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en zo ja, in hoeverre die gelet op de beperkingsvoorwaarden van artikel 8, tweede lid, EVRM kan worden gerechtvaardigd. In dat verband moet ook sprake zijn van voldoende waarborgen om willekeur en misbruik van bevoegdheden te voorkomen.

Het EHRM benadrukt steeds het belang van adequaat toezicht op de inzet en uitoefening van de bevoegdheden van inlichtingen- en veiligheidsdiensten, een vereiste dat voortvloeit uit artikel 13 (jo. artikel 8) van het EVRM. Artikel 13 beschermt het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel. Dat artikel is in het bijzonder voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten van belang. Een adequate invulling van het toezicht op de werkzaamheden van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten moet compensatie bieden voor het feit dat degenen die onderzocht worden hiervan veelal geen weet zullen hebben. Om die reden is temeer van belang dat gecontroleerd wordt of de diensten opereren binnen hun bevoegdheden, op grond van de juiste procedures en met inachtneming van de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Die controle dient zich uit te strekken tot de verschillende fasen van het onderzoek. Dit vraagt volgens het Hof om drie vormen van toetsing en toezicht: toetsing ex ante, toezicht ex durante, en ex post facto review. (zie noot 46)

In Nederland is de notie van ex post facto review zoals die in de rechtspraak van het EHRM naar voren komt, vertaald als ‘klachtenprocedure’. Dat betekent echter niet dat het Hof met ex post facto review een soortgelijke procedure bedoelt als de klachtenprocedure zoals die is geregeld in hoofdstuk 9 van de Awb. Onder ex post facto review begrijpt het EHRM blijkens vaste rechtspraak het onderzoek door alle instanties waarbij een burger kan aankloppen nadat een interceptie heeft plaatsgevonden. (zie noot 47) Bij het beoordelen van het Nederlandse stelsel van toetsing en toezicht moet, als het gaat om ex post facto review, daarom niet uitsluitend naar de klachtbehandeling worden gekeken. Ook andere rechtsmiddelen die openstaan voor de burger, zoals een civiele, bestuursrechtelijke of strafrechtelijke procedure, moeten in de beoordeling betrokken worden. Het EHRM toetst uiteindelijk of het stelsel als geheel ertoe leidt dat er adequate en effectieve waarborgen zijn tegen misbruik van de bevoegdheden van de inlichtingendiensten. In het hiernavolgende hanteert de Afdeling kortheidshalve de verzamelterm ‘klachtbehandeling’, aangezien dit ook de term is die in deze ruime zin wordt gebruikt in de rechtspraak van het EHRM.

In de context van deze voorlichting is de begrensde reikwijdte van het EVRM van belang. Voor de toepasselijkheid van artikel 13 van het EVRM en de vereisten die daaruit voortvloeien, is vereist dat sprake is van een "arguable claim to be the victim of a violation of the rights set forth in the Convention". (zie noot 48) Het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel is daarmee een afhankelijk recht: het bestaat alleen bij een (beweerde) schending van één van de materiële rechten en vrijheden uit het EVRM of de bijbehorende aanvullende protocollen. De praktijk (zie punt 2.3 van deze voorlichting) laat evenwel zien dat klachten over gedragingen van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten zeer uiteenlopende situaties kunnen betreffen. Daaronder vallen ook situaties die niet voldoen aan de voorwaarde voor de toepasselijkheid van artikel 13 van het EVRM. Gedacht kan worden aan klachten over de bejegening van een individu door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, zoals gebrekkige communicatie of termijnoverschrijding. Daarbij zijn grondrechten die worden beschermd door het EVRM of de bijbehorende aanvullende protocollen doorgaans niet in het geding. Dergelijke situaties vallen doorgaans niet binnen de reikwijdte van artikel 13 van het EVRM.

Tegen deze achtergrond gaat de Afdeling hierna in op een tweetal specifieke vraagstukken met betrekking tot klachtbehandeling in het stelsel van toetsing en toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Het eerste vraagstuk betreft de waarde die het EVRM en de jurisprudentie van het EHRM hechten aan het al dan niet bindende karakter van klachtbehandeling (punt 4.1.2). Het tweede vraagstuk betreft de ruimte die het EVRM en de jurisprudentie van het EHRM laten voor een combinatie van functies (toetsing, toezicht en klachtbehandeling) onder één dak (punt 4.1.3).

4.1.2. Bindendheid oordelen
Voor alle gedragingen van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten die kunnen leiden tot de schending van een recht vervat in het EVRM moeten burgers toegang hebben tot een effectief rechtsmiddel. Dit betekent dat de burger recht heeft op een middel dat kan leiden tot daadwerkelijk rechtsherstel, zowel in rechte als in de praktijk. (zie noot 49)

In dat verband moet een onderscheid worden gemaakt tussen diverse bevoegdheden en handelingen van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. De voorwaarden die in algemene zin voortvloeien uit de rechtspraak van het EHRM over artikel 13 van het EVRM zijn in beginsel van toepassing op alle gedragingen van de diensten die een inmenging betekenen in grondrechten die worden beschermd door het EVRM en de bijbehorende aanvullende protocollen. Vervolgens gaat de Afdeling in op de eisen die het Hof heeft geformuleerd met betrekking tot twee specifieke bevoegdheden van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, te weten de bevoegdheden tot gerichte interceptie en ongerichte (bulk-) interceptie.

Algemene voorwaarden
Artikel 13 van het EVRM vereist niet dat er een rechtsmiddel beschikbaar is bij een rechterlijke instantie. Wanneer sprake is van een niet-rechterlijke instantie, beoordeelt het EHRM op basis van de bevoegdheden en procedurele waarborgen of die instantie toch een effectief rechtsmiddel kan bieden en of het in verband daarmee gaat om een onafhankelijke instantie. (zie noot 50)

Het EHRM heeft niet met zoveel woorden bepaald dat alleen bindende beslissingen kunnen leiden tot een effectief rechtsmiddel. Wel is het een belangrijke factor voor het Hof in de beoordeling of een rechtsmiddel al dan niet als effectief kan worden beschouwd. (zie noot 51) Het lijkt dan ook onwaarschijnlijk dat er zonder een de facto bindende beslissing in het stelsel naar het oordeel van het Hof sprake zal zijn van een effectief rechtsmiddel.

Tegelijkertijd impliceert de bevoegdheid om een bindende beslissing te nemen nog niet dat sprake is van een effectief rechtsmiddel in de zin van artikel 13 van het EVRM. Dat is afhankelijk van diverse factoren, zoals de toegankelijkheid van de procedure, de onderzoeksbevoegdheden, de wijze waarop de bewijslast is geregeld, de omvang van het geding, de duur van de procedure, en de vraag of er in de praktijk ook effect wordt gegeven aan de beslissing. (zie noot 52) Als zodanig is bindendheid dus slechts één van de factoren die relevant zijn bij de beoordeling of sprake is (geweest) van een effectief rechtsmiddel.

Gerichte interceptie
De rechtspraak van het EHRM over gerichte interceptie laat niet zien dat het Hof in die gevallen strengere of wezenlijk andere eisen stelt dan de voorwaarden die het in algemene zin heeft geformuleerd met betrekking tot artikel 13 van het EVRM. (zie noot 53) In het kader van secret surveillance ligt de lat zelfs wat lager, omwille van het belang van de nationale veiligheid. Een effectief rechtsmiddel in de zin van artikel 13 van het EVRM betekent in deze context "a remedy that is as effective as can be having regard to the restricted scope for recourse inherent in any system of secret surveillance". (zie noot 54)

Desalniettemin vereist artikel 13 van het EVRM dat burgers recht hebben op effectief rechtsherstel. Uit de rechtspraak van het EHRM over gerichte interceptie volgt dat dit bijvoorbeeld inhoudt dat burgers toegang hebben tot een rechtsmiddel waarmee zij achteraf bezien onrechtmatig verkregen data kunnen laten verwijderen of rectificeren. (zie noot 55) Het EHRM heeft zich niet expliciet uitgesproken over de vraag of dit ook een rechtsmiddel met bindende beslissingsbevoegdheid vergt. (zie noot 56)

Ongerichte (bulk-)interceptie
De leidende zaken met betrekking tot ongerichte (bulk-)interceptie door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten zijn de arresten van de Grote Kamer van 25 mei 2021: Big Brother Watch e.a. t. het Verenigd Koninkrijk en Centrum för Rättvisa t. Zweden. Het EHRM formuleert in deze uitspraken criteria waaraan bulkinterceptie moet worden getoetst in het licht van artikel 8 EVRM. In dat verband gaat het EHRM ook in op enkele randvoorwaarden voor toetsing en toezicht. Uit deze uitspraken volgt dat de klachtbehandeling in dergelijke gevallen van ongerichte interceptie in principe wel moet resulteren in juridisch bindende oordelen. (zie noot 57)

Dit betekent echter niet dat er per definitie een schending van artikel 8 en/of artikel 13 van het EVRM zal worden aangenomen wanneer het oordeel in de klachtprocedure niet bindend is. Zo heeft het Hof in een recente ontvankelijkheidsbeslissing geoordeeld dat de afwezigheid van de bevoegdheid om bindend te oordelen gecompenseerd kan worden door in aanvulling op de klachtenprocedure een gang naar de rechter mogelijk te maken. (zie noot 58) Hoewel het in deze zaak niet leek te gaan om bulkinterceptie, volgt het EHRM hier wel de lijn zoals uitgezet in Big Brother Watch en Centrum för Rättivisa. In het licht van artikel 13 van het EVRM, waarin het geheel van het systeem wordt beoordeeld, is aannemelijk dat bij ongerichte (bulk-) interceptie een soortgelijke afweging gemaakt zal worden. (zie noot 59)

Zowel bij bulkinterceptie als bij gerichte interceptie is notificatie van de interceptie niet verplicht, zolang het mogelijk is om in het geval van het vermoeden dat sprake is geweest van (bulk)interceptie daar op effectieve wijze tegen op te komen. Het EHRM stelt in dat geval wel strenge eisen aan de ex post facto review. De beslissing moet juridisch bindend zijn met het oog op het bevel tot het beëindigen van een onrechtmatige interceptie en/of de vernietiging van onrechtmatig verkregen of bewaarde gegevens. Tevens moet de procedure plaatsvinden bij een instantie die onafhankelijk is van de uitvoerende macht, moet de procedure contradictoir zijn, en moet de beslissing met redenen zijn omkleed. (zie noot 60)

De Afdeling heeft in de rechtspraak van het EHRM over ongerichte (bulk)interceptie geen aanwijzingen gevonden die erop duiden dat het ontbreken van klachtbehandeling met een bindend karakter kan worden gecompenseerd door een bindende toetsing ex ante of toezicht ex durante. Klachtenbehandeling enerzijds en toetsing ex ante en toezicht ex durante anderzijds lijken in die zin voor het EHRM los van elkaar te staan.

4.1.3. Combinatie van functies
Uit de rechtspraak van het EHRM over artikel 13 EVRM volgt dat de behandeling van klachten over de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in beginsel door een onafhankelijke instantie moet plaatsvinden. (zie noot 61) Onder ‘onafhankelijkheid’ begrijpt het EHRM in algemene zin primair de onafhankelijkheid ten opzichte van de uitvoerende en de wetgevende macht. (zie noot 62) Het EHRM gaat daarbij niet uit van een bepaalde visie op de scheiding der machten, maar beoordeelt de onafhankelijkheid in het licht van de specifieke omstandigheden van het geval. (zie noot 63) Daarbij kijkt het Hof naar verschillende factoren: de benoemingsprocedure van de leden, de lengte van de termijn, de aanwezigheid van waarborgen tegen druk van buitenaf en de vraag of de instantie ook onafhankelijkheid uitstraalt (‘an appearance of independence’). Daarbij is het perspectief van de burger van belang. Het Hof zal uiteindelijk afwegen of burgers terecht redelijke twijfel kunnen hebben over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de instantie. (zie noot 64)

In zijn rechtspraak over toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten hecht het EHRM in het bijzonder waarde aan de onafhankelijkheid van de toezichthoudende instantie tot de uitvoerende macht. (zie noot 65) Daarnaast kunnen door de vermenging van bepaalde toezichthoudende taken twijfels over de onafhankelijkheid van een toezichthoudende instantie ontstaan. Van belang is hier vooral de zaak Centrum för Rättvisa t. Zweden. Een van de klachten in deze zaak betrof het feit dat de klacht over de inlichtingendiensten was afgehandeld door een instantie die ook verantwoordelijk was voor bepaalde eerder genomen toetsingsbeslissingen. Daarmee ontstond volgens het Hof het risico dat de klachtbehandelaar moet oordelen over zijn eigen, eerder gehouden toezicht.

Daarnaast bestond er voor de klachtbehandelaar geen verplichting om beslissingen te motiveren. Volgens het Hof was daarmee niet voldaan aan het vereiste van ‘end-to-end safeguards’. (zie noot 66) Hoewel in deze zaak de combinatie van functies dus niet het enige gebrek was, ligt in de rede dat het Hof een dergelijke combinatie evenzeer problematisch vindt wanneer de beslissingen wel onderbouwd zouden zijn. (zie noot 67) Het samenbrengen van klachtbehandeling en toezicht onder één dak doet in de ogen van het Hof immers afbreuk aan de bescherming die op grond van artikel 13 in samenhang met artikel 8 EVRM geboden moet worden door ex post facto review.

Dat neemt niet weg dat deze tekortkoming gecompenseerd kan worden door andere waarborgen. Alleen wanneer het geheel van waarborgen tekortschiet, zal het EHRM een schending vaststellen. (zie noot 68) Een waarborg waarover het Hof zich in dat verband positief heeft uitgesproken betreft het mogelijk maken van rechterlijke toetsing van de klachtbehandeling. (zie noot 69) Daarvoor is wel van belang dat deze rechterlijke procedure aan de gestelde eisen voldoet. (zie noot 70) Dit is in lijn met de eisen van artikel 13 van het EVRM, waarbij tekortkomingen van de ene instantie kunnen worden gecompenseerd door de mogelijkheid van beroep bij een andere instantie die wel aan de eisen van artikel 13 van het EVRM - waaronder onafhankelijkheid - voldoet.

Het is twijfelachtig in hoeverre ook andere waarborgen, zoals het hanteren van een strikte Chinese muur, een dergelijk gebrek zouden kunnen compenseren. De Afdeling ziet daarvoor in elk geval geen duidelijke aanknopingspunten in de rechtspraak van het EHRM. In dat kader is vooral de beperkte personele omvang van de CTIVD van belang.

4.2. De Grondwet: de positie van de Nationale ombudsman
Met het oog op de herziening van de Wiv, is tevens de vraag gerezen in hoeverre er gelet op artikel 78a van de Grondwet een rol zou kunnen zijn voor de Nationale ombudsman op het gebied van klachtbehandeling ten aanzien van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Gelet op de eisen die voortvloeien uit de rechtspraak van het EHRM, zou het daarbij - in elk geval voor zover het klachten over specifiek de rechtmatigheid van de inzet van ongerichte bevoegdheden door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten betreft (zie hiervoor) - moeten gaan om bindende bevoegdheden.

Artikel 78a van de Grondwet luidt als volgt:

1.  De Nationale ombudsman verricht op verzoek of uit eigen beweging onderzoek naar gedragingen van bestuursorganen van het Rijk en van andere bij of krachtens de wet aangewezen bestuursorganen.
2.  De Nationale ombudsman en een substituut-ombudsman worden voor een bij de wet te bepalen termijn benoemd door de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Op eigen verzoek en wegens het bereiken van een bij de wet te bepalen leeftijd worden zij ontslagen. In de gevallen bij de wet aangewezen kunnen zij door de Tweede Kamer der Staten-Generaal worden geschorst of ontslagen. De wet regelt overigens hun rechtspositie.
3.  De wet regelt de bevoegdheid en werkwijze van de Nationale ombudsman.
4.  Bij of krachtens de wet kunnen aan de Nationale ombudsman ook andere taken worden opgedragen.

De bepaling over de Nationale ombudsman heeft evenwel niet altijd zo geluid. Ten tijde van de instelling van het instituut van de Nationale ombudsman speelde de vraag in hoeverre deze ook in de Grondwet zou moeten worden verankerd. De grondwetgever nam destijds in (het inmiddels vervallen) artikel 108 van de Grondwet op dat de wetgever regels kan stellen omtrent de instelling van een ombudsman. (zie noot 71) De memorie van toelichting bij die bepaling maakt duidelijk dat de Nationale ombudsman een "geheel eigen karakter en betekenis heeft" en zich daarmee onderscheidt van zowel rechterlijke als politieke controle. Over de mogelijkheid om de ombudsman bindende bevoegdheden toe te kennen, werd overwogen dat de taak van een ombudsman beperkt is tot het onderzoeken van klachten over overheidsgedragingen. Op grond van een dergelijk onderzoek kan een dergelijke instantie geen bindende uitspraken doen. (zie noot 72) Dat onderscheid met de rechtspraak werd tevens gereflecteerd in de plaats die de bepaling over de Nationale ombudsman in de Grondwet toen heeft gekregen. Artikel 108 maakte immers onderdeel uit van hoofdstuk 5, dat betrekking heeft op wetgeving en bestuur, en werd welbewust niet opgenomen in hoofdstuk 6 dat ziet op de rechtspraak.

In 1999 is artikel 108 van de Grondwet vervangen door het huidige artikel 78a, waarin de taak van de Nationale ombudsman wordt geregeld (zie hiervoor). De memorie van toelichting bij artikel 78a van de Grondwet benadrukt opnieuw dat de Nationale ombudsman vanwege de bijzondere aard van het ambt geen bindende bevoegdheden heeft. Desondanks hebben zijn oordelen gezag en kunnen ook als leidraad worden gehanteerd bij de verbetering van het functioneren van bestuursorganen, aldus de regering. (zie noot 73)

In de Nota naar aanleiding van het verslag reageerde de regering op de vraag of met de grondwettelijke verankering van het ambt van de Nationale ombudsman niet te veel verwachtingen worden gewekt gelet op het feit dat zijn oordelen niet bindend zijn. De regering beantwoordde die vraag ontkennend en merkte op dat het niet-bindende karakter "over het algemeen behoort tot de karakteristieken van dit instituut, waardoor het zich ook onderscheidt van de rechtspraak". (zie noot 74) Deze argumentatie laat zien dat de grondwetgever net als bij het oude artikel 108 ook bij de totstandkoming van de nieuwe bepaling de bijzondere aard van het ambt Nationale ombudsman heeft benadrukt.

Aanvullend is ook bij de totstandkoming van de Wiv 2017 gesproken over de bevoegdheden van de Nationale ombudsman. In de Wiv 2017 kreeg de externe klachtbehandeling een bindend karakter en verschoof de taak die in de Wiv 2002 bij de Nationale ombudsman lag naar de CTIVD (zie punt 2 van deze voorlichting). Uit de memorie van toelichting bij deze wetswijziging blijkt dat de regering voor deze verschuiving koos, omdat "het onderbrengen van deze functie gelet op het bindende karakter van de daarbij uit te spreken oordelen bij een instantie als de Nationale ombudsman niet aangewezen wordt geacht". (zie noot 75) In de Nota naar aanleiding van het verslag lichtte de regering in reactie op vragen verder toe waarom de bevoegdheid tot klachtbehandeling niet bij de Nationale ombudsman kon blijven:

"De oordelen van de afdeling klachtenbehandeling bij de CTIVD krijgen een volstrekt ander - in wezen een semi rechterlijk - karakter, namelijk zij zijn wel bindend. Het gaat derhalve om een vergaande afwijking van het reguliere stelsel. Het onderbrengen van deze vorm van (bindende) klachtenbehandeling bij de Nationale ombudsman is dan ook niet onproblematisch en kan bij (potentiële) klagers bij de Nationale ombudsman de vraag oproepen waarom de ene categorie klachten wel en de andere categorie klachten niet tot een bindend oordeel leiden." (zie noot 76)

Deze overwegingen in het kader van de Wiv 2017 liggen in lijn met de hiervoor genoemde beschouwingen bij de totstandkoming van artikel 78a van de Grondwet.

De betekenis van het vierde lid van artikel 78a van de Grondwet moet mede in het licht van het voorgaande worden begrepen. Hierin is bepaald (zie hiervoor) dat bij of krachtens de wet andere taken bij de Nationale ombudsman kunnen worden belegd. De vraag is wat in dat verband onder ‘andere taken’ kan worden begrepen. Deze vraag heeft tijdens de parlementaire behandeling van het voorstel tot discussie geleid. Die discussie is voornamelijk het gevolg van een aantal aangenomen amendementen, die ertoe hebben geleid dat de oorspronkelijke bedoeling van het vierde lid zoals weergegeven in de memorie van toelichting niet langer van toepassing was. Aanvankelijk bepaalde artikel 78a, eerste lid, van de Grondwet namelijk alleen dat de bevoegdheid van de Nationale ombudsman zag op gedragingen van bestuursorganen van het Rijk. Het eerste lid bevatte geen grondslag om ook andere bestuursorganen aan te wijzen. Die grondslag was blijkens de memorie van toelichting gelegen in de ‘andere taken’, die op grond van het voorgestelde vierde lid aan de Nationale ombudsman kunnen worden opgedragen.

Bij amendement is aan het eerste lid toen echter ook een grondslag toegevoegd om bij of krachtens de wet ‘andere bestuursorganen’ aan te wijzen. Dat riep de vraag op waartoe het vierde lid nog diende. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zag er destijds evenwel geen bezwaar in om het vierde lid te handhaven. Hij beschouwde het als een mogelijkheid om onder meer een andere organisatie die een overheidstaak uitvoert onder de werking van de Nationale ombudsman te brengen. (zie noot 77) Dat heeft geleid tot een bredere uitleg van het vierde lid dan aanvankelijk was beoogd. Blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van het vierde lid is toen duidelijk niet beoogd om daarmee ook de mogelijkheid te openen om de Nationale ombudsman voor een of meer van zijn taken bindend te laten oordelen.

Om thans tot een andere uitleg van artikel 78a, vierde lid, te komen dan destijds de bedoeling was, acht de Afdeling niet aangewezen. Doorslaggevend daarvoor is de achter artikel 78a liggende waarde die gelegen is in de bijzondere aard van het instituut Nationale Ombudsman. Het laagdrempelige, niet-bindende karakter van klachtbehandeling vormt een van de wezenskenmerken van het ambt, zo blijkt uit de parlementaire geschiedenis. Door het toekennen van bindende bevoegdheden als het gaat om het specifieke terrein van de behandeling van klachten over de inlichtingen- en veiligheidsdiensten zou de Nationale ombudsman een semi-rechterlijke functie krijgen die zich niet goed verdraagt met de bijzondere aard van het ambt van de ombudsman zoals de grondwetgever die voor ogen had. Een zodanig vergaande wijziging zou daarom op gespannen voet staan met artikel 78a van de Grondwet.

5. Beantwoording van de vragen

Tegen de achtergrond van het voorgaande, gaat de Afdeling over tot de beantwoording van de vragen uit het verzoek om voorlichting.

1. Wat zijn de voorwaarden die voortvloeien uit het EVRM en de jurisprudentie van het EHRM, meer specifiek in relatie tot artikel 8 en artikel 13 EVRM, voor de onpartijdigheid, onafhankelijkheid en positionering van klachtbehandeling in het stelsel van toetsing en toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten?

Uit de rechtspraak van het EHRM vloeit geen blauwdruk voort voor de inrichting van een stelsel van toetsing en toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Het EHRM beoordeelt het stelsel van waarborgen en toezichtmechanismen als geheel. Dat moet adequate en effectieve garanties bieden tegen willekeur en misbruik van bevoegdheden door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Dat vereiste vloeit voort uit artikel 13 van het EVRM, dat het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel beschermt.

Van belang voor de beantwoording van de vraag is de begrensde reikwijdte van artikel 13 van het EVRM: dat is alleen van toepassing voor zover er sprake is van een ‘arguable claim’ dat een of meer grondrechten die worden beschermd door het EVRM of de bijbehorende aanvullende protocollen zijn geschonden. Dat zal in de regel wel het geval zijn bij de inzet van bevoegdheden die een inbreuk kunnen zijn op het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 8 EVRM. Bij klachten over de bejegening door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in contact met een individu (onbehoorlijkheden) zal daar echter doorgaans geen sprake van zijn. Artikel 13 van het EVRM en de vereisten die daaruit voortvloeien, zijn in dergelijke situaties alsdan niet van toepassing.

Voor zover het gaat om de (on)rechtmatigheid van de inzet van ongerichte (bulk-) interceptie volgt uit recente rechtspraak van het EHRM dat klachtbehandeling in principe moet kunnen resulteren in juridisch bindende oordelen. De afwezigheid van de bevoegdheid om bindend te oordelen kan volgens het EHRM evenwel gecompenseerd worden door in aanvulling op de klachtenprocedure een beroepsmogelijkheid bij de rechter te creëren. In andere gevallen dan de (on)rechtmatigheid van de inzet van ongerichte (bulk-) interceptie is een bindend oordeel niet vereist. Wel is bindendheid in algemene zin een belangrijke factor voor het EHRM in de beoordeling of een rechtsmiddel al dan niet als effectief kan worden beschouwd.

Uit de rechtspraak van het EHRM blijkt verder dat door de combinatie van

toezichthoudende taken twijfels over de onafhankelijkheid van de betreffende instantie kunnen ontstaan. Zo levert de situatie waarin klachtbehandeling en toezicht onder één dak worden samengebracht blijkens rechtspraak van het EHRM die specifiek betrekking heeft op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten een aanwijsbare kwetsbaarheid op. Dat is het geval onder de Wiv 2017, waarbij klachtbehandeling en toezicht bij dezelfde instantie zijn ondergebracht. Deze kwetsbaarheid wordt vergroot als de CTIVD bindende bevoegdheden krijgt zoals in het scenario van de Tijdelijke wet. Die kwetsbaarheid neemt eveneens toe in een scenario waarbij de TIB en CTIVD worden samengevoegd en de (bindende) toetsing van de inzet van bevoegdheden vooraf eveneens bij de CTIVD wordt ondergebracht.

Een dergelijk gebrek kan volgens het EHRM echter gecompenseerd worden door andere waarborgen. Een zonder meer solide waarborg in dat verband betreft een beroepsmogelijkheid bij een onafhankelijke rechter. Na een bindend klachtoordeel van de CTIVD over de (on)rechtmatigheid van het handelen van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten zou in dat licht bezien overwogen kunnen worden om tegen een oordeel van de CTIVD beroep open te stellen bij de onafhankelijke rechter. Het is twijfelachtig in hoeverre ook andere waarborgen, zoals het hanteren van een strikte Chinese muur, een dergelijk gebrek zouden kunnen compenseren. In dat kader is vooral de beperkte personele omvang van de CTIVD van belang. De Afdeling ziet in de rechtspraak van het EHRM in elk geval geen duidelijke aanknopingspunten om te concluderen dat een Chinese muur hier zou volstaan.

De Afdeling concludeert dat in het licht van de voorwaarden die voortvloeien uit de rechtspraak van het EHRM verschillende scenario’s denkbaar zijn voor de positionering en inrichting van toetsing en toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Het is uiteindelijk aan de wetgever om hieruit een keuze te maken.

2. In hoeverre zou er binnen de kaders van artikel 78a van de Grondwet een rol kunnen zijn voor de Nationale ombudsman op het gebied van klachtbehandeling op het terrein van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten?

Waar het gaat om klachten die betrekking hebben op de (on)rechtmatigheid van de inzet van ongerichte bevoegdheden door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, vereist de rechtspraak van het EHRM uiteindelijk een bindend oordeel. Het tegen die achtergrond toekennen van bindende bevoegdheden aan de Nationale ombudsman is gelet op artikel 78a Grondwet niet aangewezen. De toekenning van dergelijke bevoegdheden verdraagt zich niet met de geheel eigen aard van het ambt van de Nationale ombudsman, zoals die ook volgt uit de parlementaire geschiedenis, en staat daarmee op gespannen voet met artikel 78a van de Grondwet.

Artikel 78a Grondwet biedt daarentegen wél ruimte voor een niet-bindende rol voor de Nationale ombudsman bij de behandeling van klachten die betrekking hebben op onbehoorlijkheden (bejegeningsklachten). Als externe klachtbehandelaar voor de gehele overheid is de Nationale ombudsman, anders dan de CTIVD, bij uitstek de instantie die gespecialiseerd is in de beoordeling van de behoorlijkheid van overheidsoptreden. De benadering van de Nationale ombudsman is in beginsel niet juridisch, maar eerder bemiddelend en gericht op laagdrempelig contact met de burger. Het hier onderbrengen van de behandeling van bejegeningsklachten over de inlichtingen- en veiligheidsdiensten heeft als voordeel dat wordt aangesloten bij het algemene stelsel. De inlichtingen- en veiligheidsdiensten worden dan in hun contact met burgers op dezelfde wijze beoordeeld als andere overheidsdiensten. Juridisch en inhoudelijk bestaan hiertegen geen bezwaren, mede gelet op de eerdere rol die de Nationale ombudsman had onder de Wiv 2002. De CTIVD zou zich dan primair richten op de rechtmatigheidstoets, zowel in toezicht als in de behandeling van klachten. Een dergelijke splitsing in de behandeling van klachten doet zich op veel meer beleidsterreinen voor (zie noot 78) en is in dat opzicht geen overwegend bezwaar.

3. In hoeverre maakt het voor de beantwoording van voorgaande vragen uit of de klachtbehandeling ziet op onrechtmatigheden of onbehoorlijkheden?

Of de klachtbehandeling ziet op onrechtmatigheden of onbehoorlijkheden is van belang voor de beantwoording van de gestelde vragen, zo is in het voorgaande gebleken.

In de eerste plaats is het onderscheid van belang voor de eisen die het EVRM en de rechtspraak van het EHRM stellen aan de aard en inrichting van klachtbehandeling. In het geval van klachten over onbehoorlijkheden - zogenoemde bejegeningsklachten, zoals gebrekkige communicatie of termijnoverschrijding - zijn grondrechten die worden beschermd door het EVRM doorgaans niet in het geding. Op dergelijke klachten zijn de eisen die voortvloeien uit artikel 13 van het EVRM dan ook niet van toepassing. Deze bepaling is daarentegen wel van toepassing bij klachten die betrekking hebben op de inzet van bevoegdheden die een inbreuk opleveren van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 8 EVRM. In het bijzonder als het gaat om klachten die gaan over de (on)rechtmatigheid van de inzet van ongerichte (bulk-)interceptie vereist het EHRM in principe de mogelijkheid tot een bindend oordeel.

Een en ander werkt ook door in de vraag in hoeverre artikel 78a Grondwet ruimte laat voor een rol voor de Nationale ombudsman op het gebied van klachtbehandeling. Vanwege het vereiste van een bindend oordeel verdraagt een rol die ziet op klachten die specifiek betrekking hebben op (on)rechtmatigheid van de inzet van bevoegdheden, zich niet met de aard en het ambt van de Nationale ombudsman zoals de grondwetgever dat heeft beoogd. Ten aanzien van klachten over de behoorlijkheid van het optreden van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten geldt dat vereiste niet, hetgeen ruimte biedt voor de reguliere niet-bindende rol voor de Nationale ombudsman bij de behandeling van dat type klachten. Wanneer de wetgever zou kiezen voor dat scenario moet vanzelfsprekend de Wiv met het oog hierop worden aangepast. (zie noot 79)

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Hiertoe waren tussen de Nationale ombudsman en de diensten afspraken gemaakt voor een goede behandeling met de mogelijkheid tot vertrouwelijke inzage van stukken, zie Kamerstukken II 1997/98, 25877, nr. 3, p. 79.
(2) ABRvS 9 juni 1994, ECLI:RVS:1994:AN4196, p. 6.
(3) Kamerstukken II 1997/98, 25877, nr. 3, p. 80.
(4) Artikel 64 e.v. Wiv 2002.
(5) Zowel toezicht als klachtbehandeling ziet op het handelen van de AIVD en de MIVD ter uitvoering van de Wiv of de Wet veiligheidsonderzoeken (Wvo).
(6) Commissie Evaluatie Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten, Evaluatie Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002: naar een nieuwe balans tussen bevoegdheden en waarborgen (hierna: Commissie Dessens), Den Haag, 2013, par. 5.5.5.1 en 7.4.3 en 7.4.4.
(7) Artikel 97, eerste en tweede lid, Wiv 2017.
(8) Artikel 97, vierde lid, jo. artikel 114, eerste lid, Wiv 2017; artikel 97, vierde lid, jo. artikel 125, aanhef en onder c, Wiv 2017; artikel 114, derde lid, Wiv 2017. Dat ook de CTIVD zich - naast klachten - ook over meldingen van misstanden kan buigen, is nieuw onder de Wiv 2017.
(9) Artikel 114, eerste lid, Wiv 2017. De Wvo regelt dat de inlichtingen- en veiligheidsdiensten een veiligheidsonderzoek kunnen verrichten naar personen die een vertrouwensfunctie (gaan) bekleden.
(10) Artikel 124, eerste lid, Wiv 2017.
(11) Zie artikel 124, eerste en vijfde lid, Wiv 2017. Dit bindende karakter verschilt van de niet-bindende klachtbehandeling door de CTIVD onder de Wiv 2002.
(12) Artikel 124, vierde lid, Wiv 2017.
(13) Dat betekent ook dat titel 9.2 Awb (inzake de externe klachtbehandeling door de ombudsman) niet van toepassing is. De klachtenregeling in de Wiv 2017 is wel geënt op de Awb en andere onderdelen van hoofdstuk 9 Awb zijn wel van toepassing, zie Kamerstukken II 2016/17, 34 588, nr. 3, p. 177 en 182.
(14) Evaluatiecommissie Wiv 2017, Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017: Evaluatie 2020, (hierna: Commissie Jones-Bos), Den Haag, 2021, p, 123-125.
(15) Artikel 8 jo. Artikel 12, eerste lid, Tijdelijke wet onderzoeken AIVD en MIVD naar landen met een offensief cyberprogramma.
(16) Artikel 13 Tijdelijke wet onderzoeken AIVD en MIVD naar landen met een offensief cyberprogramma.
(17) Kamerstukken II 2022/23, 36263, nr. 3, p. 42.
(18) Artikel 114, eerste lid, Wiv 2017 en Kamerstukken I 2016/17, 34588, E, p. 5.
(19) Artikel 115 Wiv 2017; Kamerstukken II 2016/17, 34588, nr. 3, p.181; Kamerstukken II 1997/98, 25877, nr. 3, p. 94.
(20) Artikel 114, derde lid, Wiv 2017.
(21) Commissie-Havermans 2004, p. 93; Fijnaut 2012, p. 66; Commissie Dessens 2013, p. 147; Commissie-Jones-Bos 2021, p. 124-125.
(22) Beslissingen | Klachtenbehandeling | CTIVD en Jaarverslagen | Over CTIVD | CTIVD; zie ook Commissie Dessens, p. 147.
(23) Hoofdstuk 5, Wiv 2017.
(24) Artikelen 39 en 41Wiv 2017.
(25) Klachtprotocol | Klachtenbehandeling | CTIVD, Behoorlijkheidswijzer | Nationale ombudsman.
(26) Een deel van de ontvangen klachten wordt niet in behandeling benomen, bijvoorbeeld omdat de klacht nog niet intern door de betrokken minister is behandeld, omdat de klacht niet ziet op de AIVD of de MIVD, het een herhaalde klacht is of de klager niet reageert op contactverzoeken, zie bijvoorbeeld Jaarverslag CTIVD 2024 | Jaarverslag | CTIVD, p. 30.
(27) Artikel 124, derde lid, Wiv 2017.
(28) Beslissing klacht Bits of Freedom over het handelen van de AIVD en de MIVD - 15 juni 2022 | Publicatie | CTIVD.
(29) Jaarverslag CTIVD 2020 | Jaarverslag | CTIVD, p. 25 en 26 en Jaarverslag CTIVD 2021 | Jaarverslag | CTIVD, p. 21.
(30) Commissie Jones-Bos, p. 125.
(31) Jaarverslag CTIVD 2020 | Jaarverslag | CTIVD, p. 25 en 26, Jaarverslag CTIVD 2021 | Jaarverslag | CTIVD, p. 21.
(32) Beslissing klacht Bits of Freedom over het handelen van de AIVD en de MIVD - 15 juni 2022 | Publicatie | CTIVD en Kamerstukken II 2021/22, 29924, nr. 232.
(33) Kamerstukken II 2016/17, 34588, nr. 3, p. 182.
(34) De weigering of intrekking van een verklaring van geen bezwaar op grond van artikel 8 of 10 Wvo is aan te merken als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Hetzelfde geldt voor een beslissing op een aanvraag tot kennisneming van gegevens op grond van hoofdstuk 5 van de Wiv 2017.
(35) In het vreemdelingenrecht kan dit onder meer aan de orde zijn bij het weigeren of intrekken van verblijfsvergunningen, zie artikelen 16, 18, 21, 22, 30b, 32 en 35 Vreemdelingenwet 2000. Hetzelfde geldt voor het intrekken van het Nederlanderschap op grond van artikel 14, vierde lid, Rijkswet op het Nederlanderschap, of het besluit om iemand op een sanctielijst te plaatsen op grond van artikel 2 en 3 Sanctiewet 1977.
(36) Zo gaat zowel de bestuursrechter als de strafrechter er in beginsel van uit dat de AIVD of de MIVD op zorgvuldige wijze te werk is gegaan en dat de vermelding dat de bron die ten grondslag ligt aan een ambtsbericht om veiligheidsredenen onbenoemd blijft, zie ABRvS 29 september 2020, ECLI:NL:RVS:2010:BN8600 en HR 5 september 2006, ECLI:NL:HR:2006:AV4122, r.o. 4.8.
(37) Zie bijvoorbeeld Gerechtshof Den Haag 31 augustus 2006, ECLI:NL:GHSGR:2006:AY7004, Rechtbank Amsterdam 23 juli 2009, ECLI:NL:RBAMS:2009:BJ3552, Gerechtshof Den Haag 14 maart 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:535.
(38) Kamerstukken II 2022/23, 34588, nr. 92, p. 5. Zie ook p. 25-26.
(39) Idem, p. 26.
(40) Idem, p. 26-27.
(41) Idem, p. 27-28.
(42) P.T.T. Bovend’Eert, R.A. Lawson, H.B. Winter, Naar een duurzaam en effectief stelsel van toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, 21 januari 2022, bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 34588, nr. 91.
(43) Kamerstukken II 2022/23, 34588, nr. 92, p. 29.
(44) Idem, p. 30-31.
(45) Kamerstukken II 2024/25, 34588, nr. 94, p. 3.
(46) EHRM 25 mei 2021 (GK), Big Brother Watch e.a. t, het Verenigd Koninkrijk, nrs. 58170/13, 62322/14, 24960/15, para. 350.
(47) Dit blijkt uit de wijze waarop het Hof toetst of er sprake is van ‘end-to-end safeguards’. Zie bijvoorbeeld EHRM 11 januari 2022, Ekimdzhiev e.a. t. Bulgarije, nr. 70078/12,
para. 334 e.v. en EHRM 25 mei 2021 (GK), Centrum för Rättvisa t. Zweden, nr. 35252/08, para. 354 e.v.
(48) Zie EHRM 25 maart 1983, Silver e.a. t. het Verenigd Koninkrijk, nrs. 5947/72, 6205/73, 7052/75, 7061/75, 7107/75, 7113/75, 7136/75, para. 113.
(49) EHRM 26 oktober 2000 (GK), Kudla t. Polen, nr. 30210/96, para. 157.
(50) EHRM 12 mei 2000, Khan t. het Verenigd Koninkrijk, nr. 35394/97, paras. 44-47.
(51) EHRM 25 maart 1983, Silver e.a. t. het Verenigd Koninkrijk, nrs. 5947/72, 6205/73, 7052/75, 7061/75, 7107/75, 7113/75, 7136/75, paras. 114-115; EHRM 26 maart 1987, Leander t. Zweden, nr. 9248/81, para. 82; EHRM 6 juni 2006, Segerstedt-Wiberg e.a. t. Zweden, nr. 62332/00, para. 118; EHRM 15 november 1996, nr. 22414/93, Chahal t. het Verenigd Koninkrijk, para. 154; EHRM 15 oktober 2024, Haugen t. Noorwegen, nr. 59476/21, para. 110; EHRM 15 januari 2019, Edward Zammit Maempel en Cynthia Zammit Maempel t. Malta, nr. 3356/15, para. 67: "(..) the inability to render a binding decision granting redress may also raise issues."
(52) Zie bijvoorbeeld: EHRM 25 mei 2021 (GK), Big Brother Watch e.a. t, het Verenigd Koninkrijk, nrs. 58170/13, 62322/14, 24960/15, para. 413, EHRM 26 oktober 2004, Çelik en Imret t. Turkije, nr. 44093/98, para. 59; EHRM 6 september 1978, Klass e.a. t. Duitsland, nr. 5029/71, para. 67; EHRM 26 oktober 2000 (GK), Kudla t. Polen, nr. 30210/96, para. 157 e.v..
(53) Hierbij moet wel worden opgemerkt dat het Hof gerichte interceptie vanwege de aard van de inmenging in sommige zaken heeft gelijkgesteld aan (niet-contentgerichte) bulkinterceptie. Zo oordeelde het Hof in de zaak Ekimdzhiev e.a. t. Bulgarije dat het systeem van gerichte interceptie eigenlijk een systeem van bulkinterceptie is, omdat de criteria op basis waarvan de interceptie ingezet kan worden heel ruim of onduidelijk is geformuleerd. Zie EHRM 11 januari 2022, Ekimdzhiev e.a. t. Bulgarije, nr. 70078/12,
paras. 293, 303, 394.
(54) EHRM 6 september 1978, Klass e.a. t. Duitsland, nr. 5029/71, para. 69.
(55) Zie bijvoorbeeld EHRM 6 juni 2006, Segerstedt-Wiberg e.a. t. Zweden, nr. 62332/00, paras. 118-121.
(56) In haar advies over wat de Wiv 2017 zou worden, concludeerde de Afdeling advisering op basis van de rechtspraak van het EHRM dat de conclusie van de regering dat de behandeling van klachten over het optreden van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten bindend moest zijn "te absoluut en te generiek" was. Zie het advies van de Afdeling advisering over de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 20.., 21 september 2016, Kamerstukken II 2016-2017, 34588, nr. 4, punt 3e.
(57) Zie EHRM 25 mei 2021 (GK), Centrum för Rättvisa t. Zweden, nr. 35252/08, para. 362; EHRM 25 mei 2021 (GK), Big Brother Watch e.a. t, het Verenigd Koninkrijk, nrs. 58170/13, 62322/14, 24960/15, para. 359.
(58) Zie de niet-ontvankelijkheidsbeslissing van EHRM 10 december 2024 (ontv.), Association confraternelle de la Presse Judiciaire e.a. t. Frankrijk, nrs. 49526/15, 49615/15, 49616/15, 49617/15, 49618/15, 49619/15, 49620/15, 49621/15, 55058/15, 55061/15, 59602/15, 59621/15, 30635/17, 30636/17, paras. 116 e.v.
(59) Zie ook EHRM 25 mei 2021 (GK), Big Brother Watch e.a. t, het Verenigd Koninkrijk, nrs. 58170/13, 62322/14, 24960/15, joint partly concurring opinion of judges Lemmens, Vehabović en Bošnjak, para. 14, onder a.
(60) EHRM 10 december 2024 (ontv.), Association confraternelle de la Presse Judiciaire e.a. t. Frankrijk, nrs. 49526/15, 49615/15, 49616/15, 49617/15, 49618/15, 49619/15, 49620/15, 49621/15, 55058/15, 55061/15, 59602/15, 59621/15, 30635/17, 30636/17, paras. 103-104. Ook in nationale rechtspraak is tot uitdrukking gekomen dat een effectief rechtsmiddel ertoe moet leiden dat er daadwerkelijk rechtsherstel plaatsvindt, waarbij de inbreuk kan worden stopgezet of hersteld. Zie over de klachtprocedure onder de Wiv 2002: Hof Amsterdam, 13 oktober 2009, ECLI:NL:GHAMS:2009:BK0003, r.o. 3.15.
(61) EHRM 25 mei 2021 (GK), Centrum för Rättvisa t. Zweden, nr. 35252/08, para. 362.
(62) EHRM 11 januari 2022, Ekimdzhiev e.a. t. Bulgarije, nr. 70078/12,
para. 339; EHRM 24 november 1994, Beaumartin t. Frankrijk, nr. 15287/89, para. 38.
(63) Zie EHRM 6 mei 2003, Kleyn e.a. t. Nederland, nrs. 39343/98, 39651/98, 43147/98, 46664/99, para. 193.
(64) EHRM 16 december 2003, Coopter t. het Verenigd Koninkrijk, nr. 48843/99,
ECLI:CE:ECHR:2003:1216JUD004884399, para. 104. Zie ook EHRM 25 mei 2021 (GK), Centrum för Rättvisa t. Zweden, nr. 35252/08, para. 359.
(65) Zie EHRM 25 mei 2021 (GK), Big Brother Watch e.a. t, het Verenigd Koninkrijk, nrs. 58170/13, 62322/14, 24960/15, para. 351; EHRM 20 juni 2002, Al-Nashif t. Bulgarije, nr. 50963/99, para. 132; EHRM 11 januari 2022, Ekimdzhiev e.a. t. Bulgarije, nr. 70078/12, paras. 87 en 339. Dit is ook hoe het Hof onafhankelijkheid in het licht van artikel 6 EVRM ziet. De instantie moet onafhankelijk zijn tegenover andere staatsmachten (uitvoerende macht en parlement) en tegenover de partijen. Zie bijvoorbeeld EHRM 24 november 1994, Beaumartin t. Frankrijk, nr. 15287/89, para. 38. Zie in dit kader ook de uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam 13 oktober 2009, ECLI:NL:GHAMS:2009:BK0003, para. 3.15, waarbij het hof overwoog dat omdat de minister zowel een rol speelde in de klachtenprocedure als politiek verantwoordelijk is voor de inzet van bijzondere bevoegdheden, de klachtenprocedure niet als ‘effective remedy’ gezien kan worden.
(66) EHRM 25 mei 2021 (GK), Centrum för Rättvisa t. Zweden, nr. 35252/08, para. 372.
(67) Zie ook EHRM 10 december 2024 (ontv.), Association confraternelle de la Presse Judiciaire e.a. t. Frankrijk, nrs. 49526/15, 49615/15, 49616/15, 49617/15, 49618/15, 49619/15, 49620/15, 49621/15, 55058/15, 55061/15, 59602/15, 59621/15, 30635/17, 30636/17, para. 106.
(68) Zie EHRM 25 mei 2021 (GK), Centrum för Rättvisa t. Zweden, nr. 35252/08, para. 373.
(69) EHRM 10 december 2024 (ontv.), Association confraternelle de la Presse Judiciaire e.a. t. Frankrijk, nrs. 49526/15, 49615/15, 49616/15, 49617/15, 49618/15, 49619/15, 49620/15, 49621/15, 55058/15, 55061/15, 59602/15, 59621/15, 30635/17, 30636/17, para. 114 e.v.
(70) Zie EHRM 25 mei 2021 (GK), Big Brother Watch e.a. t, het Verenigd Koninkrijk, nrs. 58170/13, 62322/14, 24960/15, para. 361.
(71) Kamerstukken II 1979/80, 16057, nr. 3. De tekst van artikel 108 van de Grondwet luidde: "1. De wet stelt regels omtrent de instelling, bevoegdheid en werkwijze van een of meer algemene, onafhankelijke organen voor het onderzoek van klachten betreffende overheidsgedragingen. 2. Strekt de werkzaamheid zich uit tot gedragingen van de rijksoverheid, dan geschiedt benoeming door de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Ontslag kan plaatsvinden in de gevallen bij de wet aangewezen."
(72) Kamerstukken II 1979/80, 16057, nr 3, p. 6-7.
(73) Kamerstukken II 1996/97, 25313, nr. 3, p. 1.
(74) Kamerstukken II 1996/97, 25313, nr. 5, p. 2.
(75) Kamerstukken II 2016/17, 34588, nr. 3, p. 234.
(76) Kamerstukken II 2016/17, 34588, nr. 18, p. 100.
(77) Kamerstukken II 1997/98, 25313, nr. 31, p. 2466 en p. 2471.
(78) Zo moet in principe bij alle klachten over gedragingen van bestuursorganen een afgrenzing plaatsvinden tussen de competenties van de bestuursrechter en die van de Nationale ombudsman. Een dergelijke afgrenzing moet tevens plaatsvinden in situaties waarin naast de Nationale ombudsman ook andere toezichthouders een rol hebben in het toezicht op de overheid, zoals de Autoriteit Persoonsgegevens.
(79) Zie in het bijzonder Hoofdstuk 7 van de Wiv, dat een regeling bevat voor ‘Toezicht, klachtbehandeling en de behandeling van meldingen inzake vermoedens van misstanden’.